摘 要：我國朝向市場經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型的改革遠(yuǎn)未完成，政府體制是其桎梏，政府必須完成向市場經(jīng)濟下“小政府”、公共型政府的轉(zhuǎn)型，必須大幅度裁減國企；其他的重大的體制轉(zhuǎn)軌障礙存在于土地制度、金融制度及外經(jīng)貿(mào)制度。必須用市場經(jīng)濟“原教旨”理論檢視、指導(dǎo)這些重大領(lǐng)域的市場化改革。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型；市場經(jīng)濟制度；政府體制；土地使用權(quán)出讓；金融；外經(jīng)貿(mào)

作者簡介：李永明，廣東省社科院國際經(jīng)濟所助理研究員。

中圖分類號：F019.6 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.07.61 文章編號：1672-3309（2013）07-139-03

改革，就是要構(gòu)建這么一個制度，它能較好發(fā)揮市場各個主體的積極性，發(fā)揮市場各個要素的效能，能夠使得生產(chǎn)具有較高的效率。其實這個制度我們已經(jīng)形成了共識并且找到，那就是市場經(jīng)濟制度。落實市場經(jīng)濟體制的各項原則是改革的核心原則。市場經(jīng)濟體制的主要原則不外乎下面這些：財產(chǎn)是分立（私有）的；政經(jīng)是分開的，要素（包括土地、資金、勞動三要素，以及信息）是自由流動的，市場是競爭性的?？墒?，我國目前體制現(xiàn)狀離這些原則尚有不小的差距。下面按領(lǐng)域分述之。

一、政企關(guān)系（包括國有經(jīng)濟問題）

（一）必須建立“大社會，小政府”

這個領(lǐng)域是我國改革面臨的最大困境，也是改革的桎梏。市場經(jīng)濟體制，必須是“大社會、小政府（主要指行政）”的社會結(jié)構(gòu)，“大社會”必然是一個私有制為基礎(chǔ)的、由憲法法治規(guī)范的自治民間社會，經(jīng)濟、市場、財富乃屬于大社會范疇內(nèi)的事務(wù)；而“小政府”，必定是一個在憲法法治規(guī)范下的民選政府，政府的主要職能是維護“大社會”的秩序，維持其和平安定，而非經(jīng)濟事務(wù)。

（二）投資型、經(jīng)濟型政府流弊深重

我國目前的政府角色與市場經(jīng)濟體制之原則所要求的，依然相差太遠(yuǎn)。自從1989年6月政治體制改革戛然而止之后，我國政府急速“轉(zhuǎn)型”為一個經(jīng)濟的、投資的、贏利的政府，持劍經(jīng)商、持權(quán)經(jīng)商，官商一體，政經(jīng)不分。飲鴆止渴的鈔票發(fā)行習(xí)以為常、積重難返，資源配置權(quán)高度集中，行業(yè)準(zhǔn)入壁壘高筑，國家投資連年攀高主導(dǎo)市場，政府項目五花八門層出不窮，政府補貼、資助舉措多如牛毛，國企壟斷經(jīng)營，與民爭利……，導(dǎo)致所謂“紅色”資本急速膨脹盤根錯節(jié)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、包括利益財富分配格局日益畸形。原有的改革轉(zhuǎn)軌之路被引向一條偏離市場經(jīng)濟體制正軌的歧途。轉(zhuǎn)軌迷途之中，政界學(xué)界中國家主義、干預(yù)主義思潮毫無顧忌恣意濫觴。什么大國企戰(zhàn)略，什么千億航母，國企走出去等等論調(diào)竟死灰復(fù)燃甚囂塵上。

（三）“頂層設(shè)計”，職能轉(zhuǎn)型

改革發(fā)展至今，執(zhí)政黨一直竭力回避政府自身的改革轉(zhuǎn)型的各種招數(shù)已經(jīng)出盡，已經(jīng)被逼入死角。掉頭回行已無退路，向前突破障礙陷阱重重。筆者以為，必須將西方成熟市場經(jīng)濟實踐作為參照系，真正解放思想破除禁忌，切實啟動并推行政府體制的全面改革。這也是對十二五規(guī)劃中提出的“頂層設(shè)計”改革建議的落實?？梢灶A(yù)計，若能切實推動政府體制改革，我國必將迎來第二個改革紅利的豐收期，社會經(jīng)濟必將邁上新臺階。

基本的改革建議有：

1、政府職能、機構(gòu)改革必須盡快到位。政府盡快將主要的職能收縮、鞏固在秩序維護、社會和平安定的職能上來。必須將與政府職能無關(guān)的部門從政府分離出去，推向市場。最終建成一個只提供公共服務(wù)（產(chǎn)品）的小政府，其財政也必然是一個公共服務(wù)型財政，而不是一個投資經(jīng)濟型財政。而在政府本職工作——公共產(chǎn)品的提供上，必須實行標(biāo)準(zhǔn)化和均等化，以使各地的行政成本趨于同一。

2、國有經(jīng)濟（企業(yè)）改革不能只停留在管理層面的改進上，而是必須傷筋動骨、觸及命根，要實現(xiàn)其性質(zhì)、職能的轉(zhuǎn)換。國有經(jīng)濟的性質(zhì)、功能不是發(fā)展經(jīng)濟增加GDP或增加就業(yè)保障財政，而是作為職能轉(zhuǎn)型后政府職能的體現(xiàn)，起保障社會穩(wěn)定的作用，其性質(zhì)是公益性而非營利性。國有經(jīng)濟只能是國民經(jīng)濟體系中非常小且性質(zhì)功能特殊的部分。

故此，必須收縮國家投資戰(zhàn)線及規(guī)模，收縮國企領(lǐng)域與規(guī)模。國家政府徹底從競爭性行業(yè)（產(chǎn)品）領(lǐng)域退出，并在有限競爭的行業(yè)如電力能源、交通運輸、通訊電信等領(lǐng)域?qū)嵭衅降鹊氖袌鰷?zhǔn)入與開放經(jīng)營，殘存的政府投資與經(jīng)營只起過渡作用，最終得還市場于民。政府事業(yè)或者國企僅僅在公益領(lǐng)域如軍工、造幣、公益性市政等領(lǐng)域，以及某些為數(shù)極少的自然壟斷領(lǐng)域（如礦山資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施等）承擔(dān)投資經(jīng)營職能。

二、土地制度改革

（一）市場機制當(dāng)為土地市場的制度基礎(chǔ)

改革目標(biāo)——市場經(jīng)濟體制——要求資源配置即市場要素的組合必須以市場機制為基礎(chǔ)。即使是國家調(diào)控，政府干預(yù)，也應(yīng)盡量避免行政性強制手段，而須采用市場工具、以市場機制為操作的制度基礎(chǔ)。

土地制度，作為市場基本要素之運作規(guī)則，在市場經(jīng)濟體制中起著重大作用。市場經(jīng)濟體制要求土地這個市場要素要跟其他要素（資本、勞動、信息等）一樣具有自由流動性，融入整個價格體系，其流動、配置必須以價格、利潤為標(biāo)桿、導(dǎo)向。

（二）土地使用權(quán)出讓是走向土地市場化的重要一步

2002年全面推出國有土地使用權(quán)拍賣轉(zhuǎn)讓政策，沉寂的土地一級市場立即火爆起來。2001—2003年， 全國土地出讓金達9100多億元， 約相當(dāng)于同期全國地方財政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達到1.5萬億元，相當(dāng)于同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市，土地出讓金占預(yù)算外財政收入比重已超過50%， 有些甚至占80%以上。

土地使用權(quán)拍賣轉(zhuǎn)讓政策對于我國經(jīng)濟發(fā)展乃至于對于我國市場經(jīng)濟體制的構(gòu)建具有不可否認(rèn)的正面作用：土地資源被盤活，土地價格形成機制在向市場機制靠攏。

（三）當(dāng)前土地使用權(quán)出讓制度有重大隱患

但是，目前我國土地制度與市場經(jīng)濟體制的要求相差很遠(yuǎn)，土地一級、二級市場極不規(guī)范，土地價格的形成機制基本上還不是市場機制。土地一級市場是毫無競爭的賣方市場。政府是獨一的供貨方，是土地出讓價格博弈過程中絕對的主導(dǎo)方，商人必須想方設(shè)法迎合政府方的各種要求，在政府操作不公開不透明、且一碗水不端平的情況下，必然誘使商人使用不正當(dāng)?shù)氖侄芜M行競爭，造成市場不公平、逆向淘汰惡者得逞的結(jié)果，導(dǎo)致土地資源利用效益不高，也成為政府官員腐敗的強大誘因、溫床。

（四）土地使用權(quán)應(yīng)落實到土地真正使用者，他們才是土地市場的供方主體

為了便于土地資源合理配置、高效流轉(zhuǎn)，也為了防止政府在土地市場上的腐敗，我們必須在目前的土地出讓制度上進一步推進改革。改革的焦點、難點是如何處理政府的土地所有權(quán)和農(nóng)民及其他占地者的使用權(quán)之間的關(guān)系。

我們現(xiàn)在的土地市場僅僅是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，未涉及所有權(quán)問題。故此如何定義、規(guī)范土地使用權(quán)乃是關(guān)鍵。以往，我們在這個關(guān)系的處理上，過多地強調(diào)了國家的所有權(quán)的意義，忽視了土地使用權(quán)的意義，常常出現(xiàn)以所有權(quán)恣意凌駕于使用權(quán)的情況。我們必須承認(rèn)土地使用權(quán)在土地市場中的實質(zhì)性意義，即在土地使用權(quán)與國家所有權(quán)分離的情況下，土地使用權(quán)擁有者是形成土地價格市場的主體，國家所有權(quán)當(dāng)虛置。假如我們認(rèn)可上述說法，那么包括農(nóng)民在內(nèi)的土地實際占有并使用的個人或機構(gòu)乃是土地市場主體，其對土地的權(quán)益像任何人對其私產(chǎn)一樣，神圣不可侵犯。即使國家這個“所有者”要取得這份土地，也必須遵循市場規(guī)則、走市場（法規(guī)）程序。假如能這樣，那么土地供應(yīng)者就不再是國家政府獨家，而是土地使用者的多方，土地一級市場必然轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€供需方對等博弈的自由競爭市場，土地市場價格機制才可能形成，土地資源配置的優(yōu)化也可期待。

（五）國家必將從改革中獲益

故此建議讓土地的（合法）實際占用、使用者進入土地一級市場，讓土地一級市場的市場機制健全起來，并使土地市場價格趨向合理穩(wěn)定。即使到了土地使用承包期滿，國家也不必實際全面行使，或者只象征性地行使所有權(quán)。那么國家的土地所有權(quán)不是落空了嗎？不。所謂失之東隅收之桑榆，堤內(nèi)損失堤外補。國家在土地收益上做了重大讓步，卻在交易稅、土地房產(chǎn)增值稅乃至物業(yè)稅等方面獲得足夠補償。另外國家依然握有大量土地使用權(quán)而成為土地市場的重要主體，依然能夠從比較規(guī)范的土地交易市場中直接獲益。從長遠(yuǎn)看，土地資源的盤活，對于整體經(jīng)濟的成長具有重要的推動作用，國家從土地交易制度改革中的整體增益將遠(yuǎn)超過當(dāng)前扭曲的、難以持續(xù)后患無窮的土地財政給政府帶來的好處。僅僅從政府經(jīng)濟收益角度看，這都是很劃算的一件事。更何況這一改革還能給政府帶來在社會穩(wěn)定、文化發(fā)展等超越經(jīng)濟領(lǐng)域的收益。這種豐厚的改革紅利是可預(yù)期的。

三、金融改革

（一）政府“有形之手”在金融領(lǐng)域要有約束

貨幣金融是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的核心領(lǐng)域。主要包括兩大塊：貨幣市場和資本市場（或稱資金市場和證券市場）。這個領(lǐng)域的改革基本上是全局性的，尤其是貨幣市場。改革的方向依然是市場化，即引入市場機制，遵循市場原則。

盡管由于經(jīng)濟的過熱發(fā)展導(dǎo)致金融業(yè)迅速膨脹，金融產(chǎn)品、工具增多，但由于中國政府在金融領(lǐng)域也一直采取強烈的干預(yù)主義、保護主義做法，中國金融市場的市場化、開放化程度并未相應(yīng)提升。從貨幣發(fā)行的人為濫觴，國有銀行經(jīng)營的缺乏規(guī)范與監(jiān)管，到銀行信貸經(jīng)營權(quán)的限制，到外匯管理的集中統(tǒng)一，再到股市的非規(guī)范化運作，中國金融市場可謂百孔千瘡，隱患深深。病根仍在政府職能的錯位、政府作為的錯謬。

（二）改革建議

在金融領(lǐng)域，比較可行的是央行貨幣發(fā)行制度的規(guī)范化；銀行、證劵機構(gòu)的自由化、開放化（包括國有商業(yè)銀行的民營化股份化），促進利率市場化，其中適當(dāng)放松民間集資融資管道，既可以盤活民間大量的沉淀資金，緩解市場資金荒，也能促進市場利率、資金價格的合理化平穩(wěn)化；發(fā)債、發(fā)股權(quán)限的放松；金融中介服務(wù)機構(gòu)的自由化開放化；人民幣對外結(jié)算的推行，可在沿海沿邊地區(qū)開辦一個離岸人民幣自由兌換市場，為人民幣可自由兌換試水問路。

四、外貿(mào)體制改革

（一）二元結(jié)構(gòu)須改革

中國經(jīng)濟呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)二元、體制雙軌的特色。如國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟，官方市場與自由市場，城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟，內(nèi)部經(jīng)濟與對外經(jīng)貿(mào)等等，這些都是與市場經(jīng)濟體制原則相背離的現(xiàn)象，也成了西方國家指責(zé)我們屬于“不完全”市場經(jīng)濟的把柄。

我國經(jīng)濟的二元、雙軌特色在外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出。首先政府重外輕內(nèi)。在財稅、金融、補貼，以及有關(guān)生產(chǎn)要素的優(yōu)惠政策上，內(nèi)部經(jīng)濟與對外經(jīng)濟同人不同命，待遇不一樣。我國政府為了促進外貿(mào)得到更多外匯，給予出口商太多的優(yōu)惠和補貼，這其實等于用內(nèi)部經(jīng)濟補貼對外經(jīng)濟，用國人的血汗輸送給外國人?？上鈬藚s不領(lǐng)情，反而成為西方反傾銷措施的主要借口。其次，政府重出輕進。其實這也是政府重外輕內(nèi)的表現(xiàn)之一。一直以來，我國進出口政策是以出定進，進口大多只跟出口經(jīng)濟相關(guān)，出口多的，進口的權(quán)力就大，比如三來一補企業(yè)、三資企業(yè)等等，與出口經(jīng)濟關(guān)聯(lián)不大的內(nèi)部經(jīng)濟的進口比重偏小，即使是在（對外）一般貿(mào)易中占有一席之地的企業(yè)要進口（申請外匯）也很困難。其三，對外經(jīng)濟與內(nèi)部經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度較小。由于國家控制外匯的交易兌換，使得內(nèi)部經(jīng)濟難以獲取境外資源。進口，是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，限制進口，等于畫地自限、自勒褲帶。其四，國企在對外經(jīng)濟領(lǐng)域的角色、作用不佳。尤其表現(xiàn)在境外投資方面。這和國企本身的性質(zhì)、固有缺陷有關(guān)。故此提出所謂“國企走出去”戰(zhàn)略，既無效率、不經(jīng)濟，也不現(xiàn)實（西方國家的阻擾、反對）。

（二）外貿(mào)體制改革方面當(dāng)行之方向

1、內(nèi)外經(jīng)濟實行無差別的國民待遇，一視同仁；

2、不再實施任何的出口戰(zhàn)略、出口補貼，并將進出口權(quán)完全交給企業(yè)自行抉擇；

3、放寬外匯交易限制，逐步形成地區(qū)性的外匯交易自由市場，形成區(qū)域性的市場匯率。

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