地方融資再變局

吳凡

過去一年熱火朝天的政府信用合作類信托，在2013年沒能延續(xù)良好的勢頭。

新年以來，投資于基建項目的集合資金信托產(chǎn)品，其發(fā)行數(shù)量已有了明顯的下降，用益信托工作室的不完全統(tǒng)計顯示，融資規(guī)模與集合資金信托規(guī)模之比也已經(jīng)從高峰期的50%以上降至24.88%。一般認為，政信合作產(chǎn)品大多屬于此類。

拐點起始于2012年12月24日。當天，財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會等四部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（下稱“463號文”）。

“463號文”對地方政府平臺融資提出明確限制和要求，包括嚴禁地方政府直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資；地方政府不得將儲備土地注入融資平臺公司，不得出具擔保函，公益性質(zhì)項目不得通過金融機構(gòu)中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。

這對已經(jīng)逐漸成為地方政府融資主力的政信合作類信托產(chǎn)品，無異于兜頭澆下一盆冷水。

對于“463號文”將產(chǎn)生的影響，接受《中國新聞周刊》采訪的多位信托業(yè)及相關(guān)人士均表示，“463號文”將在短期內(nèi)限制政信合作業(yè)務(wù)的發(fā)展，但地方政府的投資意愿和沖動并未改變，未來信托公司將會以合規(guī)的創(chuàng)新融資方式，繼續(xù)參與到基建項目建設(shè)中去。

觀望與轉(zhuǎn)向

政信合作類信托是在2012年才剛剛成為地方政府融資新寵的。

2012年初以來，隨著監(jiān)管部門對地方融資平臺貸款清理整頓力度的持續(xù)加大，商業(yè)銀行首先收緊了平臺貸款，地方融資平臺迅速轉(zhuǎn)入政策相對寬松的債券市場，城投債成為其重要的資金來源。但是由于城投債對發(fā)行主體有明確要求，一些地方政府無法通過此方式融資，繼而轉(zhuǎn)向了信托業(yè)。

2012年信托市場異?；鸨鶕?jù)中國信托業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全行業(yè)65家信托公司管理的信托資產(chǎn)規(guī)模再創(chuàng)歷史新高，高達7.47萬億元，力超保險，成為僅次于銀行的“第二大金融部門”。2012年政信類產(chǎn)品全年的發(fā)行量甚至超過了房地產(chǎn)信托。

政信合作中，地方政府的擔保行為相對簡單，只需地方財政機關(guān)出具承諾函、人大將信托本息償付列入財政預(yù)算等即可?！?63號文”下發(fā)后，這一擔保模式將不復(fù)存在。

“據(jù)我所知，大多數(shù)信托公司都參與了地方政府融資的業(yè)務(wù)，融資金額很大。”上海某信托公司產(chǎn)品經(jīng)理楊瀟湘（化名）告訴《中國新聞周刊》，“現(xiàn)在很多地方政府融資的項目都已經(jīng)停了下來，大家都在觀望?！?/p>

《通知》下發(fā)兩個月以來，2012年占集合資金信托發(fā)行規(guī)模半壁江山的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托產(chǎn)品，其融資規(guī)模及占比均連續(xù)下降。來自用益信托工作室的不完全統(tǒng)計顯示，1月份基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域共成立78款產(chǎn)品，募集資金142.6億元，僅占總成立規(guī)模的24.88%。

盡管政信合作幾近停滯，信托公司仍在研究，通過對信托交易對手、風控方式、擔保資產(chǎn)的調(diào)整，規(guī)避監(jiān)管，以找到繞過“463號文”的辦法。

比如，“463號文”所涉主體“地方融資平臺”的定義，明顯不包括已退出銀監(jiān)會名單的數(shù)干家地方融資平臺公司，而這也成了地方政府融資的一條途徑。

國民信托2月20日發(fā)行的一款“天津武清基礎(chǔ)設(shè)施第二期集合資金信托計劃”就是這樣的情況。該產(chǎn)品的風控設(shè)置顯示，武清區(qū)財政出具承諾函，承諾本計劃項下信托融資款列入當年區(qū)財政還款預(yù)算。而天津市武清區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營投資公司（以下簡稱武清區(qū)國投）為本信托計劃提供不可撤銷連帶責任擔保，并明確說明了武清區(qū)國投已于2011年6月調(diào)出政府融資平臺。

“還有很多其他形式，比如短期融資、中期票據(jù)、私募債、保障房貸款等等，地方政府總是可以找到融資渠道的?！睏顬t湘告訴《中國新聞周刊》。

而他本人已經(jīng)轉(zhuǎn)而關(guān)注房地產(chǎn)信托，在采訪中，他甚至向記者打聽某知名房地產(chǎn)企業(yè)負責融資的員工的聯(lián)系方式。

此外，由于沒有了政府紅頭文件為還款擔保，信托公司對此類產(chǎn)品的風控管理和融資方資質(zhì)審核更為嚴格。一方面對融資方資質(zhì)的要求更高，另一方面要求融資方提供充足的抵押擔保，融資方都提供了國有土地使用權(quán)作抵押，以保障投資者資金安全。因此，目前的情況是基建類融資項目數(shù)量雖然減少，但質(zhì)量反而有所提高，對于有能力繼續(xù)舉債的地方政府，還是可以獲得審批的。

緊箍咒余波

除了政信合作信托，還有一些地方政府未通過中介機構(gòu)籌資，而是直接向當?shù)貦C關(guān)事業(yè)單位職工“借款”。在2012年，云南紅河州就曾經(jīng)向公務(wù)員每人集資10萬元購買信托產(chǎn)品。

這些都是“463號文”中提到的“最近有些地方政府有抬頭之勢的違法違規(guī)融資”的范疇?！锻ㄖ分赋?，采用集資、回購等方式舉債建設(shè)公益性項目，向融資平臺公司注資或提供擔保，通過財務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等舉借政府性債務(wù)等均屬于違規(guī)融資行為，必須及時清理整改。

《通知》還指出，融資平臺公司因承擔公共租賃住房、公路等公益性項目建設(shè)舉借需要財政性資金償還的債務(wù)，不得向非金融機構(gòu)和個人借款，不得通過信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。這意味著，需要財政性資金償還或擔保債務(wù)的基建類信托產(chǎn)品將受到嚴格控制。

早在2010年，中央對地方政府借道融資的現(xiàn)象就已經(jīng)出臺文件予以限制。而“463號文”則規(guī)范了地方政府的融資制度，更為詳細。

信托融資渠道受限，商業(yè)銀行對于平臺貸款同樣保持謹慎態(tài)度。

從數(shù)據(jù)來看，2013年1月社會融資規(guī)模高達2.54萬億元，創(chuàng)出新高，1月信貸規(guī)模達1.07萬億元，市場流動性寬裕。

針對這一情況，央行及時出手回收流動性。在春節(jié)后的第一個工作周，央行時隔8個月首次在公開市場上進行了500億元的正回購操作，加上逆回購到期資金8600億元，本周央行凈回籠資金9100億元。

盡管對于地方政府的融資平臺一收再收，但“463號文”還是在政府回購項目上為“符合條件的公共住房，公路項目”舉債留了口子。

“‘463號文允許地方政府可以通過借道融資的手段搞保障性住房，通過BT（回購）搞保障性住房也沒問題?！必斦控斂扑鹑谘芯渴抑魅乌w全厚在接受《中國新聞周刊》采訪時表示。

融資沖動再走強

分稅制之后的18年間，中國各個地方的經(jīng)濟發(fā)展主要依靠“土地經(jīng)濟”和“債務(wù)經(jīng)濟”。前者以土地為基礎(chǔ)資源，以房地產(chǎn)開發(fā)為主要方式，地方政府通過土地財政來獲得收入，籌集建設(shè)所需資金；債務(wù)經(jīng)濟則是大搞債務(wù)擴張，借未來的錢用于當前的投資建設(shè)。土地經(jīng)濟與債務(wù)經(jīng)濟是緊密關(guān)聯(lián)的，近年來已被地方政府運作得十分熟練。

在這樣的模式中，各類地方融資公司是關(guān)鍵的資金運作平臺，它是推動土地經(jīng)濟和債務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的核心，同時也是地方債務(wù)的主要承擔者。國家審計署的調(diào)查顯示，2010年末國內(nèi)地方融資平臺的債務(wù)高達10.7萬億元，經(jīng)過2年的整頓清理，債務(wù)余額并未顯著減少，申銀萬國證券研究所的報告顯示，地方債務(wù)還在不斷增加。

2010年國務(wù)院出臺文件，明確指出項目還款依靠財政的地方融資平臺必須被清理，重點清理的是融資平臺的銀行貸款。此次“463號文”則是試圖斬斷各類“影子銀行”的融資渠道。

但這些都無法解決根本問題。興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家魯政委表示，地方融資平臺債務(wù)問題。究其根源還是在中央財政和地方財政間的矛盾。1994年分稅制改革后，雖然地方財力的總量在增加，但在全國財政中的份額被相對削弱，直到2011年，地方財政才首次略超中央政府。即使加上中央財政各種返回補貼，地方政府的財政壓力依然巨大。

地方政府在事權(quán)和財權(quán)上的極度不對等，迫使其不得不采取一切可能的手段進行融資。地方融資平臺就是在現(xiàn)實的財政制度和體制之下的一種創(chuàng)新，它大量推動了各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

2013年恰逢政府換屆，5年一輪回的“政府主導型”投資沖動再度泛起。從各地陸續(xù)公布的2013年重點項目投資計劃來看，投資額增幅明顯，隨之而來的是巨額融資需求。因此，即使是政府與信托的直接融資渠道被堵，地方政府肯定也會通過其他的方式來融資。