彭朝冰

土地收益是在土地利用過程中，集體和國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃以及在土地不動產(chǎn)上課稅立費(fèi)使各個利益主體取得的收入。在我國現(xiàn)行制度安排下，土地收益的主要來源包括地租收入、地價收入、地稅收入以及地費(fèi)收入。土地收益分配包括國家或政府通過土地征收所獲取的農(nóng)地非農(nóng)化收益的分配，通過出讓、租賃等市場手段獲取的土地所有權(quán)收益的分配，以及利用土地稅費(fèi)等財稅手段所集中的土地收益在各級政府之間的分配。

我國現(xiàn)行的土地收益分配機(jī)制初步實(shí)現(xiàn)了土地從無償使用向有償使用的轉(zhuǎn)變，在一定程度上凸顯了土地的價值，土地的租、稅、費(fèi)及價格也起到一定的調(diào)節(jié)土地市場的作用。然而，也出現(xiàn)了一系列負(fù)面效應(yīng)。

土地收益分配機(jī)制存在的問題

地方政府過度依賴土地財政，農(nóng)地非農(nóng)化加劇

土地出讓金實(shí)質(zhì)上是一定年期內(nèi)地租現(xiàn)值的總和。在這一點(diǎn)上，出讓金、批租制也可以看作是收取地租的一種形式。

1994年財稅制度改革后，并未很好解決地租地價分配問題。首先是地方政府過度依賴“土地財政”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，全國土地出讓金高達(dá)2.69萬億元，占當(dāng)年地方財政收入的31%。比2011年降低了7個百分點(diǎn)，但依然處于歷史較高位。實(shí)際上，從2002年開始，全國土地總收入占比就高于20%，一直在波動中上升，期間有幾年，該比例甚至一度超過50%，2010年甚至達(dá)到76.6%，對地方財政收入起著不可或缺的作用。然而，這種主要依靠“土地財政”建立的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也是不可持續(xù)的，將數(shù)十年后的公共財政收入提前收了，一旦大規(guī)模城市化進(jìn)程結(jié)束，可供開發(fā)的土地日益減少，未來的公共財政狀況將會面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

其次是農(nóng)地非農(nóng)化加劇問題。由于地方政府以土地作為資本“原始積累”的手段來滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，由于濫用征地權(quán)以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等原因，沒有體現(xiàn)集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的價值。這種非市場化的行為導(dǎo)致農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地收益分配形成的土地收益“大頭在下”的分配格局，“激勵”地方政府積極進(jìn)行農(nóng)地非農(nóng)化，地方政府耕地保護(hù)動力缺失。

地稅分配中重流轉(zhuǎn)輕取得和保有

自1994年分稅制改革的逐漸完善，我國的地稅收入基本上形成了土地使用權(quán)取得、保有、流轉(zhuǎn)為主要環(huán)節(jié)的土地稅收體系。然而，我國現(xiàn)行的土地稅收體系仍存在稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理，重流轉(zhuǎn)輕取得、保有的問題。如土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)需交納契稅、印花稅、增值稅、營業(yè)稅、所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，總體稅負(fù)平均水平達(dá)15%，過重的土地流轉(zhuǎn)稅使土地經(jīng)營者獲利較少，大量存量土地難以進(jìn)入市場，造成土地供應(yīng)不足，影響了土地二級市場的發(fā)育。而土地的取得環(huán)節(jié)的耕地占用稅過輕，最多10-20元/平米，土地持有環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)土地使用稅以大城市為例僅有1.5-30元/平米，且不少地方甚至尚未開征，造成耕地的大量侵占、閑置與浪費(fèi)。

地費(fèi)分配中以費(fèi)代稅、以費(fèi)擠稅

在我國有關(guān)法律、政策及地方各級政府目前收取的土地費(fèi)中，土地復(fù)墾基金、新菜地開發(fā)基金、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開發(fā)基金等具有稅收性質(zhì)，外商投資企業(yè)土地使用費(fèi)、城鎮(zhèn)和工礦區(qū)以外的國有土地使用統(tǒng)籌費(fèi)等未納入土地使用費(fèi)，存在以費(fèi)代稅現(xiàn)象。政府的土地收益中土地稅僅是其中很小的一部分，因?yàn)槎愂諝w國庫，構(gòu)成預(yù)算內(nèi)收入，而且地方政府與中央政府的稅權(quán)分布不平衡，地方政府的積極性不高，地方政府的土地收益更多的以各種費(fèi)的形式取得。據(jù)估計(jì)，我國城市土地相關(guān)的收費(fèi)少至十幾項(xiàng)、多至72項(xiàng)，其中一些費(fèi)用構(gòu)成預(yù)算外收入，因此，一些地區(qū)、部門在利益驅(qū)動下，亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，正常土地稅收受到?jīng)_擊，出現(xiàn)了以費(fèi)擠稅現(xiàn)象。

土地收益分配機(jī)制的改革建議

2006年12月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，對土地出讓金的收入范圍與征收管理、實(shí)行“收支兩條線”管理、規(guī)范出讓金收入使用范圍等做出詳細(xì)的規(guī)范要求，應(yīng)當(dāng)說是這一土地收益分配的新機(jī)制是中央破解耕地保護(hù)難題的一劑良方。

規(guī)范土地收益的使用范圍 ，實(shí)行“收支兩條線”管理

明晰和規(guī)范新增建設(shè)用地土地收益使用范圍，主要包括征地成本（如征地補(bǔ)償費(fèi)、土地開發(fā)支出）外，重點(diǎn)用于農(nóng)地保護(hù)與民生投入，如社會保障費(fèi)、糧食安全費(fèi)用、新農(nóng)村建設(shè)支出等。存量建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等土地收益使用范圍大體與上述相同。土地收益全部收繳地方國庫，納入地方基金預(yù)算管理，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地收益中予以安排，實(shí)行“收支兩條線”，在地方國庫中設(shè)立專門賬戶，專門核算土地收益的收入與支出。

構(gòu)建土地收益地區(qū)分配框架，建立耕地保護(hù)區(qū)域財政補(bǔ)償機(jī)制

耕地保護(hù)是確保國家糧食安全的一項(xiàng)重要的、公共利益性質(zhì)的事項(xiàng)，是中央政府的主要職能，而地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，沒有保護(hù)耕地的利益驅(qū)動力。從土地資源稟賦和土地利用的地域分工角度看，客觀上存在耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)的區(qū)域差異，因而存在耕地保有量大、建設(shè)用地指標(biāo)少，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地收益和由此獲得的地方GDP和稅收就受較大的影響的事實(shí)。問題的關(guān)鍵是地方政府保護(hù)耕地的成本由誰來買單，只能是中央政府。因此，通過對不同區(qū)域耕地保有量和耕地安全底線的測算，建立國家層面的基于耕地數(shù)量質(zhì)量保護(hù)的土地收益收繳、分配與補(bǔ)貼的地區(qū)分配框架，用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動地方政府耕地保護(hù)的積極性，抑制耕地過度減少的利益驅(qū)動。

改革現(xiàn)行土地稅制，發(fā)揮土地稅的調(diào)節(jié)作用

我國土地稅制改革總的目標(biāo)原則是：增加土地取得的稅負(fù)，提高土地保用的成本，減輕土地流轉(zhuǎn)的負(fù)擔(dān)，抑制土地投機(jī)的行為。為此，在取得環(huán)節(jié)，在耕地占有稅基礎(chǔ)上增設(shè)其他農(nóng)地占有稅，大幅提高稅率，采取從價計(jì)征的方式，達(dá)到農(nóng)地管制的目的；在保有環(huán)節(jié)，提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，改過去的按面積計(jì)征為按土地現(xiàn)價計(jì)征。設(shè)置土地閑置稅、農(nóng)地荒蕪稅、甚至是土地粗放利用稅；在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，適當(dāng)降低土地增值稅稅率，鼓勵土地流轉(zhuǎn)，對其他流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅種進(jìn)行必要的梳理與整合，理順土地稅費(fèi)關(guān)系，防止以費(fèi)代稅、重費(fèi)輕稅現(xiàn)象，并降低各種形式的流轉(zhuǎn)稅率。

此外，為完善土地收益分配機(jī)制，還應(yīng)在技術(shù)、機(jī)構(gòu)與制度法規(guī)層面給予配套。在技術(shù)層面，強(qiáng)化農(nóng)地分等定級估價工作、完善土地市場化評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建立健全的土地信息系統(tǒng)。在機(jī)構(gòu)層面，進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，精簡人員，實(shí)行專業(yè)化管理；加強(qiáng)土管、財政、稅務(wù)、城建及房地產(chǎn)管理等部門的聯(lián)系，形成互動性辦公；特別事關(guān)土地收益的分配，應(yīng)有一個良好的監(jiān)督與反饋體系，防止地方過度依賴出讓土地求發(fā)展，同時又要防止中央過度侵害地方權(quán)益。在制度、法規(guī)層面，加強(qiáng)法制建設(shè)，以法治稅、以法治費(fèi)，設(shè)立“亂收費(fèi)亂攤派”以貪污論處的條款，明確亂收費(fèi)亂攤派的責(zé)任主體；進(jìn)一步完善土地國家優(yōu)先購買的權(quán)利，防止土地收益的流失；加強(qiáng)建設(shè)用地的總量控制，供給適度從緊，以實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的實(shí)有價值，逐步建立和完善土地銀行制度。

（作者系湖南省國土資源規(guī)劃院副院長）