南通現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展若干問題的思考

金晶

堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是“十二五”期間南通經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)，對于南通率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局具有十分重要的意義。為此，就以下相關(guān)問題談?wù)剛€(gè)人見解。

一、正確認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化的關(guān)系

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是科學(xué)發(fā)展觀基本方法“統(tǒng)籌兼顧”的五個(gè)統(tǒng)籌之一，屬于方法論范疇，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)，即比例、差距合適。城鄉(xiāng)一體化既可以靜態(tài)地理解為城鄉(xiāng)之間的均等狀態(tài)，又可動(dòng)態(tài)理解為城鄉(xiāng)之間走向均等的過程。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化是手段與目的、方法與目標(biāo)的關(guān)系。顯然，城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)要經(jīng)過較長的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)，在“十二五”時(shí)期，只能用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方法加快縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，受束縛而不能在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的不再是人、資本，而是土地。城市居民無法購買農(nóng)村宅基地建房，也無法購買農(nóng)村住房，從而不能向農(nóng)村流動(dòng)；農(nóng)村居民也無法通過出售宅基地和房產(chǎn)進(jìn)城。目前，成都、重慶提出農(nóng)民進(jìn)城落戶不必放棄農(nóng)村的土地和房產(chǎn)，但這又產(chǎn)生了一個(gè)新的群體，既享有農(nóng)村政策福利、又享有城市公共福利，這對城市和農(nóng)村的原住民都是不公平的。相比而言，蘇州的“三集中、三置換”是比較科學(xué)、徹底的。南通可以在穩(wěn)妥試點(diǎn)萬頃良田工程的過程中進(jìn)一步探索相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。至于城市居民向農(nóng)村流動(dòng)的問題，目前可以通過土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)、租住農(nóng)民房屋的辦法加以臨時(shí)性解決。

二、把加快城市化作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的頭等大事

城市強(qiáng)才能農(nóng)村強(qiáng)，城市富才能農(nóng)村富。南通農(nóng)村的發(fā)展滯后于城市，首要原因并不是城市對農(nóng)村資源的吸聚，也不是政府對農(nóng)村發(fā)展的重視不夠；而是在于城市實(shí)力較小，對農(nóng)村的帶動(dòng)能力不強(qiáng)。要把加快城市化、增強(qiáng)城市實(shí)力作為農(nóng)村發(fā)展的重要手段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的頭等大事來抓。因此，要針對南通城市化水平偏低的原因，通過“兩擴(kuò)張、一提升”狠下猛藥。

一是擴(kuò)張建成區(qū)規(guī)模。把解決老城區(qū)交通擁堵與城市規(guī)模擴(kuò)大結(jié)合起來，將核心城區(qū)的功能性單位逐步外遷，帶動(dòng)各類新區(qū)加快成熟。對現(xiàn)有工業(yè)集中區(qū)、服務(wù)業(yè)集聚區(qū)加強(qiáng)整合，促使其向城鎮(zhèn)靠攏，與城鎮(zhèn)互動(dòng)發(fā)展，成為新的城鎮(zhèn)組團(tuán)。

二是擴(kuò)張城鎮(zhèn)人口規(guī)模。加快金沙以西以南地區(qū)即中心城區(qū)的城市化，加快濱海區(qū)域的城鎮(zhèn)培育，著力做大中心城市；將五個(gè)縣（市）城建設(shè)成區(qū)域性中等城市；選擇若干重點(diǎn)鎮(zhèn)建成各具特色的城鎮(zhèn)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)之間的快速交通連接，形成點(diǎn)軸式、網(wǎng)絡(luò)狀江海城市群，促進(jìn)人口向作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的城鎮(zhèn)集聚。

三是提升城鎮(zhèn)形象。城鎮(zhèn)的品味是吸引人氣的重要因素。對各類城鎮(zhèn)、園區(qū)要通盤考慮，科學(xué)規(guī)劃、交錯(cuò)定位。根據(jù)城鎮(zhèn)歷史資源、人文典故或自然特色、產(chǎn)業(yè)特征，從標(biāo)志性建筑、空間、色彩等方面塑造自身特色。加快舊城改造力度，加強(qiáng)城郊結(jié)合部整治，推進(jìn)城市環(huán)境和市容長效管理，加強(qiáng)城市配套功能建設(shè)，提高宜居指數(shù)。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重在推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并不只是在促進(jìn)城市工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)村的農(nóng)業(yè)發(fā)展；也不只是把城市中相對低端的產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。在以內(nèi)需為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長主力的新時(shí)期，建立的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系必然是覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；南通建設(shè)特大型江海城市群，除了發(fā)展中心城市、中等城市、重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，還需要有一大批一般鎮(zhèn)的崛起，這就必然帶動(dòng)周邊農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)演進(jìn)；建立農(nóng)民持續(xù)增收的長效機(jī)制，也需要農(nóng)村大力發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)自身造血功能。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，首先要推動(dòng)農(nóng)業(yè)升級。農(nóng)業(yè)既是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是農(nóng)村的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，不僅承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)功能，也承擔(dān)著保障功能，并延伸出穩(wěn)定功能，時(shí)刻不能放松。農(nóng)業(yè)升級的基本前提是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一方面，要統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，以及相應(yīng)的水利、交通、排灌等設(shè)施。堅(jiān)持以項(xiàng)目為載體，整合資源、連片治理、綜合開發(fā)，推進(jìn)土地整治、中低產(chǎn)田改造，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和防災(zāi)減災(zāi)能力。另一方面，要大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化和裝備化水平。農(nóng)業(yè)升級的主攻方向是設(shè)施化、規(guī)?；?、園區(qū)化、集約化、組織化、品牌化、生態(tài)化、外向化。市區(qū)《都市生態(tài)型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》描繪了農(nóng)業(yè)升級發(fā)展的美好藍(lán)圖，要加大工作力度，確保有效實(shí)施。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)是推動(dòng)農(nóng)村二產(chǎn)升級。進(jìn)入都市化時(shí)代的南通，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的重心應(yīng)該逐步向二產(chǎn)轉(zhuǎn)移。一是大力扶持一批產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、市場競爭力強(qiáng)、輻射帶動(dòng)面廣的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，到2015年市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)力爭達(dá)到100家，銷售額500億元以上。二是大力發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)的制造業(yè)。對農(nóng)村工業(yè)企業(yè)加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)、資源重合，按功能定位加快向擬保留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)遷移，培育一批骨干企業(yè)。同時(shí)，發(fā)展為城鎮(zhèn)園區(qū)企業(yè)及城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)配套，占地少、無污染的加工、裝配業(yè)及現(xiàn)代手工業(yè)，引領(lǐng)千家萬戶發(fā)展鄉(xiāng)村民營工業(yè)。三是發(fā)展現(xiàn)代建筑業(yè)。對南通青年農(nóng)民開展施工技術(shù)和管理培訓(xùn)，培養(yǎng)一大批建筑類灰領(lǐng)、白領(lǐng)人才，推動(dòng)南通建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸、價(jià)值鏈攀升。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要積極推進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)升級。一是大力發(fā)展由現(xiàn)代農(nóng)業(yè)延伸出來的服務(wù)業(yè)，主要是農(nóng)業(yè)原料及產(chǎn)品物流、銷售、農(nóng)業(yè)裝備維修以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)外包。二是緊抓農(nóng)村城市化機(jī)遇，發(fā)展相關(guān)的家裝業(yè)和建材、汽車、電腦等銷售業(yè)。三是積極發(fā)展農(nóng)村流通業(yè)。構(gòu)建快捷的農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系，努力探索農(nóng)超對接、市場與產(chǎn)地掛鉤、農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)直銷等現(xiàn)代營銷模式。圍繞大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，在農(nóng)村建立相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品收購、集散中心。四是培育農(nóng)村文化休閑業(yè)。充分挖掘南通地方文化資源，發(fā)展鄉(xiāng)村度假、古鎮(zhèn)（村）旅游、民間演藝、城郊養(yǎng)老等行業(yè)。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，有序推進(jìn)農(nóng)民集居

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總體落后于城市，一方面是因?yàn)槌鞘幸丶?、產(chǎn)出效益高，因而基礎(chǔ)設(shè)施投入較多，另一方面則與農(nóng)村分散居住、單位基礎(chǔ)設(shè)施投入受益人口少有關(guān)。進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時(shí)期，道路、路燈、供水、污水處理、供氣、通信等基礎(chǔ)設(shè)施必然要加快向農(nóng)村延伸，在積極推進(jìn)農(nóng)民集中居住的時(shí)代，也就是向農(nóng)民集中居住區(qū)延伸。

農(nóng)民集中居住的意義和必要性顯而易見，勿需贅述。但南通推進(jìn)農(nóng)民集中居住的難度要大于省內(nèi)其它地區(qū)。主要原因是歷史上民房形成了“一”字形、“非”字形分散布局，加之南通人口密度全省領(lǐng)先，在全國也僅次于上海，導(dǎo)致拆遷量較大；農(nóng)村平房改樓房高潮興起于上世紀(jì)90年代，房屋質(zhì)量普遍好于80年代興建樓房的蘇南地區(qū)，更大大好于至今以簡易平房為主的蘇北農(nóng)村，導(dǎo)致拆遷成本較高。進(jìn)入“十二五”時(shí)期，尊重群眾意愿在決策考量的因素中權(quán)重明顯提高，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估成為重大決策和重大工程的必經(jīng)程序，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民集中居住的思路也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。

從實(shí)事求是的態(tài)度和適度前瞻的眼光來看，城市化是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢，農(nóng)村常住人口的老化、弱化也不可避免；隨著農(nóng)村交通條件的改善和交通工具的升級，農(nóng)村人口的活動(dòng)半徑普遍超出自然村、行政村，因此，南通農(nóng)民集中居住不但不能遷就現(xiàn)狀，增加新的集居點(diǎn)，而且要適當(dāng)減少集居點(diǎn)，引導(dǎo)分散居住農(nóng)戶、新建翻建農(nóng)戶以及已向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶到城鎮(zhèn)及其周邊地區(qū)的新型居住區(qū)集中居住，提高城鎮(zhèn)人口集聚水平和資源利用效率。相應(yīng)地，城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸的重點(diǎn)區(qū)域應(yīng)該是集鎮(zhèn)，包括建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、已撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)，以及工業(yè)園區(qū)、重要交通節(jié)點(diǎn)和萬頃良田等大型公共工程所在地。

五、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)，根據(jù)本地實(shí)際確定重點(diǎn)方向

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌沒有固定通用的模式，蘇州模式、重慶模式、成都模式之所以取得了一定的成功，很重要的一點(diǎn)，就在于根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，制定了行得通的政策路徑。其它地區(qū)在學(xué)習(xí)過程中，應(yīng)該舍其“形”取其“神”，簡單套用某一模式只會(huì)導(dǎo)致失敗。在實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，必須根據(jù)區(qū)域差異制訂不同的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。

公共服務(wù)主要包括教育、醫(yī)療、文化、體育、住房、社保、養(yǎng)老等內(nèi)容，廣義的公共服務(wù)也包括基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)。公共服務(wù)也即社會(huì)事業(yè)或社會(huì)建設(shè)，與社會(huì)管理是緊密聯(lián)系的。目前，南通“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理模式初步形成，已入選全國社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)市。總的說來，農(nóng)村的公共服務(wù)與城市存在較大差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)十分必要，也很迫切。但在實(shí)踐中，要針對本地實(shí)際，合理確定重點(diǎn)方向，提高公共資源使用效率。

在公共服務(wù)領(lǐng)域，就醫(yī)、上學(xué)是農(nóng)村群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。就醫(yī)難的原因主要不在于醫(yī)療服務(wù)，而在于醫(yī)保待遇低，實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)社保標(biāo)準(zhǔn)的差距問題；義務(wù)教育階段所謂上學(xué)難即與盲目擇校有關(guān)，也與城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育質(zhì)量差距有關(guān)，非義務(wù)教育階段上學(xué)難實(shí)際上是部分群眾經(jīng)濟(jì)能力與學(xué)校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間的脫節(jié)。因此，上學(xué)難不完全屬于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌范疇。所以，南通統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)最重要的領(lǐng)域應(yīng)該是建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的社會(huì)保障體系。今后一個(gè)時(shí)期的主要任務(wù)是：健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障和被征用土地農(nóng)民社會(huì)保障體系；建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)接轉(zhuǎn)機(jī)制，加快新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)管理體制并軌。

在其它公共服務(wù)方面，也要根據(jù)南通實(shí)際確定重點(diǎn)方向。例如南通的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大多已改制為民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在提倡每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要有一所政府舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)的今天，是不是要全部改為公立醫(yī)院？多年來的事實(shí)證明，民營、公立醫(yī)院各有利弊。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都有公立的衛(wèi)生監(jiān)督所為農(nóng)村居民提供基本公共服務(wù)；國家和省關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的《意見》鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基本醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域；相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院之間已經(jīng)形成了較為激烈的競爭機(jī)制。在這樣的情況下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的關(guān)鍵不在于全盤公有化，也不在于增加醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而在于改善農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的硬件，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高醫(yī)療水平和服務(wù)質(zhì)量。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展也面臨相似的問題，即不能盲目增加農(nóng)村學(xué)校數(shù)量，要把重點(diǎn)放到設(shè)備、師資的相對均衡上來。