曹海青

在經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)、城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展、人口大規(guī)模流動(dòng)的背景下，我國城市面臨的問題越來越多，越來越復(fù)雜。如何進(jìn)行高效、有序的治理，成為每個(gè)城市政府必須面對(duì)的問題。目前，我國城市管理領(lǐng)域并無國家層面的統(tǒng)一立法，地方政府為實(shí)現(xiàn)城市的良性治理，就城市管理模式進(jìn)行了多方面的積極探索，其中沈陽、上海、深圳等地的城市管理改革具有一定的代表性。

一、我國城市管理的典型做法

（一）沈陽市做法

1.城市管理體制

沈陽市的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、執(zhí)法職能分別由市規(guī)劃和國土資源局、市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、市城市建設(shè)管理局、市城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱市城管局）承擔(dān)。其中，市城市建設(shè)管理局負(fù)責(zé)制定城市建設(shè)管理中長期規(guī)劃、擬訂設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)和日常管理資金計(jì)劃等事項(xiàng)。市城管局專門負(fù)責(zé)城市管理執(zhí)法工作。該局共設(shè)13個(gè)分局，集中行使城市規(guī)劃、市容和環(huán)境衛(wèi)生等14個(gè)方面的行政處罰權(quán)。

2005年2月，沈陽市成立了城市管理委員會(huì)，市長擔(dān)任委員會(huì)主任，主管副市長擔(dān)任常務(wù)副主任，其組成委員包括市建委、市城建局、市城管局等20余家機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)辦公室設(shè)在市城管局。城市管理委員會(huì)的主要職責(zé)是審定全市城管領(lǐng)域的綜合性規(guī)劃、計(jì)劃，決定城市管理重大事項(xiàng)。辦公室主要負(fù)責(zé)全市城市管理計(jì)劃編制匯總工作；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)城管系統(tǒng)各部門，組織落實(shí)城管委工作安排；負(fù)責(zé)綜合整治活動(dòng)的協(xié)調(diào)組織工作；負(fù)責(zé)對(duì)城市管理重大決策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查考核工作。

2010年7月，沈陽市政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步理順道路橋梁和環(huán)境衛(wèi)生管理體制的實(shí)施意見》（沈政辦發(fā)[2010]77號(hào)）將該市的城市管理格局定位為“市級(jí)為主導(dǎo)、區(qū)級(jí)為主體、街道為基礎(chǔ)、社區(qū)為前沿”。具體來說，市城建局是城市管理的主管部門，履行“監(jiān)管”職責(zé)。區(qū)政府是城市管理的主體，對(duì)轄區(qū)內(nèi)城市管理事務(wù)負(fù)全責(zé)。街道辦事處是城市管理的基礎(chǔ)，負(fù)責(zé)具體組織所屬區(qū)域內(nèi)各種設(shè)施的養(yǎng)護(hù)及環(huán)衛(wèi)工作。

2.主要管理機(jī)制

（1）行政執(zhí)法勤務(wù)區(qū)工作模式

沈陽市以全市街道辦事處管轄區(qū)域?yàn)閳?zhí)法范圍，對(duì)應(yīng)設(shè)立具備行政執(zhí)法處罰職能的責(zé)任區(qū)域，實(shí)現(xiàn)了每個(gè)街道都設(shè)置一個(gè)勤務(wù)區(qū)。執(zhí)法人員以勤務(wù)區(qū)為基本執(zhí)法單位，在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一行使處罰權(quán)，辦理簡易處罰案件，這里的處罰權(quán)涉及城市規(guī)劃、市容和環(huán)境衛(wèi)生、市政、房產(chǎn)、城市園林綠化、建筑市場和房地產(chǎn)市場、公用事業(yè)（自來水、燃?xì)猓⑷朔拦こ痰?4個(gè)方面。從本質(zhì)上講，勤務(wù)區(qū)模式的核心是執(zhí)法責(zé)任制，實(shí)行的是一種網(wǎng)格化的工作方式。這種模式很好地解決了多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法擾民的問題，實(shí)現(xiàn)了由粗放式執(zhí)法向精細(xì)化執(zhí)法的轉(zhuǎn)變；由事后執(zhí)法向執(zhí)法工作前置轉(zhuǎn)變；由突擊整治向長效管理轉(zhuǎn)變；由注重行政處罰向注重執(zhí)法服務(wù)轉(zhuǎn)變。

（2）執(zhí)法共建機(jī)制

所謂執(zhí)法共建，就是城市管理執(zhí)法者與管理相對(duì)人，通過開展知法、執(zhí)法、學(xué)法、守法等一系列活動(dòng)來共同參與城市的管理，其核心就是 “變事后處罰為前置服務(wù)”，“變我查我管為組織和發(fā)動(dòng)社會(huì)力量共同搞好城市管理”。市城管局以勤務(wù)區(qū)為單位，重點(diǎn)明確了八個(gè)方面的服務(wù)對(duì)象，即學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)、物業(yè)公司、開發(fā)建設(shè)單位、街路市場管理單位、鍋爐房和地鐵站管理單位。該局具體的共建活動(dòng)形式很多，比如與共建單位、商戶代表座談；發(fā)放共建聯(lián)系卡、執(zhí)法便民工作卡等各類宣傳卡片，等。

3.基本評(píng)價(jià)

沈陽的做法，可稱為大執(zhí)法局模式，因?yàn)檫@種模式下的城市管理執(zhí)法部門相對(duì)集中行使城市管理領(lǐng)域的多數(shù)行政處罰權(quán)。此模式有利于精簡執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法效能，有利于對(duì)城市管理權(quán)的行使起到一定的監(jiān)督作用。

（二）上海市做法

1.城市管理體制

上海市城市規(guī)劃、建設(shè)和管理工作分別由市規(guī)劃和國土資源管理局、市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì)、市綠化和市容管理局承擔(dān)。其中，市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì)除負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)建設(shè)管理、交通管理等事項(xiàng)外，還承擔(dān)著一定的城市管理職責(zé)，如綜合協(xié)調(diào)城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。市綠化和市容管理局同時(shí)掛上海市林業(yè)局和上海市城市管理行政執(zhí)法局牌子，負(fù)責(zé)對(duì)綠化、市容環(huán)境衛(wèi)生、林業(yè)的行業(yè)管理以及城市管理綜合執(zhí)法工作。

在管理模式上，上海市已全面實(shí)施網(wǎng)格化管理，即依托統(tǒng)一的城市管理數(shù)字化平臺(tái)，監(jiān)督和處置相分離，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處置城市管理的問題。此種模式堅(jiān)持“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，注重使管理重心下移。該模式以街道、社區(qū)為基礎(chǔ)，以1萬平方米左右區(qū)域?yàn)榛鶞?zhǔn)劃分單元網(wǎng)格，采用市、區(qū)、專業(yè)工作部門和網(wǎng)格監(jiān)督員四級(jí)聯(lián)動(dòng)的管理模式和信息資源共享系統(tǒng)。目前，網(wǎng)格化管理已覆蓋全市所有區(qū)縣，管理內(nèi)容涉及公共安全、市政設(shè)施、市容市貌、交通管理等。

2.主要管理機(jī)制

（1）城市管理綜合執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度

根據(jù)相關(guān)的規(guī)定，上海市城市管理綜合執(zhí)法工作聯(lián)席會(huì)議（以下簡稱上海市聯(lián)席會(huì)議）是在上海市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)城市管理行政執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，其主要職能是：討論、研究和完善城管執(zhí)法體制機(jī)制等重大問題和重大措施；綜合協(xié)調(diào)城市管理方面的執(zhí)法資源，組織協(xié)調(diào)全市性重大執(zhí)法工作，等。上海市聯(lián)席會(huì)議由市政府批準(zhǔn)的相關(guān)職能部門分管負(fù)責(zé)人組成。聯(lián)席會(huì)議下設(shè)辦公室，設(shè)在市城管執(zhí)法局綜合執(zhí)法處，負(fù)責(zé)聯(lián)席會(huì)議日常事務(wù)工作。辦公室主任由市城管執(zhí)法局分管副局長兼任。聯(lián)席會(huì)議辦公室的主要職責(zé)是：按照聯(lián)席會(huì)議確定的任務(wù)，負(fù)責(zé)做好日常事務(wù)的處理及有關(guān)活動(dòng)的組織服務(wù)工作；加強(qiáng)調(diào)查研究，組織對(duì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題及市政府重點(diǎn)工作和下一步工作開展調(diào)查研究，等。

（2）城市管理監(jiān)督機(jī)制

上海市在創(chuàng)新城市管理監(jiān)督機(jī)制方面構(gòu)建了以下機(jī)制：一是強(qiáng)化城市建設(shè)和管理監(jiān)督平臺(tái)。通過市政道路平臺(tái)、網(wǎng)格化平臺(tái)、12319城市建設(shè)熱線、12369環(huán)保應(yīng)急熱線等城市管理和服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)受理和處置群眾反映的問題，接受社會(huì)監(jiān)督。二是建立城市管理考評(píng)機(jī)制，市城市管理部門對(duì)全市各區(qū)縣開展單月評(píng)估和百日考評(píng)，同時(shí)，組織城市建設(shè)和環(huán)境文明指數(shù)市民測評(píng)，對(duì)各區(qū)縣評(píng)估、考評(píng)和測評(píng)結(jié)果進(jìn)行排名，并納入?yún)^(qū)縣年度工作績效考評(píng)體系。三是建立健全城市管理“市、區(qū)（縣）、街（鎮(zhèn)）”三級(jí)巡視督查機(jī)制，堅(jiān)持執(zhí)行城市管理巡視督查日志制度。[1]

3.基本評(píng)價(jià)

上海市在城市管理上同樣采用分權(quán)模式，即城市規(guī)劃、建設(shè)和管理職責(zé)分別由不同部門承擔(dān)。需要注意的是，其建設(shè)和交通委員會(huì)的職責(zé)設(shè)置具有一定特色，即該部門在負(fù)責(zé)城市建設(shè)管理的同時(shí)，還承擔(dān)著一定的城市管理職責(zé)。這種職責(zé)設(shè)置使城市建設(shè)和管理部門的關(guān)系更為密切，便于落實(shí)“建管并重”的理念。在管理手段上，上海市注重采用信息化管理方式，已在全市實(shí)現(xiàn)數(shù)字化城市管理。

（三）深圳市做法

1.城市管理體制

深圳市城市規(guī)劃、建設(shè)和管理工作分別主要由市規(guī)劃和國土資源委員會(huì)、市住房和建設(shè)局、市城市管理局承擔(dān)。其中，市城市管理局主管園林綠化、林業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、城市市容綜合管理和城市管理行政執(zhí)法工作。在城市管理綜合執(zhí)法方面，市城市管理局目前行使著城市規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、工商管理（對(duì)無照商販的管理）、公安交通管理（對(duì)侵占道路的管理）和房產(chǎn)管理等方面的行政處罰權(quán)。

在管理格局上，深圳市委、市政府于2002年就作出了“城市管理重心下移”的決策，按照“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，通過采取財(cái)政全額撥款方式，充實(shí)街道辦、社區(qū)居委會(huì)等基層城管力量，保障其人員經(jīng)費(fèi)。此舉充分調(diào)動(dòng)了基層的積極性，有力地促進(jìn)了管理職能、運(yùn)作機(jī)制、工作方法和管理手段的轉(zhuǎn)變。各區(qū)級(jí)城管部門則把執(zhí)法隊(duì)伍組建成若干分隊(duì)，下派到各街道辦，執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行區(qū)、街道雙重領(lǐng)導(dǎo)。

2.主要管理機(jī)制

（1）城管外包機(jī)制

2007年底，深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道通過培育市場組織，購買社會(huì)服務(wù)，逐步形成了“政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同、公眾參與”的城市管理格局。西鄉(xiāng)街道將13項(xiàng)城市管理職能交給物業(yè)公司，包括：環(huán)境衛(wèi)生方面，如清洗垃圾桶、站標(biāo)、路標(biāo)等市政設(shè)施，清除亂張貼；市政道路方面，如換鋪人行道水泥磚、換鋪道路路牙等；綠化整治方面，如整修綠化帶，美化道路園林、燈光等景觀；公共秩序方面，如進(jìn)行街區(qū)管理宣傳，勸離在交通要道等重要公共場所經(jīng)營的小攤販和乞丐。[2]西鄉(xiāng)街道引進(jìn)物業(yè)公司之后，形成了政府、企業(yè)、市民“多元共治”的局面，提高了城市管理與服務(wù)的效率和水平。需要說明的是，深圳城管外包的對(duì)象是某些服務(wù)事項(xiàng)及輔助管理事項(xiàng)，并不涉及行政權(quán)力的委托行使。

（2）公眾參與機(jī)制

深圳市非常注重構(gòu)建城市管理的公眾參與機(jī)制，主要做法有：一是引導(dǎo)公眾參與社區(qū)管理，如寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道成立街道市民街區(qū)管理委員會(huì)，通過推舉產(chǎn)生的5名熱心市民為街區(qū)管理委員會(huì)委員，代表市民參與街區(qū)的管理。二是圍繞城市管理開展豐富多彩的群眾活動(dòng)，如深圳城管部門堅(jiān)持開展“百名市民走近城管”、“城管義工行動(dòng)”等一系列吸引廣大市民參與的大型活動(dòng)，使廣大群眾既親身參與城市管理過程，又切實(shí)享受到城市管理成果。讓公眾在參與公共事務(wù)中加深了對(duì)決策的認(rèn)知度，極大地削減了城市管理政策執(zhí)行中的障礙，成為“人民城市人民管，管好城市為人民”的一個(gè)典范。[3]

3.基本評(píng)價(jià)

深圳市城市管理的特色在于其城管外包機(jī)制和公眾參與機(jī)制。這兩種機(jī)制注重發(fā)揮企業(yè)和公眾在城市管理過程中的作用，體現(xiàn)了深圳市在社會(huì)管理創(chuàng)新方面的努力，順應(yīng)了城市管理主體多元化、機(jī)制民主化的趨勢。其做法和經(jīng)驗(yàn)值得其他城市學(xué)習(xí)借鑒。

二、上述典型做法對(duì)今后城市管理改革與立法的借鑒意義

（一）合理界定城市管理范圍

城市管理改革的基本前提是明確城市管理的范圍。客觀來說，國內(nèi)就城市管理的范圍沒有統(tǒng)一的界定。上述幾個(gè)城市在此方面進(jìn)行了有益探索，其總體特征是對(duì)城市管理范圍界定持謹(jǐn)慎態(tài)度。如沈陽市將城市管理的范圍界定為市政管養(yǎng)、市容衛(wèi)生、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、交通管理、市場管理等；上海市則把城市管理的范圍界定為市容衛(wèi)生、市政工程、綠化、水務(wù)、環(huán)境保護(hù)、交通管理、工商管理、建設(shè)管理等。概括來說，這兩個(gè)城市的城市管理范圍主要集中于市容衛(wèi)生、市政管養(yǎng)、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、交通管理等領(lǐng)域。作為國內(nèi)首部關(guān)于城市治理的地方性綜合立法，《南京市城市治理?xiàng)l例》也采用了這種思路。根據(jù)該條例第2條的規(guī)定，城市管理涉及城市規(guī)劃建設(shè)、市政設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、道路交通、生態(tài)環(huán)境、物業(yè)管理、應(yīng)急處置等事項(xiàng)。

（二）切實(shí)發(fā)揮城市管理委員會(huì)的高位協(xié)調(diào)作用

目前，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的分立已經(jīng)成為國內(nèi)較大城市城市管理的基本模式。三項(xiàng)職能的分立有利于提高規(guī)范化管理水平、實(shí)現(xiàn)三種權(quán)力的制衡，但同時(shí)也對(duì)部門間的綜合協(xié)調(diào)提出了更高要求。為了更好地協(xié)調(diào)城市管理各相關(guān)部門之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城市的良性、有序治理，一些城市成立了城市管理委員會(huì)。要切實(shí)發(fā)揮城市管理委員會(huì)的高位協(xié)調(diào)作用，需要構(gòu)建一系列的制度加以保障。沈陽市城市管理委員會(huì)推行的城市管理重大決策執(zhí)行情況監(jiān)督檢查、考核制度，恰恰是為了使城市管理委員會(huì)的作用實(shí)效化。在這方面，《南京市城市治理?xiàng)l例》第9條至第11條對(duì)南京市城市治理委員會(huì)的職責(zé)、組成方式、會(huì)議規(guī)則等作出了明確規(guī)定，有利于委員會(huì)的良性運(yùn)作。

（三）適度下移城市管理工作重心

縱觀上述幾個(gè)城市，無不注重管理重心下移，如深圳市很早就提出并切實(shí)推進(jìn)管理重心下移。沈陽市的城市管理格局則是“市級(jí)為主導(dǎo)、區(qū)級(jí)為主體、街道為基礎(chǔ)、社區(qū)為前沿”， 在每個(gè)街道都設(shè)置一個(gè)勤務(wù)區(qū)。這種格局的實(shí)質(zhì)是分級(jí)管理、管理重心下移。也就是說，市、區(qū)政府及有關(guān)部門主要承擔(dān)指導(dǎo)、監(jiān)督、考核等職責(zé)，街道和社區(qū)特別是街道成為城市管理的主力軍。這其實(shí)是為了滿足城市管理實(shí)際需要的必然選擇，因?yàn)榇罅康某鞘泄芾硎马?xiàng)主要集中在街道和社區(qū)這個(gè)層次上。許多城市已經(jīng)意識(shí)到管理重心下移的重要性，并開始采取一些有成效的措施加以推進(jìn)，在新形勢下應(yīng)堅(jiān)持這一改革方向，同時(shí)須克服在此過程中出現(xiàn)的盲目下移等問題，使街道和社區(qū)在城市管理中的作用得到更充分的發(fā)揮。

參考文獻(xiàn)：

[1]王喜全.創(chuàng)建“三優(yōu)”文明城市可借鑒上海經(jīng)驗(yàn)[N].黑龍江日?qǐng)?bào)，2010，8，23.

[2]黃明鋼，等.城市“保姆”巧手治“頑疾” [N].深圳商報(bào)，2009，6，10.

[3]陸云紅.深圳榮獲中國城市管理進(jìn)步獎(jiǎng)[N].深圳特區(qū)報(bào)，2011，9，16.

（責(zé)任編輯：趙靜）