上海開啟自貿(mào)區(qū)之旅

楊正蓮

7月3日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上批準(zhǔn)通過了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，上海自由貿(mào)易區(qū)或?qū)⑴c香港看齊，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)人民幣自由兌換、離岸結(jié)算，以及大宗商品流通流轉(zhuǎn)在內(nèi)的各種金融貿(mào)易改革。

在批復(fù)方案的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)指出，設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)將是本屆政府拓展經(jīng)濟(jì)增長新空間，打造中國經(jīng)濟(jì)“升級版”的重要舉措，使之成為推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)的“試驗(yàn)田”。

從保稅區(qū)到自貿(mào)區(qū)

2009年，中國生產(chǎn)力學(xué)會(huì)自由貿(mào)易區(qū)研究課題組研究了在浦東新區(qū)建立中國第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)的迫切性和可行性。該研究建議，設(shè)立包括上述四個(gè)地方在內(nèi)的面積約40～50平方公里的浦東自由貿(mào)易區(qū)。

彼時(shí)，報(bào)告中所提到的“自由貿(mào)易區(qū)”概念，更多還是著眼于“優(yōu)惠稅收”和“特殊監(jiān)管政策”，“這還只是保稅區(qū)的升級版，風(fēng)險(xiǎn)非常小，而地方的獲利空間非常大，只要商務(wù)部和海關(guān)一個(gè)政策指令，上海內(nèi)部就可以開始做了，不會(huì)涉及到太多重大的經(jīng)濟(jì)改革問題”。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)國際貿(mào)易系副主任、上海自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)濟(jì)研究中心副主任陳波說。

不過，前述課題組起草的《關(guān)于中國在浦東建立自由貿(mào)易區(qū)設(shè)想》一文，還是引起了國務(wù)院的重視，國家發(fā)改委、國務(wù)院發(fā)展研究中心等有關(guān)部門聯(lián)合組織調(diào)研。2012年，時(shí)任總理溫家寶批示，認(rèn)為上海搞自由貿(mào)易區(qū)是有條件的，12月進(jìn)一步批示，要求上海進(jìn)行深入研究。

今年3月底，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在上海調(diào)研，認(rèn)為中國走到這一步，應(yīng)該有一個(gè)新的開放點(diǎn)，上海完全有條件、有基礎(chǔ)來實(shí)踐這點(diǎn)，并提出“中國升級版”概念。李克強(qiáng)鼓勵(lì)支持上海積極探索，在現(xiàn)有綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上，研究如何試點(diǎn)先行，在28平方公里內(nèi)，建立一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大開放，推動(dòng)完善開放型經(jīng)濟(jì)體制。

“這個(gè)強(qiáng)烈的信號，讓上海市意識(shí)到自貿(mào)區(qū)一定會(huì)被批準(zhǔn)，而且與原來申請的不是一個(gè)概念?！币晃恢檎吒嬖V《中國新聞周刊》，上海市發(fā)現(xiàn)這個(gè)東西“玩大了”，很著急，動(dòng)員高校、研究機(jī)構(gòu)介入到上海自由貿(mào)易區(qū)的研究中，從自由貿(mào)易區(qū)框架、內(nèi)容、功能、業(yè)務(wù)、管理制度、環(huán)境、負(fù)面影響等各類專題逐一深入，一些學(xué)校還成立了專門的自由貿(mào)易區(qū)研究中心。

倒逼式改革

盡管上海向國務(wù)院遞交的是《上海自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)總體方案》，但國務(wù)院最終批復(fù)的方案名卻變成了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》。

“‘實(shí)驗(yàn)的意義在于，要很大膽，如果只做小的產(chǎn)業(yè)提升是沒有意義的?！标惒ㄕf，“這表明這是一個(gè)國家層面上的政策，要趕快推廣到全國?！?/p>

所謂的“很大膽”，不僅要做貿(mào)易的自由化，更重要的是金融服務(wù)業(yè)的開放，這被認(rèn)為一定會(huì)對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。清華大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)研究中心主任鞠建東表示，如果沒有要素市場的改變和開放，自貿(mào)區(qū)就和以前的經(jīng)濟(jì)特區(qū)沒有太大區(qū)別，其中最重要的就是資本流通的開放。

事實(shí)上，對上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中包括金融業(yè)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)的重要性，中央層面早有明確授意。5月24日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》提出，加快制定并出臺(tái)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案，推進(jìn)港澳和內(nèi)地服務(wù)貿(mào)易自由化，探索建立與國際接軌的外商投資管理體制。李克強(qiáng)在上海調(diào)研時(shí)也指出，中國的服務(wù)業(yè)仍有廣闊的發(fā)展空間，并蘊(yùn)藏著巨大的就業(yè)潛力，要發(fā)展服務(wù)業(yè)還要用開放來倒逼。

面對來自中央的期待，《中國新聞周刊》采訪到的多位專家都認(rèn)為，現(xiàn)在上海還沒有特別準(zhǔn)備好自貿(mào)區(qū)建設(shè)?！吧虾Ｊ姓诜浅５驼{(diào)地準(zhǔn)備這些東西，還在形成方案?！睆?fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長孫立堅(jiān)接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，雖然還不方便透露具體哪些方面還沒有特別準(zhǔn)備好，但是如何把握加強(qiáng)監(jiān)管與管制放松之間的“度”，“還在做各種預(yù)案”。

這里的“度”，主要是指金融業(yè)改革開放中，尤其是資本賬戶的開放，這被認(rèn)為是國務(wù)院批復(fù)上海自貿(mào)區(qū)的最重要的內(nèi)容。然而，資本市場的開放對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定的影響，目前并不明朗。

不過，陳波認(rèn)為，金融的開放是沒有地理的界限，主要是政策界限，也就是允許做什么不允許做什么，“個(gè)人猜測將來會(huì)把陸家嘴放進(jìn)去，畢竟這個(gè)已經(jīng)是國際性金融區(qū)的雛形，并不一定非要放在28平方公里的區(qū)域內(nèi)?！?/p>

在陳波看來，上海自貿(mào)區(qū)的金融業(yè)改革開放，對于中國加入TPP（跨太平洋貿(mào)易伙伴協(xié)定）等區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定意義重大。陳波本人是太平洋經(jīng)濟(jì)合作理事會(huì)（PECC）經(jīng)濟(jì)論壇的研究員，參加區(qū)域經(jīng)貿(mào)會(huì)議時(shí)明顯感覺到國際壓力非常大：“中國不管是要加入TPP還是其他任何一個(gè)區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，都必須要盡快開放金融業(yè)?！?/p>

上海自貿(mào)區(qū)對于中國應(yīng)對TPP的意義，不僅僅在于金融業(yè)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)國際工商管理學(xué)院教授林玨在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)可以一定程度上根據(jù)TPP規(guī)則進(jìn)行構(gòu)建，比如在金融開放度方面、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、政府采購、投資政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、服務(wù)貿(mào)易、原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、保障措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施、透明度等方面進(jìn)行嘗試，測試開放度對經(jīng)濟(jì)的影響，分析利弊。

時(shí)間表未定

但是，倒逼之路存在不小的爭議。在孫立堅(jiān)看來，第一步應(yīng)該先放松國內(nèi)的金融管制，利率市場化，改變要素由央企國企控制的局面，允許民資進(jìn)入要素領(lǐng)域。其次，完善監(jiān)管體制，堅(jiān)決打擊靠資源漲價(jià)吃飯以價(jià)補(bǔ)量的方式。第三，則是放松對外開放的管制，也就是資本賬戶開放?！百Y本賬戶開放可能是部分地開放?！睂O立堅(jiān)認(rèn)為，可以先對大企業(yè)開放，因?yàn)榇笃髽I(yè)的錢畢竟是產(chǎn)業(yè)資金的錢，然后再慢慢地對金融機(jī)構(gòu)開放，最后才是個(gè)人的資本賬戶開放，“接下來跨國企業(yè)的資本賬戶管理，這個(gè)可能會(huì)先做?！彼f，現(xiàn)在還在準(zhǔn)備的過程中，方案什么時(shí)候能夠確定下來，“誰也不知道?！?/p>

陳波也表示，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)應(yīng)該是一個(gè)逐步開放的過程，不會(huì)一次性到位?！澳壳罢谘芯吭瓉淼陌姹?。”陳波告訴《中國新聞周刊》，自貿(mào)區(qū)建設(shè)的第一步就是依據(jù)原來的那個(gè)保稅區(qū)升級版，可能會(huì)加一點(diǎn)內(nèi)容，比如外資銀行進(jìn)入園區(qū)一視同仁，“涉及到中央層面的改革并不大，再過兩個(gè)月肯定會(huì)推行出來?！?/p>

在陳波看來，接下來的第二步就是在前者基礎(chǔ)上，允許金融機(jī)構(gòu)和其他服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)，比如教育、醫(yī)療、物流等進(jìn)入園區(qū)的中外投資人可以直接用美元和人民幣做投資，也允許外國投資人保留一部分人民幣在國外，這個(gè)就是資本項(xiàng)目開放中資本國際流通的初級步驟。第三步，才是大規(guī)模資本可以自由進(jìn)出。

有消息顯示，天津、廈門也有望進(jìn)入下一批自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)。在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)國際工商管理學(xué)院教授林玨看來，一旦上海浦東試驗(yàn)成功，試驗(yàn)區(qū)會(huì)可能會(huì)推廣到上海整個(gè)城市，或推廣到其他臨海或邊境城市?！霸跂|部地區(qū)可能出現(xiàn)中國（天津）自由貿(mào)易區(qū)、或中國（廈門）自由貿(mào)易區(qū)、或中國（深圳）自由貿(mào)易區(qū)；西部地區(qū)可能出現(xiàn)中國（南寧）自由貿(mào)易區(qū)等?！彼f，這將取決于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢、以及中國與它國自由貿(mào)易區(qū)談判進(jìn)程。

不過，當(dāng)下建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)時(shí)，學(xué)習(xí)借鑒香港特區(qū)、新加坡、日本等地的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)被認(rèn)為是當(dāng)務(wù)之急?！霸诟母锓矫嬉袚?dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的魄力，要大膽地試，不要怕失誤，在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)即使失誤了，損失也相對可控?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)國際工商管理學(xué)院教授郭羽誕告訴《中國新聞周刊》，不敢突破原來的框框，不敢大膽試驗(yàn)，就是上海自由貿(mào)易園區(qū)最大的風(fēng)險(xiǎn)。