“專項(xiàng)報(bào)告”折射反貪動向

申欣旺

“過去5年多時間里，將近20萬人涉貪腐被查，其中省部級高官多達(dá)32人?！?0月22日，最高人民檢察院檢察長曹建明在向全國人大常委會作《最高人民檢察院關(guān)于反貪污賄賂工作情況的報(bào)告》時如是說。

在中國，最高檢就反腐工作向全國人大作“專項(xiàng)報(bào)告”的情況并不多見。此前一次為1989年10月25日，七屆全國人大常委會第十次會議曾聽取時任最高檢《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)開展反貪污、賄賂斗爭情況的報(bào)告》，時間已過去24年。

最高檢反貪污賄賂總局（以下簡稱“反貪總局”）相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，每年全國兩會，最高檢向全國人大所作的工作報(bào)告中，均會涉及到反貪工作。但此次全國人大常委會專門聽取和審議最高檢的專項(xiàng)報(bào)告，“充分體現(xiàn)了對反貪工作的關(guān)心和支持”。

在最高檢反貪總局首任局長羅輯看來，“時隔24年再度安排反貪污賄賂工作專項(xiàng)報(bào)告，應(yīng)該和當(dāng)前反腐敗形勢有關(guān)系。全國人大常委會安排一次專門的反腐敗專項(xiàng)工作報(bào)告，本身也有宣示意義，表明黨和政府反腐敗的決心?！?h3>捉“蠅”打“虎”

最高檢在22日的“專項(xiàng)報(bào)告”中透露，2008年1月至今年8月，全國檢察機(jī)關(guān)共立案偵查貪污賄賂犯罪19.8萬余人，其中省部級高官多達(dá)32人。

在羅輯看來，相較于1989年第一次反貪污賄賂專項(xiàng)報(bào)告， 24年來，反貪污賄賂工作無論是從數(shù)量還是特點(diǎn)來看都已經(jīng)發(fā)生巨大的變化。

“隨著改革開放的推進(jìn)，很多資源如礦山、房地產(chǎn)等審批權(quán)都在政府手中，許多商人巴結(jié)官員，搞不正當(dāng)競爭，政府審批權(quán)不斷擴(kuò)大，為公務(wù)人員尋租提供了土壤?！绷_輯說。

這種變化首先體現(xiàn)在查辦領(lǐng)域。上述反貪總局相關(guān)負(fù)責(zé)人說，過去幾年，圍繞中央轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等重大部署，最高檢組織開展一系列專項(xiàng)查辦工作。

最新的“專項(xiàng)報(bào)告”顯示，在治理商業(yè)賄賂專項(xiàng)工作中，圍繞土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購銷、政府采購等領(lǐng)域，全國檢方共查處涉及國家工作人員的賄賂犯罪案件56963件。而工程建設(shè)領(lǐng)域，立案偵查的貪污賄賂犯罪案件也多達(dá)26575件。

“專項(xiàng)報(bào)告”而稱，針對近年來涉農(nóng)領(lǐng)域貪污賄賂犯罪不斷出現(xiàn)。各地檢察機(jī)關(guān)圍繞農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、惠農(nóng)政策補(bǔ)貼、退耕還林等環(huán)節(jié)，共立案偵查虛報(bào)冒領(lǐng)、截留侵吞、中飽私囊的國家工作人員和農(nóng)村基層組織人員貪污賄賂犯罪案件68152件。

“過去五年反腐工作的另一個特點(diǎn)是‘老虎‘蒼蠅一起打”。上述反貪總局相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，具體做法包括兩方面，一方面，堅(jiān)決查處大案要案。上級檢察院帶頭立案查辦社會關(guān)注的大案要案，加強(qiáng)對下級檢察院辦案工作的督促與指導(dǎo)。各級檢察機(jī)關(guān)突出辦案重點(diǎn)，集中力量查辦發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中的貪污賄賂犯罪案件。過去五年來，全國共立案偵查縣處級以上國家工作人員多達(dá)13368人，其中廳局級干部超過1000人。

“另一方面，高度重視查辦發(fā)生在群眾身邊的貪污賄賂犯罪案件，重點(diǎn)查辦‘三農(nóng)、教育、就業(yè)、醫(yī)療、征地拆遷、社會保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全監(jiān)管等民生領(lǐng)域的貪污賄賂犯罪案件。5年多來，共立案查辦案件7.9萬余件?！鄙鲜龇簇澘偩窒嚓P(guān)負(fù)責(zé)人介紹說。

加強(qiáng)打擊行賄成為近年來反貪工作的重要特點(diǎn)。數(shù)據(jù)對比顯示：2008年至2012年，全國檢察機(jī)關(guān)查處的受賄犯罪人數(shù)同比上升19.5%；但同一時間查處行賄犯罪人數(shù)比前5年上升60.4%。

對行賄行為的打擊還延伸到行賄犯罪檔案查詢制度建設(shè)。具體做法是，對行賄犯罪信息進(jìn)行分類錄入、存儲和管理，并向社會提供查詢服務(wù)。對經(jīng)查詢有行賄犯罪記錄的單位或個人，由行業(yè)主管（監(jiān)管）部門作出相應(yīng)處置，如限制或禁止市場準(zhǔn)入、降低資質(zhì)等級等，以預(yù)防和減少賄賂犯罪。

亮點(diǎn)還包括近三分之一案件源于群眾舉報(bào)。數(shù)據(jù)顯示，過去五年立案偵查的案件中，群眾舉報(bào)48671件，占32.1%。這意味著，群眾舉報(bào)逐漸對貪污賄賂形成有力的監(jiān)督。

國家反貪機(jī)構(gòu)：逐漸完善

反貪污賄賂工作加強(qiáng)的背后，是過去30多年來國家反貪污賄賂機(jī)構(gòu)（以下簡稱“反貪機(jī)構(gòu)”）建設(shè)的不斷完善。

1988年，全國人大常委會通過《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》，首次以立法形式將貪污賄賂規(guī)定為犯罪。隨后，1989年最高檢經(jīng)濟(jì)檢察廳更名為貪污賄賂檢察廳。

正是在這一年10月25日，時任最高檢檢察長劉復(fù)之向全國人大常委會作《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)開展反貪污、賄賂斗爭情況的報(bào)告》。

當(dāng)時的背景很明顯：腐敗開始蔓延。

羅輯回憶，“我國腐敗的蔓延幾乎與改革開放同步。我國開始嘗試市場經(jīng)濟(jì)時，存在權(quán)錢交易，有可鉆的空子。比如，一個汽車的指標(biāo)可以賣兩萬多元。同樣的鋼材，政府批的指標(biāo)或者計(jì)劃內(nèi)的價格，與計(jì)劃外的價格差別很大，存在價格‘雙軌現(xiàn)象。”

劉復(fù)之作的報(bào)告顯示，自當(dāng)年8月15日最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于貪污、受賄、投機(jī)倒把等犯罪分子必須在限期內(nèi)自首坦白的通告》發(fā)布后兩個月內(nèi)，全國有18030名犯罪分子到檢察機(jī)關(guān)投案自首。其中縣處級干部401人，司局級干部14人。令人吃驚的是，時任鐵道部副部長羅云光主動懺悔，被查出收取賄賂價值4000余元。

同一時間，中國首個反貪局在廣東省檢察院成立。1989年5月，肖揚(yáng)以代表團(tuán)副團(tuán)長的身份隨同劉復(fù)之檢察長出國訪問，在訪問途中，劉復(fù)之向肖揚(yáng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，光有制度是不行的，還必須有有效的機(jī)構(gòu)，有一個專門的機(jī)構(gòu)搞反貪污、受賄。建議肖揚(yáng)在廣東先試驗(yàn)一下，成立一個專門反貪腐的機(jī)構(gòu)。

出訪回國后，肖揚(yáng)即召開黨組會議，詳談了這一指示，提出建立“有權(quán)威、手段齊全、裝備精良、反應(yīng)靈敏的反貪污賄賂機(jī)構(gòu)”，建立“高質(zhì)量、高效率的偵查隊(duì)伍”這一初步構(gòu)想。

羅輯說，“雖然反貪局的成立是從廣東開始的，但從一開始就是最高檢直接指導(dǎo)，并到香港考察了廉政公署的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時的考慮就是我們國家的反腐機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)更加高效專業(yè)。”

很快，在當(dāng)年8月18日，共和國第一個反貪局———廣東省人民檢察院反貪污受賄工作局正式成立。自此，反貪污賄賂工作進(jìn)入一個新的時期，各地陸續(xù)建立起反貪局。

而在中央層面，反腐敗工作力度也被提到一個新的高度。羅輯至今還記得，“到上世紀(jì)90年代初當(dāng)時腐敗形式逐漸高發(fā)，中央領(lǐng)導(dǎo)同志提出‘搞一場不是運(yùn)動的運(yùn)動，這項(xiàng)工作由時任監(jiān)察部長尉健行等四人負(fù)責(zé)，當(dāng)時最高檢檢察長是張思卿是成員之一?！?/p>

自1991年4月，羅輯從鄭州市檢察長任上調(diào)到最高檢，“五一”之后就開始列席這四人小組召開的會議，并隨張思卿到貴州、廣西等地調(diào)研反腐敗工作。

隨著陳希同、王寶森案的查處，最高檢反貪總局的成立也被提上日程。時任最高檢貪污賄賂檢察廳廳長的羅輯受命組建這個機(jī)構(gòu)，并參與或帶領(lǐng)考察團(tuán)到韓國、日本等地考察。

最為重要的仍然是借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)。羅輯說，“香港之前的腐敗非常嚴(yán)重，在廉政公署成立后很短時間內(nèi)成為世界上最廉潔的地區(qū)，這個經(jīng)驗(yàn)我們非常看重?！?/p>

為了體現(xiàn)對反貪工作的重視，張思卿親自確定反貪總局的牌子比最高檢的牌子短五公分。羅輯說，“我當(dāng)時都沒敢考慮這個事，匯報(bào)的時候張思卿同志親自定的?！?/p>

不過反貪總局的牌子在高檢院大門口并沒有掛多久，在反貪總局成立幾年之后這塊牌子被悄然取下。外界一度多有猜測，羅輯回憶說，原因非常有意思，“當(dāng)時有旅行社的車總是經(jīng)過最高檢大院門口，導(dǎo)游總是介紹，這是我們國家的反貪總局，最高檢也在這里辦公，考慮到容易引起誤會，最后只好把牌子取消。”

1995年，最高檢反貪總局正式成立，并在此后的反貪污賄賂工作中發(fā)揮出優(yōu)勢來?！胺簇澘偩殖闪⑶昂髱啄?，部以上高級干部立案60多起，平均每年達(dá)到15起左右?！倍?dāng)時，反貪總局的編制不過60人。

反貪工作法治化

與反貪總局本身備受關(guān)注相似，外界對其工作方式的關(guān)注尤甚。最重要的是，這個以法律名義建立的機(jī)構(gòu)，將怎樣以法治的形式開展工作？

由于過去長期從事反貪工作，羅輯更注重從機(jī)制建設(shè)的角度來評價，“以若干年為一個周期推出反貪工作專項(xiàng)報(bào)告，有利于總結(jié)規(guī)律性的東西，對于反腐機(jī)制的建設(shè)，以及反腐制度、機(jī)構(gòu)建設(shè)方面提供啟發(fā)和思路。”

法治化也表現(xiàn)在更為細(xì)致的角度。比如辦案質(zhì)量不斷提高，這即意味著反貪部門專業(yè)能力的提升，也直接反映其執(zhí)法規(guī)范程度的提升。按照上述反貪總局相關(guān)負(fù)責(zé)人的說法，最明顯的表現(xiàn)是，“立案偵查貪污賄賂犯罪案件的起訴率、有罪判決率逐年提高，而撤案率和不起訴率逐步下降?！?/p>

法治化水平還包括打擊犯罪過程中對刑事訴訟法的嚴(yán)格遵守。今年1月1日正式實(shí)施新刑事訴訟法，完善了偵查訊問程序，擴(kuò)大了辯護(hù)律師權(quán)利，增加了技術(shù)偵查措施、非法證據(jù)排除等新內(nèi)容。

上述反貪總局相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“刑事訴訟法的修改賦予了反貪工作新的法律武器，又給反貪工作帶來許多影響和挑戰(zhàn)。最高檢進(jìn)一步細(xì)化和完善了修改后刑事訴訟法的相關(guān)制度機(jī)制，具體包括，一是全面推行訊問全程同步錄音錄像制度；二是完善非法證據(jù)排除制度；三是嚴(yán)格規(guī)范強(qiáng)制措施等的適用?！?/p>

對于反貪法治化更大的期待則是，有人提出，應(yīng)當(dāng)以法律授權(quán)為基礎(chǔ)，整合現(xiàn)有反腐敗機(jī)構(gòu)，成立更高效權(quán)威的反腐敗機(jī)構(gòu)。這正是當(dāng)年反貪總局籌建之初的設(shè)想之一。羅輯不無遺憾地說，“名稱上叫做反貪總局，當(dāng)時實(shí)際上是設(shè)想提高規(guī)格，因?yàn)橐樘幍陌讣际歉辈考壱陨?，?guī)格太低很多工作就不好開展，但這一設(shè)想最終并未實(shí)現(xiàn)?！?/p>

隨著國家權(quán)力機(jī)關(guān)對反貪污賄賂工作的重視，有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以以此次反貪工作專項(xiàng)報(bào)告為基礎(chǔ)，進(jìn)一步提升現(xiàn)有反貪機(jī)構(gòu)查辦能力和專業(yè)化水平。