周曉斌 徐宣建 顧浙標(biāo)

摘要：財政部部長謝旭人在全國財政廳（局）長座談會上強調(diào)指出“各級財政部門要以加強管理基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)（以下簡稱‘兩基）為重點，扎實推進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理，進(jìn)一步提高財政管理水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展”。浙江省樂清市積極推進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理，加強“兩基”建設(shè)。筆者擬結(jié)合樂清實際淺談財政科學(xué)化、精細(xì)化管理工作開展情況。

關(guān)鍵詞：財政；科學(xué)化；精細(xì)化

一、財政管理科學(xué)化、精細(xì)化的現(xiàn)狀

近年來，樂清市按照科學(xué)規(guī)范的程序，在財政管理的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行“精耕細(xì)作”，不斷提高財政管理的精確度。同時，樂清市從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督“三位一體”的各個環(huán)節(jié)著手，重科學(xué)、重細(xì)節(jié)、重過程、重效果，爭取在財政改革與發(fā)展中更精、更細(xì)、更好、更優(yōu)地做好每一項工作，積極推進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理。

（一）以預(yù)算編制為基礎(chǔ)，從源頭上力促財政科學(xué)化、精細(xì)化管理

樂清市預(yù)算編制要求實行零基預(yù)算、綜合預(yù)算，統(tǒng)籌安排各項資金，按年度所有因素和事項的輕重緩急測算每一個科目、款項的支出需求，進(jìn)一步增強單位財務(wù)統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理的力度，增強政府調(diào)控能力。

樂清市支出預(yù)算具體分基本支出、項目支出、上繳上級支出和補助下級支出等，其中基本支出包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和專項業(yè)務(wù)費。

1.人員經(jīng)費細(xì)化為行政在職人員經(jīng)費、事業(yè)在職人員經(jīng)費、離休人員經(jīng)費、行政退休人員經(jīng)費、事業(yè)退休人員經(jīng)費等五個明細(xì)項目，具體的人員經(jīng)費更是細(xì)化到實處，行政在職人員經(jīng)費的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為12個基本項目。

2.公用經(jīng)費主要包括辦公費、印刷費、水費、電費等十幾個基本項目，按照部門單位性質(zhì)、工作職責(zé)、事業(yè)特點，根據(jù)必需合理、基本保證的原則，劃分為四個檔次。

3.專項業(yè)務(wù)費包括辦公場地租賃費、交通費等因部門特殊工作需要而支出、無法通過定員定額經(jīng)費解決的基本支出。

4.項目支出按照輕重緩急原則，優(yōu)先安排重點、急辦項目，具體分為一般性項目支出、政策性項目支出和基本建設(shè)類項目支出。一般性項目支出原則上按零增長控制，政策性項目支出按上級政策文件依據(jù)編制，基本建設(shè)類項目支出按發(fā)改部門立項批準(zhǔn)文件編制。

與此同時，為使預(yù)算編制更加科學(xué)精細(xì)，有政府采購項目的各部門單位必須根據(jù)上級部門集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)，制定《政府采購預(yù)算表》。對于100萬元以上的項目支出，各部門單位還需編報《樂清市級部門項目預(yù)期績效目標(biāo)申報表》。

（二）以預(yù)算執(zhí)行為抓手，在實踐中加強財政科學(xué)化、精細(xì)化管理

1.積極推進(jìn)金財工程建設(shè)。樂清市在兄弟縣市中較早使用金財工程軟件，且大部分單位已進(jìn)行國庫集中支付改革，通過這些軟件，將科學(xué)化、精細(xì)化的預(yù)算編制系統(tǒng)數(shù)據(jù)導(dǎo)入一體化軟件形成科學(xué)化精細(xì)化的預(yù)算指標(biāo)，真正做到從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行的每個過程無不詮釋科學(xué)化、精細(xì)化的理念。

2.嚴(yán)格控制部門預(yù)算追加。在年初安排全市預(yù)算收支時進(jìn)行不可比因素摸底調(diào)查，充分考慮各種不可比因素，努力將預(yù)算做準(zhǔn)做細(xì)，盡量減少預(yù)算執(zhí)行過程中的追加和調(diào)整事項。確需追加的突發(fā)緊急項目，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3.大力加強支出進(jìn)度監(jiān)控。一方面，每個月的收支執(zhí)行情況表及時公布；另一方面，本年部門預(yù)算的執(zhí)行率低于85%的，其部門的下年預(yù)算控制數(shù)按上年的95%安排。

（三）以預(yù)算監(jiān)督為保障，全過程強化財政科學(xué)化、精細(xì)化管理

1.績效管理的監(jiān)督。樂清市除了對100萬元以上項目支出申報預(yù)期績效目標(biāo)以外，還在項目完成或年度結(jié)束后，對項目支出的績效和預(yù)定目標(biāo)實現(xiàn)情況進(jìn)行自評，按時上報績效評價自評報告；主管部門要對所屬項目單位的績效評價自評工作進(jìn)行指導(dǎo)、督促和檢查，財政部門將根據(jù)實際情況選取部分項目開展預(yù)期績效目標(biāo)細(xì)化論證和重點評價并建立論證細(xì)化結(jié)果和評價結(jié)果在部門預(yù)算安排中的激勵與約束機制，與下年預(yù)算安排掛鉤。

2.審計的監(jiān)督。我市全力配合各級審計部門的監(jiān)督，不斷完善財政科學(xué)化、精細(xì)化管理。

3.人大及社會輿論的監(jiān)督。一方面，樂清市自2008年選擇三個部門單位的預(yù)算編制進(jìn)入人大審議以來，2012年部門預(yù)算已經(jīng)有26個部門單位上報人大審議，根據(jù)這樣的趨勢，不久將來樂清市就可以實現(xiàn)所有部門預(yù)算編制進(jìn)入人大審議。另一方面，樂清市的預(yù)算公開工作正如火如荼地展開。人大及社會輿論的監(jiān)督必將促進(jìn)財政管理向科學(xué)化、精細(xì)化發(fā)展。

二、財政管理科學(xué)化、精細(xì)化中存在的問題

近些年來，我市財政部門高度重視財政管理工作并采取了一系列有效措施，確保財政管理水平不斷提高，但與高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化、精細(xì)化管理要求相比，仍然存在不少薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.思想認(rèn)識不到位。部分干部安于現(xiàn)狀，缺乏主動進(jìn)取的精神，擔(dān)心工作負(fù)擔(dān)的增加。

2.預(yù)算編制仍需進(jìn)一步細(xì)化。目前的部門預(yù)算整體仍然采用基數(shù)加增長的模式，公用經(jīng)費也采取包干的方式來編制。這樣的預(yù)算編制無益于精細(xì)化的財政管理，在預(yù)算執(zhí)行過程中，很容易形成不同單位間經(jīng)費的苦樂不均，甚至逼迫一些部門單位進(jìn)行二次分配，以便跟上支出進(jìn)度。

3.干部隊伍建設(shè)還需要加強。隨著形勢發(fā)展變化和政府職能轉(zhuǎn)換，財政工作的內(nèi)涵和外延不斷拓展和豐富，新任務(wù)、新要求層出不窮，對財政隊伍素質(zhì)提出了更高要求。

4.支出進(jìn)度不夠均衡。據(jù)測算，樂清市2012年各月份的一般預(yù)算支出極差（R）為6.61，四分位差（Q.D）為0.505，方差[D（X）]為3.17，標(biāo)準(zhǔn)差[δ（X）]為1.78。由此可見，雖然樂清市2012年在支出進(jìn)度的均衡性上有了很大改善，但是每個月的支出數(shù)與均值的偏離值仍然較大，需進(jìn)一步改進(jìn)。

5.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的應(yīng)用不足。目前，我市金財工程建設(shè)正迅猛發(fā)展。地方分析評價系統(tǒng)軟件涵蓋了全市所有財政供養(yǎng)人員的基礎(chǔ)信息；固定資產(chǎn)信息系統(tǒng)軟件則包括了全市各部門單位所有固定資產(chǎn)情況；部門決算軟件更是提供了人員、資產(chǎn)、財產(chǎn)的綜合信息等。這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫本應(yīng)可以更好地服務(wù)于財政管理，使財政管理更加科學(xué)化、精細(xì)化，但實際執(zhí)行時卻相互脫節(jié)，沒有得到合理應(yīng)用。

6.部門預(yù)算編制績效考核機制缺乏。雖然樂清市建立了績效管理的事前申報事后評審制度，但是大多數(shù)資金按照項目支出預(yù)算的安排撥付到預(yù)算執(zhí)行單位后，資金使用的效果究竟怎樣，是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，資金實際支出情況是多少，這些指標(biāo)并沒有影響到對部門的全面考評，而僅僅對該部門下年度預(yù)算安排有些許影響。針對部門預(yù)算特別是項目支出預(yù)算，長期而有效的績效考評和追蹤問效機制還有待加強。

三、完善財政管理科學(xué)化、精細(xì)化的建議

（一）夯實基礎(chǔ)建設(shè)，提高財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的科學(xué)性

1.錘煉隊伍素質(zhì)。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，干部是財政管理的主體，加強隊伍建設(shè)就可以牢牢把握財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的主動權(quán)。

2.完善基礎(chǔ)管理。建立健全各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)動態(tài)采集機制，完善部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，注重對財政供養(yǎng)、固定資產(chǎn)管理、部門決算等軟件在財政科學(xué)化、精細(xì)化中的應(yīng)用，逐步實現(xiàn)對部門單位在機構(gòu)、編制、人員、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)的動態(tài)管理。加強支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，進(jìn)一步完善定員定額與實物費用定額相結(jié)合的基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.推進(jìn)信息化建設(shè)。全面推進(jìn)金財工程建設(shè)，搭建互通的大型信息平臺，真正做到部門單位信息共享。加強基礎(chǔ)資料庫、項目庫、資產(chǎn)動態(tài)管理庫等建設(shè)，以基礎(chǔ)信息和定額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，逐步實現(xiàn)計算機輔助細(xì)化編制預(yù)算，使信息系統(tǒng)在支撐財政資金監(jiān)控、統(tǒng)計分析和決策支持上有新的突破。

（二）加強預(yù)算管理，提高財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的準(zhǔn)確性

1.完善政府預(yù)算體系。建立健全由公共財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會保障預(yù)算組成的有機銜接的政府預(yù)算體系，把政府所有收支全部納入預(yù)算管理，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。完善公共財政預(yù)算，按照強化稅收、規(guī)范收費原則，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，提高收入質(zhì)量。調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對重點領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。在完善年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，研究開展中期預(yù)算管理。

2.細(xì)化預(yù)算編制管理。深化部門預(yù)算改革，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制程序，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，減少代編預(yù)算規(guī)模和預(yù)留項目，提高預(yù)算年初到位率。其中，基本支出根據(jù)基礎(chǔ)信息庫的人員及定員定額標(biāo)準(zhǔn)，按實編報；項目支出根據(jù)項目庫，提前進(jìn)行充分的研究論證。為使預(yù)算編制更加科學(xué)、精細(xì)，需進(jìn)一步完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)，研究設(shè)立項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，擴(kuò)大專用定額標(biāo)準(zhǔn)范圍。完善政府采購預(yù)算編制，大力提高政府采購預(yù)算的準(zhǔn)確性和實用性。研究建立新增資產(chǎn)配置審核機制，有效推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算編制的有機結(jié)合。規(guī)范結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理制度，加強部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的統(tǒng)籌使用。

3.加強財政制度建設(shè)。根據(jù)實際工作需求，及時制定各項規(guī)章制度，努力提升制度層次。定期清理財政規(guī)范性文件，建立健全財政規(guī)范性文件立改廢工作機制。進(jìn)一步研究出臺有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)改善民生的財政扶持政策。

（三）監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，提高財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的嚴(yán)密性

1.細(xì)化預(yù)算執(zhí)行管理。建立預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任制度，通過規(guī)范一體化軟件程序，進(jìn)一步強化部門的支出預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，建立對各部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項目績效情況的通報考評制度。加強預(yù)算執(zhí)行分析，及時掌握財政支出動態(tài)，加大對重點單位、重點項目的監(jiān)控力度。

2.推進(jìn)國庫制度改革。全面清理預(yù)算單位賬戶，建立國庫單一賬戶體系，將所有財政性資金納入單一賬戶體系管理。積極構(gòu)建以財政管理信息系統(tǒng)、國庫管理、支付系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)為依托的信息共享平臺，嚴(yán)格支付規(guī)范性的同時，提高集中支付效率。

3.優(yōu)化財政工作流程。按照“最短路徑、最少環(huán)節(jié)、最簡程序、最優(yōu)方案”的目標(biāo)，對財政具體業(yè)務(wù)模塊流程進(jìn)行梳理、規(guī)范和優(yōu)化，科學(xué)設(shè)計程序安排、節(jié)點設(shè)置、工作標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限規(guī)定及監(jiān)督制約機制，同時注重各流程之間的順暢對接和協(xié)同運作，形成環(huán)環(huán)相扣、無縫連接、便捷高效的財政業(yè)務(wù)流程體系，從而在流程管理上做到科學(xué)化、精細(xì)化。

（四）強化監(jiān)督職能，提高財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的效益性

1.推進(jìn)預(yù)算績效管理。按照強化事前績效審核、完善事中績效跟蹤、深化事后績效檢查的思路，加快預(yù)算支出績效評價改革，加快完善相關(guān)機制和指標(biāo)體系，不斷拓展績效評價領(lǐng)域，提升績效評價層次。汲取各項目績效數(shù)據(jù)，建立管理運籌學(xué)績效數(shù)據(jù)模型，利用精確數(shù)據(jù)化的績效目標(biāo)，科學(xué)生成在有限資源下的最優(yōu)項目配置。逐步建立績效評價結(jié)果公示制度，強化部門和單位的預(yù)算支出責(zé)任。深入探索績效評價結(jié)果應(yīng)用機制，將考評結(jié)果作為預(yù)算編制和改進(jìn)預(yù)算管理的重要參考依據(jù)，提高財政資金使用效益。

2.加強政府部門監(jiān)督。監(jiān)督這把“利劍”是財政管理科學(xué)化、精細(xì)化深入推進(jìn)的有效保障。要充分發(fā)揮財政監(jiān)督的作用，就要隨著財政改革的不斷深入，加強和完善財政監(jiān)督的職能定位并以其為抓手建立和完善財政外部監(jiān)督機制，進(jìn)一步拓寬監(jiān)督渠道，不斷完善和擴(kuò)大監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，不斷擴(kuò)大部門預(yù)算編制在人大會議審議的數(shù)量，加大接受人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計等監(jiān)督的力度。

3.推進(jìn)預(yù)算決算公開。對公開的財政預(yù)決算要作出通俗易懂的說明，做到預(yù)決算的說明與預(yù)決算同時公開。財政部門主動回應(yīng)和解答公眾關(guān)注的熱點問題、重點事項，強化信息澄清和協(xié)調(diào)處置機制，正確把握輿論導(dǎo)向。輿論的監(jiān)督迫使財政部門強化預(yù)算管理，加強對預(yù)決算信息數(shù)據(jù)的梳理、審核工作，確保預(yù)決算數(shù)據(jù)信息的真實、完整和準(zhǔn)確。積極打造“透明財政”，最終形成“效益財政”，使財政管理真正走向科學(xué)化、精細(xì)化。

（作者單位：周曉斌、徐宣建，浙江省樂清市財政局；顧浙標(biāo)，浙江工業(yè)大學(xué)）