劉光溪

縣域經(jīng)濟是調(diào)整經(jīng)濟結構、轉變經(jīng)濟增長方式、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的關鍵。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟運行的核心，縣域經(jīng)濟需要縣域金融提供服務，以提升增長活力。

然而，在過去近30年的金融體制改革過程中，中國金融業(yè)形成了中央金融高度壟斷、地方正規(guī)金融高度壓抑、民間金融高度脆弱的發(fā)展格局，縣域金融改革始終沿襲著外生供給型的發(fā)展路徑，這與相對更加活躍的縣域經(jīng)濟發(fā)展很不匹配。

2013年1月6日，溫家寶總理在全國第四次金融工作會議上再次強調(diào)，要深化“三農(nóng)”金融改革，充分發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融的作用，構建多層次、多樣化、適度競爭的“三農(nóng)”金融服務體系，并要求小金融機構立足當?shù)?、立足基層，主要支持小型微型企業(yè)發(fā)展。這些政策思路，為縣域經(jīng)濟的下一步發(fā)展，尤其是縣域金融提供了更大可能。

縣域金融演進歧路

金融制度演進如同生物進化過程一樣，是一個不斷選擇和發(fā)展的連續(xù)過程。中國縣域金融外生供給型金融制度的安排，是近幾十年來中國政治、經(jīng)濟甚至文化制度共同演進的結果。

上世紀50年代，中國民間金融的基本生存權被剝奪。新中國成立后，中國選擇了以公有制為基礎的社會主義發(fā)展模式，在這一模式主導下，金融國有化成為強制性制度變遷必然選擇。1952年，中央財政經(jīng)濟委員會發(fā)出指示，對全國金融業(yè)進行全面改造，淘汰錢莊和私營銀行。中國人民銀行制定“徹底改造合營銀行，堅決淘汰私營行莊”方針，對私營錢莊實施公私合營，或者自行淘汰；對合營或聯(lián)營的大銀行整頓合并為一個統(tǒng)一的公私合營銀行。

金融業(yè)的社會主義改造迫使私營銀行、錢莊、信托公司改造成為中國人民銀行統(tǒng)一領導下的公私合營銀行，這一制度安排一方面是基于穩(wěn)定社會、打擊投機的需要；另一方面是為了消滅所謂以私有制為基礎的借貸制度，建立以公有制為基礎的社會主義制度。此前的金融機構由于官僚資本、私人資本性質被終止、沒收與兼并，摧毀和剝奪了原來已經(jīng)存在的、以民間金融為主體的縣域金融服務體系。

其后建立的高度集中的大一統(tǒng)金融體制，事實上剝奪了“三農(nóng)”金融發(fā)展權。1956年，中國完成了對生產(chǎn)資料私有制社會主義改造，逐步形成了高度集中、高度壟斷的計劃經(jīng)濟，生產(chǎn)資料公有制占絕對統(tǒng)治地位，國家用行政命令管理經(jīng)濟。這一制度基本上否定了現(xiàn)代金融對經(jīng)濟增長推動作用，金融機構只是作為國家財政預算的一個核算部門，建立全國統(tǒng)一的高度集中的金融體制成為必然。

1959年以后，公私合營銀行、農(nóng)村信用社以及其他國有銀行先后并入當?shù)厝嗣胥y行，形成了大一統(tǒng)的金融體制。中國人民銀行作為全國唯一的國家銀行，統(tǒng)一經(jīng)營各項信貸業(yè)務。農(nóng)村信用社被集體化、準國有化后，已經(jīng)不是合作性質的基層金融組織機構，以利息、租金為基礎的民間金融交易被全面禁止，“三農(nóng)”金融發(fā)展權實際上已經(jīng)完全被剝奪。

多年堅持的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，則剝奪了“三農(nóng)”金融的內(nèi)生需求權。確立重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，建立現(xiàn)代化工業(yè)體系，成為新中國趕超美國等發(fā)達國家的最主要途徑。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)需要投入大量的資源，只有把私營企業(yè)改造成國營企業(yè)，把多數(shù)農(nóng)民組織到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社里，才能保證經(jīng)濟剩余流向重工業(yè)部門，擺脫資源短缺的約束。

為了實現(xiàn)農(nóng)村金融剩余的集中，并將農(nóng)村金融資源轉化為對國有經(jīng)濟的金融支持，政府把農(nóng)村信用社納入到公有制經(jīng)濟體系。

農(nóng)村信用社已經(jīng)不是農(nóng)民自愿入股參與的基層金融組織，承擔小農(nóng)經(jīng)濟向社會主義經(jīng)濟過渡的政治任務，成為政府獲取農(nóng)村金融剩余的工具。國家通過對農(nóng)產(chǎn)品剩余和農(nóng)村金融剩余的強制性索取，排斥了市場機制作用的發(fā)揮，商業(yè)性生產(chǎn)、交換、消費基本上不存在，農(nóng)村金融內(nèi)生性需求自然失去了存在的經(jīng)濟基礎。

小農(nóng)經(jīng)濟長期以來難以形成內(nèi)生性金融服務需求。中國傳統(tǒng)上是自給自足小農(nóng)經(jīng)濟占統(tǒng)治地位的國家，小農(nóng)經(jīng)濟長期在廣大農(nóng)村占據(jù)統(tǒng)治地位，所要求的貨幣化、商業(yè)化、市場化程度較低，只有少量以貨幣為中心的商業(yè)性交換。廣大農(nóng)民生活在這種以小農(nóng)經(jīng)濟為紐帶社會里，導致農(nóng)村地區(qū)長期以來缺乏內(nèi)生性金融服務需求，貨幣化支付只是起著非常小的作用。

1979年，中國進行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，農(nóng)民主要以余糧的實物形式上繳給國家，通過勞役地租形式相互交換和調(diào)節(jié)勞動力的使用，這種非貨幣化的生產(chǎn)方式、生存方式普遍存在于中國廣大農(nóng)村特別是山區(qū)和落后地區(qū)，直到本世紀初才發(fā)生根本性改變。

工作和生活沒有普遍貨幣化，這意味著生產(chǎn)者普遍缺乏市場，對于貨幣收入只是例外而非常規(guī)的社會，很難產(chǎn)生內(nèi)生性金融服務需求。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制安排，卻嚴重地束縛了“三農(nóng)”金融在當時的發(fā)展。中國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是在高度集中公有制背景下進行的、模糊所有權的土地制度改革。

土地所有權是國家和集體所有，農(nóng)戶只能取得土地承包經(jīng)營權。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制作為一種土地資源分配制度，是依靠政府指令使農(nóng)戶與集體共同達成協(xié)議，而不是在自由契約基礎上所形成的市場機制。

這種制度對土地資源交換與流轉形成制度性約束，農(nóng)村土地自然失去了通過制度創(chuàng)新、技術創(chuàng)新等方式創(chuàng)造利潤的機會，農(nóng)民也不能享受土地價格上漲所帶來的級差地租。結果農(nóng)村土地生產(chǎn)成本很高，而使用效率很低，農(nóng)村市場的廣度與深度受到進一步限制，難以形成滿足農(nóng)村正規(guī)金融發(fā)展所需要的資源。

外生供給型制度困局

改革開放以來，姓“國”姓“民”的體制障礙，束縛了縣域民間金融發(fā)展。中國廣大農(nóng)村地區(qū)并沒有具備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)條件，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟占據(jù)主導地位，“三農(nóng)”經(jīng)濟的市場化、貨幣化水平較低，需要小額、分散、靈活的金融服務。民間金融是一種基于借款人私人信息的一種無抵押、無擔保的小額信用融資，較好滿足了農(nóng)村地區(qū)差異化金融服務需求。

上世紀80年代至90年代，民間金融蓬勃發(fā)展出現(xiàn)了部分金融風險。面對民間金融的大好局面，金融管理部門通過強制性行政手段全面取締、禁止各種民間金融活動。

這主要是基于兩個方面原因：一是中央金融監(jiān)管部門難以對基層金融風險實施有效控制；二是“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”所形成的認識，難以突破姓“公”姓“私”、姓“國”姓“民”的思想束縛，因此嚴格限制了民間資本進入金融領域。

2006年以來，中央金融監(jiān)管部門允許小貸公司、村鎮(zhèn)銀行等小微型金融機構的發(fā)展，但相關政策實質性內(nèi)容并沒有突破姓“公”姓“私”、姓“國”姓“民”的體制性障礙，玻璃門與彈簧門現(xiàn)象沒有出現(xiàn)根本性改變。

金融分業(yè)的垂直體制，導致金融脫離縣域經(jīng)濟發(fā)展。

改革開放以來，四大國有銀行通過分支式組織結構在全國各縣市形成基層金融服務體系，較快解決了縣域金融服務主體缺乏問題。但伴隨著市場經(jīng)濟體制改革推進，商業(yè)化經(jīng)營逐漸成為國有銀行主要追求目標，分支式組織結構為縣域信用資金向大中城市和發(fā)達地區(qū)集中提供了便利，導致貼近基層、貼近“三農(nóng)”、貼近項目信用資金普遍缺乏。相應地，中央金融管理部門通過分業(yè)垂直的分支式組織結構對金融業(yè)進行監(jiān)管，普遍出現(xiàn)上移、上沉狀況，主要集中省市一級。

30年金融體制改革形成了垂直管理體系，無論是商業(yè)性或者管理性金融機構都不受地方政府管轄，只對上級行負責，造成了縣域正規(guī)金融具有很強的獨立性。在利潤最大化和監(jiān)管風險最小化雙重驅動下，必然導致縣域金融脫離縣域經(jīng)濟發(fā)展，嚴重剝奪了縣域金融對實體經(jīng)濟配置的活力。

農(nóng)村信用社準國有化制度安排，導致金融脫農(nóng)進城趨勢。

1979年，中央政府決定恢復農(nóng)村信用合作社組織地位，但已經(jīng)不是農(nóng)民自愿入股組成的合作金融機構，而是大部分出資來自國家的準國有銀行，已經(jīng)失去了基層農(nóng)戶合作的性質。農(nóng)村信用社作為中央政府推動的自上而下的外來型金融組織，并不是誕生于“三農(nóng)”內(nèi)生性需求的金融服務主體，這實際上限制了民間資本進入正規(guī)金融合作服務領域，壓制了民間金融的發(fā)展。

2003年，國務院進行以產(chǎn)權制度和管理體制為核心的信用社改革，人民銀行把農(nóng)村信用社的管理權移交給省政府。省政府成為農(nóng)村信用社出資人，成立省聯(lián)社對全省農(nóng)村信用社實施有效管理。

省聯(lián)社作為獨立法人縣聯(lián)社的聯(lián)合體，其產(chǎn)權屬于省級政府，通過統(tǒng)一高度集中的管理方法對縣聯(lián)社實施管理和控制?？h聯(lián)社徹底失去了名義上合作性質獨立法人地位，間接成為省聯(lián)社下屬準分支機構，成為“三農(nóng)”資金向地級市和省會城市集中的抽水機。

外生型“三農(nóng)”金融服務難以平衡商業(yè)性與政策性。中國“三農(nóng)”金融體制改革始終沒有跳出外來機構范式這一模式，即重視農(nóng)村地區(qū)金融機構的存在。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策性銀行，主要任務是落實好國家宏觀調(diào)控和強農(nóng)惠農(nóng)政策，并不對“三農(nóng)”經(jīng)濟提供小額、分散的金融服務。

農(nóng)業(yè)銀行作為服務“三農(nóng)”經(jīng)濟的商業(yè)性銀行，在股份制改造過程中，對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)網(wǎng)點進行大規(guī)模撤并，造成“三農(nóng)”金融服務主體缺失加劇。郵政儲蓄銀行主要對農(nóng)村地區(qū)提供匯兌業(yè)務。

農(nóng)村信用社作為一個商業(yè)化運作金融機構，既要承擔國家政策性農(nóng)貸制度的職能，又要實行市場化運營，始終游離于政策性與商業(yè)性之間。

縣域正規(guī)金融機構都是從外部降臨的金融組織，與縣域經(jīng)濟并沒有多大聯(lián)系，造成縣域金融與縣域經(jīng)濟發(fā)展錯位、錯配，難以支撐縣域經(jīng)濟發(fā)展，很難在政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務之間尋求到平衡點，國家出臺的“三農(nóng)”金融政策難以貫徹落實，形同虛設。

風險控制優(yōu)先的金融監(jiān)管，壓制了縣域經(jīng)濟內(nèi)生性金融需求。

改革開放后，民間金融先后恢復出現(xiàn)，中央也出臺了支持其發(fā)展的政策性文件。1996年底，全國已有2.1萬個鄉(xiāng)級和2.4萬個村級農(nóng)村合作基金會，融資規(guī)模大約為1500億元。由于農(nóng)村合作基金開始向非會員以外區(qū)域擴張，資金出現(xiàn)非農(nóng)化現(xiàn)象。

從1998年起，國務院和中央金融監(jiān)管部門基于對金融風險控制考慮，通過強制性手段關閉、取締了一系列民間金融機構，民間金融逐漸地下化。

中央金融監(jiān)管部門再次禁止農(nóng)村民間金融的發(fā)展，這實際上主要是由中國高度集中、高度統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制所造成，縣級及其以下行政區(qū)成為金融監(jiān)管弱化、監(jiān)管空白區(qū)域。

在農(nóng)村民間金融發(fā)展過程中，面對數(shù)量眾多、監(jiān)管成本較大的基層民間金融機構，中央金融管理部門受到農(nóng)村金融監(jiān)管信息、監(jiān)管成本等方面制約，對民間金融發(fā)展堅持了風險控制優(yōu)先的原則，通過強制性行政干預禁止、取締各種民間金融活動，導致各種民間金融只能轉入地下，走向灰色發(fā)展，間接成為影子銀行、地下銀行。

走向內(nèi)生需求型的金融制度

中國縣域經(jīng)濟將繼續(xù)承擔重要的發(fā)展使命，為此需要推動中國金融制度的變化，從“外生供給型”向“內(nèi)生需求型”轉變，具體建議是：

第一，建立縣級政府金融監(jiān)管部門，賦予縣級政府對小微金融機構創(chuàng)辦權、監(jiān)管權，與中央監(jiān)管部門形成監(jiān)管合力，填補地方金融監(jiān)管缺失。

第二，為農(nóng)村小微金融機構設置差異化、風險容忍度差異化、金融考核差異化、金融產(chǎn)品創(chuàng)新服務差異化、稅收優(yōu)惠以及財政貼息等方面提供法律層面支持。

第三，加快對現(xiàn)有外生供給型縣域金融機構的改革創(chuàng)新，引導縣域正規(guī)大型金融機構對縣域重大基礎設施、重大項目建設進行投資；利用支農(nóng)惠農(nóng)的政策推動農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；a(chǎn)與加工；推動省聯(lián)社改革，改變省聯(lián)社脫農(nóng)進城的現(xiàn)狀。

第四，加大對縣域新型金融組織體系培育，鼓勵和引導民間資本發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行、小貸公司和具有合作性質的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金、農(nóng)業(yè)創(chuàng)投公司、資金互助社等金融機構。

第五，成立縣級政策性土地銀行，促進土地制度創(chuàng)新、技術創(chuàng)新；成立政策性農(nóng)業(yè)保險，創(chuàng)新政府補償方式；成立農(nóng)業(yè)信貸機構，對“三農(nóng)”提供抵押貸款、災害補貼、差價補貼以及倉儲等其他涉農(nóng)貸款；成立農(nóng)業(yè)信用保證基金或者政策性融資擔保公司，為農(nóng)林牧漁涉農(nóng)生產(chǎn)提供擔保。

第六，加快推進縣域金融市場化改革基礎設施建設，建設縣域分支機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融網(wǎng)點，推廣信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，建設農(nóng)村現(xiàn)代支付系統(tǒng)，加大對林權、土地承包經(jīng)營權、房屋所有權登記、評估工作，建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉中介服務機構。

第七，構建縣域金融發(fā)展機制，整合涉農(nóng)項目資金，形成“三農(nóng)”金融發(fā)展引導機制；建立小微企業(yè)、農(nóng)戶貸款、“三權”抵押貸款風險補償機制；探索政府、金融機構、擔保機構、農(nóng)戶共同分擔的貸款風險機制和土地流轉機制；創(chuàng)新農(nóng)戶互保、聯(lián)保等信用融資機制；建立全方位農(nóng)民保障體系，成立土地保障基金，促進土地流轉。