中國保護地的民間立法實驗

陳薇 楊迪

一年前，解焱連提案和議案都分不清。這位一頭卷發(fā)、個子矮小的女學(xué)者，多數(shù)時間不是在寫論文，便是在野外考察。

但2013年兩會后，她已能如數(shù)家珍：“6個人大議案，還有兩個建議，3個政協(xié)提案，包括致公黨中央的團體提案……”這意味著，近400位“兩會”代表委員，與她共同呼吁盡快在中國開展自然保護地立法。

中國科學(xué)院動物所副研究員解焱，如今的“民間兼職”工作是：自然保護立法研究組總協(xié)調(diào)員。這個志愿組織由學(xué)界、法律界和媒體工作者組成，通過會議、郵件和QQ群，在一年內(nèi)完成了一部《自然保護地法》草案專家建議稿，用以取代正在立法進程中的《自然遺產(chǎn)保護法》，后者是由全國人大環(huán)境與資源保護委員會主導(dǎo)，歷時10年起草、并已于2012年提交人大審議。

在自然保護立法史上，恐怕沒有發(fā)生過這樣觀點相左的兩法相爭；在中國立法史上，大概也沒出現(xiàn)過這樣開創(chuàng)性的民間立法實驗。

“狙擊”《自然遺產(chǎn)保護法》

2012年全國兩會前，解焱意外得知，審議《自然遺產(chǎn)保護法》可能被列入當(dāng)年全國人大常委會會議議程，開始著急。

對這部已歷時10年起草的法律，解焱有所了解。在她看來，這部法律最大的問題在于，其保護范圍只包括國家級自然保護區(qū)和國家級風(fēng)景名勝區(qū)，卻排除了地方性保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)，以及森林公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)等其他保護地類型。這意味著，這部法律一旦通過，除了600個受其保護的保護地，其余7000多個保護地將處于危險之中。

2012年2月，解焱在博客上發(fā)表公開信，以“一位熱忱于中國自然保護事業(yè)的生物多樣性保護工作者”身份表示，“別無選擇要去做一件大事，就是——促成中國的《保護地法》。”

因各界人士反對，《自然遺產(chǎn)保護法》審議工作最終沒有啟動。

事實上，早在2004年，全國人大環(huán)資委曾起草過第一部《自然保護地法》草案，解焱是當(dāng)時參與討論的專家之一，不過最后沒有結(jié)果。成功“狙擊”《自然遺產(chǎn)保護法》之后，解焱決定以民間力量繼續(xù)完成9年前的保護地立法工作。

沒想過是否會成功，2012年3月28日，她通過郵件、博客和微博發(fā)出了呼吁：“這個工作難度很大，不要以為這只是我一個人的工作，應(yīng)該是所有喜愛自然的人們的工作！”

成都觀鳥會理事長沈尤在解焱微博上看到這條消息，“一下子把我打暈了，不知道她到底要干什么”。兩次面談后，他才明白，解焱是想建立一個打破行政壁壘、科學(xué)分類統(tǒng)一、將所有自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等納入保護范圍的法律草案。

云南省紅河州風(fēng)景園林管理處處長梁輝也被解焱發(fā)在QQ群的“小廣告”吸引來。“這事能成”，梁輝沒猶豫就決定加入。作為一線保護地工作者，他深感風(fēng)景名勝區(qū)已陷入“批而不建、建而不管、管而不立”的尷尬境地。

很快，就有50余人表示愿意加入，最終，這個立法研究組共聚集了98名志愿人士，大部分是和解焱一樣的中青年專家。

國際視野和嚴謹?shù)膶I(yè)背景成為研究組成員的最大特點。這也反映在他們的籌備工作中。比如，研究組的劃分是通過填寫任務(wù)分配咨詢表完成的，最后分為法律草案完善組、監(jiān)管問題研究組、保護目標和系統(tǒng)規(guī)劃組、保護機制研究組和推廣組；比如，組員還可以選擇接收郵件范圍、對媒體開放程度等等細節(jié)，有86人愿意分別以單位身份或是個人名義對外公開，剩下的則選擇“在任何公開場合都不要出現(xiàn)我的名字”；再比如，為了更清楚地表明自己的立場，僅是研究組的名稱，就爭論得不可開交，有人認為應(yīng)該叫“保護區(qū)立法”，有人認為應(yīng)該叫“保護地立法”，最終，為了調(diào)和矛盾，保護組命名為“自然保護立法研究組”。

2012年4月10日，研究組在北京召開了第一次會議，正式成立。不過，這一天也只有28名組員出席。這個松散的民間聯(lián)盟，大多是通過郵件、QQ群研討，按每月既定的工作計劃提交報告，征集意見，由解焱執(zhí)筆修改后，再繼續(xù)討論。

白天睡覺、夜間上山的羊

解焱本人是保護目標和系統(tǒng)規(guī)劃組組長。她首先想解決的，是保護地分類和分區(qū)問題。

在中國，自然保護區(qū)內(nèi)被分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)。核心區(qū)禁止一切活動，緩沖區(qū)只準科學(xué)研究觀測活動；實驗區(qū)則可教學(xué)實習(xí)、參觀考察、旅游等。

由于絕大部分保護區(qū)都設(shè)立在經(jīng)濟相對落后的中西部地區(qū)，這種初衷為嚴格保護的劃分，造成了保護地與周邊居民的普遍矛盾。

北京林業(yè)大學(xué)生物技術(shù)與科學(xué)學(xué)院副教授鮑偉東舉例說，2006年起他在內(nèi)蒙古某國家級自然保護區(qū)做科研，發(fā)現(xiàn)周邊村民趁保護區(qū)工作人員下班后偷偷進去放牧，久而久之，那里的羊也養(yǎng)成了獨特的作息：白天睡覺，晚間上山；保護區(qū)則對羊群下毒，導(dǎo)致摩擦升級。

長白山科學(xué)研究院高級工程師樸正吉長達十余年間跟蹤記錄一只猞猁的行蹤（近30年來，他僅發(fā)現(xiàn)了兩只猞猁），但雙方的第一次謀面，樸正吉看到的卻是這個“朋友”的尸體——在獵人“套子”里，為了迷惑工作人員，村民們甚至將套子漆成白色。

然而，保護區(qū)沒有綜合執(zhí)法權(quán)，而我國重點保護野生動物名錄自1988年公布以來，一直沒有更新。保護區(qū)內(nèi)的偷牧、偷獵行為，往往無法依靠保護區(qū)自身規(guī)范。

研究組最初試圖使用解焱建議的分區(qū)規(guī)則，劃分為：封閉區(qū)、控制區(qū)、旅游區(qū)、資源利用區(qū)、高強度使用區(qū)和外圍緩沖區(qū)六個區(qū)域。但很快又被以“太復(fù)雜”否定了。大家最后決定“做減法”，借鑒古界生物圈保護區(qū)的分區(qū)規(guī)則，將保護地劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和過渡區(qū)，后兩個區(qū)域有限地允許周邊居民利用資源。不過，他們要求對緩沖區(qū)細化分區(qū)，以便制定詳細的管理措施。

傳統(tǒng)意義上，中國自然保護地的整體劃分與主管部門掛鉤，如：林業(yè)和環(huán)保主管自然保護區(qū)，住建部主管風(fēng)景名勝區(qū)、林業(yè)主管的森林公園、林業(yè)及住建部主管濕地公園，地方政府主管的水源保護區(qū)等眾多名目，而研究組則建議，一律分為四類：嚴格保護類、棲息地/物種保護地、自然展示類和限制利用類，嚴格程度依次遞減，允許活動遞增，如第一類嚴格禁止人類干擾，第四類則允許采集、放牧等有限利用自然資源。

“這樣做的目的，是改變自然保護區(qū)多只能建在中西部地區(qū)的局面，使得人口較為密集的東部和沿海地區(qū)也可以建立更多更大的自然保護地?！苯忪驼f。

到底需要多少錢

研究組最希望解決的，是保護地的經(jīng)費與人員問題。

中央財政目前沒有對保護區(qū)設(shè)立預(yù)算內(nèi)常規(guī)科目，只有保護區(qū)專項資金，大多用于新保護區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)部分，現(xiàn)有保護區(qū)的運行，絕大部分只能依靠地方財政。

美國大自然保護協(xié)會和國務(wù)院發(fā)展研究中心曾就此做過調(diào)查，結(jié)果顯示：2005年，中國保護區(qū)每平方公里的保護投入在337～718元人民幣之間，而發(fā)展中國家的平均水平為997元人民幣，發(fā)達國家高達13068元人民幣。

比如，云南有17個省級保護區(qū)處于“無人員編制、無管理機構(gòu)、無資金投入、無保護設(shè)施”的“四無”狀態(tài)。其他省市，更多的縣級保護區(qū)內(nèi)，由于資金不足，保護管理工作只能掛靠林場、或者委托鄉(xiāng)政府、村委會甚至是過去的鄉(xiāng)村林業(yè)隊進行管理。

開發(fā)旅游等經(jīng)營項目因此成為保護地的重要經(jīng)費來源。但這也造成了嚴重后果，比如，長白山保護區(qū)主要公路上平均每日每公里沖撞碾壓致死的動物為2.82只，為旅游而升級改造的道路上野生動物致死率高達95.95%，但附近林業(yè)局的土石路上僅為4.65%。

不過，全找國家拿錢，哪有那么容易？

解焱決定要解決一個看似簡單、卻從沒搞清楚的問題：如將所有保護地納入財政預(yù)算，到底需要多少錢？

2012年9月起，她將主要精力投入保護管理人員與經(jīng)費需求分析，向組內(nèi)各地一線管理人員分發(fā)問卷，實地走訪了云南、四川、湖北等十多個保護區(qū)，了解基礎(chǔ)設(shè)施維護、人員工資等，再經(jīng)多方討論與驗證，最終，一份35頁的詳細報告給出的結(jié)論是：如果使我國17%的陸地和10%的海洋得到有效保護，需要GDP經(jīng)費的0.065%。

不過，有組員委婉地指出，這只是底線，還需考慮一些非常規(guī)經(jīng)費——招待、聯(lián)絡(luò)等不可預(yù)見的開支，最后，研究組決定這個數(shù)字擴寬為一個范圍，年總經(jīng)費需求高限約為950億，占GDP百分比為0.2%。

解焱相信，這份扎實而翔實的報告說服了很多人：與占GDP4%的教育事業(yè)經(jīng)費相比，這個數(shù)字“實際上花不了什么錢”。報告發(fā)布后，國家環(huán)保部一位工作人員找到解焱，說部里領(lǐng)導(dǎo)請她過去講講“這個數(shù)字是怎么算出來的”。

除了經(jīng)費，研究組還格外強調(diào)，應(yīng)將自然保護區(qū)的管理權(quán)收歸到省級以上政府?！爱?dāng)國家級自然保護區(qū)的主管領(lǐng)導(dǎo)都由縣級任命時，一旦縣里為經(jīng)濟發(fā)展?fàn)奚Ｗo，保護區(qū)毫無反駁之力?！?/p>

研究組組員梁輝是云南省紅河州風(fēng)景園林管理處處長，編制為3人，實際只有他一人，行政級別上為科級。他曾有過一次經(jīng)歷：為了修一條鐵路，某縣聯(lián)合州政府越級直接向省里報告，要撤銷一個省級風(fēng)景名勝區(qū)，雖最終被駁回，但每每說起，他都深感無奈。

為此，研究組在草案中提議實行“綜合監(jiān)管、分部門管理和社會參與相結(jié)合的管理體制”，將環(huán)保部目前管理的15%自然保護區(qū)轉(zhuǎn)為其他部門管理，自身僅作為綜合管理部門，負責(zé)所有類型的自然保護地管理的監(jiān)督工作。

“這等于給主管部門又找了個婆婆”，解焱完全可以預(yù)計到未來的阻力。曾有一個風(fēng)景名勝區(qū)學(xué)術(shù)討論會，她聯(lián)系組委會，希望共同宣傳自然保護地立法，對方斷然拒絕：“我們不贊同你們的那一套。”

宣傳與交鋒

“此項研究情況特別，需要更多的宣傳工作，目的是為了引起政府、公眾和媒體更多對此項研究工作的重視”，研究組成立之時，宣傳組內(nèi)便分了決策層推廣、公眾宣傳和國際交流。

怎么讓普通民眾也覺得自然保護地非常重要？學(xué)究們犯了難，給出的答案都是面目死板的生態(tài)結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護等。組內(nèi)一位七代志社會責(zé)任培訓(xùn)類NGO負責(zé)人陶蓓斷然否定：哪里有人會關(guān)心這些？一定要和“人”聯(lián)系在一起！

這時不知是誰脫口而出：生態(tài)底線！大家紛紛覺得，這個有力度?！坝米匀槐Ｗo地捍衛(wèi)中國的生態(tài)安全底線”就成了研究組的標志性口號。

宣傳冊特別選用了易降解的生態(tài)紙張——這種紙略貴，而研究組經(jīng)費并不多，他們希望從每個細節(jié)都傳達一致的理念。

介紹所有認識的全國人大和政協(xié)委員，是組員們的工作之一。研究組的工作郵箱中積攢了近5000個郵箱地址，立法建議群發(fā)后，大多石沉大海，沒有回音。

研究組還發(fā)函邀請各個國家部委參與座談會。不過讓他們最驚訝的是，接電話的人最關(guān)心的問題通常是：“其他部門來的人都是什么級別？”

一些與解焱有私交的部委內(nèi)部人士其實贊同自然保護地法，“私底下，怎么支持你都行”，但實際上，只有三四個部委派過普通工作人員參會，意見仍然不能統(tǒng)一。

曾有一次，組員介紹完國際上自然保護地信息注冊的經(jīng)驗，一位來自國家海洋局海洋環(huán)境監(jiān)測中心研究員立即“提醒”，“更應(yīng)該注意中國的實際情況”。

一位來自水利部水資源司的工作人員表示，“總的來說，受到很大啟發(fā)”。隨后，他提出異議，關(guān)于保護區(qū)的分類，各部門已經(jīng)有了一些分類的管理辦法和詳細的標準程序。這個新的保護地法，似乎很難與與中國現(xiàn)有管理體系結(jié)合。

還有一位環(huán)保部工作人員起初志愿加入研究組，最后還是決定退出——他始終堅持應(yīng)該先立自然保護區(qū)法。

即便是在學(xué)術(shù)界內(nèi)部，也很難統(tǒng)一，老一輩往往覺得“風(fēng)景名勝區(qū)本來就是旅游掙錢的”，或“執(zhí)行難度比較大，單行立法比較容易”。越是有不同意見，研究組越是希望他們參會，“他們可能因為不理解而成為未來的阻力，希望給我們一個說服他們的機會”。

2013年3月17日，兩會閉幕日，解焱向全體組員發(fā)布了《自然保護地法研究總結(jié)》：“我們作為一群從事研究的專家，完成了‘中國需要一部什么樣的法律來捍衛(wèi)國家的生態(tài)安全底線的研究工作，接下來將依賴政府開展相關(guān)調(diào)研和立法的工作?！?/p>

蘭州大學(xué)校長周緒紅、北京市科學(xué)技術(shù)委員會主任閆傲霜等全國人大代表在2013年為此提案。站在研究組這一邊的，還有中國科學(xué)院院士周忠和、趙東進，湖北省政協(xié)副主席呂忠梅等人。周忠和院士說，自己愿意聯(lián)名提案，因為“自然保護地在當(dāng)今中國，得到無論多高的重視都不過分”。

盡管一直有批評者說這部草案不切實際，但研究組堅持認為，這是一部超越部門利益，開放、綜合的法律草案。他們不知道國家最后能夠采納多少研究組的建議，但是，這近百位來自生態(tài)保護、法律、社會管理、政策研究、基層保護地管理單位、新聞媒體的公民，這個松散的民間立法小組，至少已經(jīng)在紙上，構(gòu)筑了一個他們心目中的自然保護理想國。