避難地圖

趙杰

從美國到香港，繼而是俄羅斯，然后又涉及冰島、厄瓜多爾，美國“棱鏡門”事件主角斯諾登，藏身于世界地圖的一隅，向不同國家尋求政治避難。

外交學院國際法教授劉文宗，在接受《中國新聞周刊》采訪時說，政治避難者向有關國家提出申請時，不僅要考量法律問題，更多要考慮政治因素，還要附帶考慮國家間經(jīng)濟關系、國力對比、意識形態(tài)等等多方面因素。

復雜的考量

所謂政治避難，是指一國公民因政治原因向另一國請求準予進入該國居留，或已進入該國后請求準予在該國居留的行為。享受庇護的外國人，通稱“政治避難者”，在所在國保護下，不被引渡或驅逐。政治避難者的居住、遷移和行動方面的管理，原則上按照一般外國僑民待遇，也可根據(jù)具體情況，依其個人地位不同而區(qū)別對待。

據(jù)國際法，準許政治避難和拒絕引渡，是國家主權范圍內(nèi)之事。但是，前提是針對政治犯，而非一般刑事犯罪。并且，各國對于申請政治庇護的司法程序不同，美國是恪守程序，按部就班，逐個審批；法國則常通過修改相關法律，過濾避難人選。

斯諾登的避難路線是美國到中國香港，然后到莫斯科，繼而向厄瓜多爾提出政治避難申請，并可能試圖先從莫斯科抵達古巴首都哈瓦那。普遍認為，斯諾登要逃避美國法律的可選范圍很廣，畢竟包括中國、俄羅斯等在內(nèi)的約60個國家并未與美國簽署引渡條約。

而即使有引渡條約，一些國家也會基于保護當事人免于死刑等理由，準許政治避難。還有一種情況，則是沒有簽訂引渡條約的國家，亦有可能附和當事國要求而拒絕接受避難申請。

因此，擺在斯諾登等政治避難者面前的，“須以政治因素為主，同時考慮法律，兼顧國家間關系，才能尋求避難成功。”劉文宗說。

或許正是由于考量因素復雜，才會有“斯諾登們”采取“廣撒網(wǎng)”的方式尋求避難成功。據(jù)美國《洛杉磯時報》等多家媒體報道，斯諾登已向15個國家申請避難。而維基解密網(wǎng)站則發(fā)布消息稱，該數(shù)字為19，其中包括奧地利、巴西、中國和歐盟一些國家，以及俄羅斯、瑞士等。

除了上述情況以外，還會有介于法律與政治之間似是而非的案例，諸如1989年底到1999年初期間，巴拉圭前獨裁者斯特羅斯納和涉嫌謀殺副總統(tǒng)及盜用總統(tǒng)府公共資金的前總統(tǒng)庫瓦斯均在巴西成功避難。2003年底，涉嫌勒索并收受賄賂的厄瓜多爾前財政部長莫蘭，則獲得巴拿馬總統(tǒng)莫斯科索親自簽署的避難權法令。

縱觀近年來國際上多起政治避難事件，一些國家的政治避難者之所以尋求冰島、厄瓜多爾等小國，除了考慮是否有引渡條約規(guī)定外，主要因為這些國家更強調(diào)生存權、生命權等基本人權，在執(zhí)行國際人權法方面比較嚴格。而一些游離于法律之外的案例，則更多需用政治、經(jīng)濟等因素解釋，近年來發(fā)生于中東、南非一些國家內(nèi)部動亂期間的政治避難，就是典型案例。

所以，“引渡是法律問題也是政治問題，具體案例之間互不相同，要具體剖析?！眲⑽淖诟嬖V《中國新聞周刊》。

美國和阿富汗分居避難目的國和輸出國榜首

就在美國人斯諾登極力設法逃離美國時，正有數(shù)以萬計的申請庇護者在試圖涌入其中。

據(jù)聯(lián)合國難民署今年最新發(fā)布的《2012庇護趨勢報告》（下稱“報告”），在2012年44個國家收到的庇護申請中，美國以7.4萬件居首。面對洶涌而來的庇護者，美國的態(tài)度也較為復雜。就其原因而言，這些庇護申請者既有真正因為政治信念對抗本國政府而尋求庇護的，也有因為刑事犯罪，甚至個人因素而借口政治原因來尋求政治避難的。美國聯(lián)邦檢察官就曾于2012年底表示，將加強對庇護者申請理由的調(diào)查。就地區(qū)而言，歐洲則是最主要的庇護申請目的地，38個國家共收到35.55萬件申請。其中，德國收到的申請最多，其次是法國、瑞典、瑞士和英國。根據(jù)避難者流動路線，希臘成為其進入歐盟的入口。日韓兩國總數(shù)為3700件，同比增長28%。澳大利亞同比增幅高達37%，總數(shù)達1.58萬件。

《報告》顯示，阿富汗是最主要的庇護尋求者來源地，2011年排名15的敘利亞此次躥升至第2位，一年間申請量增加191%。

而《報告》所顯示的整體趨勢分析，今年是十年來申請總數(shù)最多的一年，且自2006年以來，庇護申請一直呈上升趨勢。

聯(lián)合國難民署發(fā)布報告顯示，工業(yè)化國家于2008年收到的尋求庇護申請中，美國以4.9萬份居首，占申請總數(shù)的13%。2010年，該數(shù)字上升至5.55萬份。

2010年政治避難申請去往國家涉及歐美、加拿大、澳大利亞等44個國家。除了美國居首位，法國以4.78萬份緊隨其后，德國則有4.13萬份。排列前五名的國家逾半占56%。

就具體國別看，據(jù)比利時難民署資料，該署于2012年受理的難民申請共21461件，其中最大來源國為阿富汗，共2635人。

不過，總量并不絕對反映真實情況，如果將人口因素考慮在內(nèi)，美國每千名居民只對應1名庇護申請者，而排名緊隨其后的歐盟國家每千名居民則對應2.4名申請者。

出于這一原因，聯(lián)合國對歐盟相關法規(guī)及執(zhí)行情況分外重視。據(jù)聯(lián)合國難民署資料，歐盟立法機構歐洲議會在6月中旬剛剛表決批準一系列針對庇護尋求者新規(guī)，包括縮短審批庇護申請時間、改善安置待遇等。聯(lián)合國難民署遂于6月14日發(fā)表通報，對此舉“表示贊賞”。

“這是一個值得歡迎的進步，其最終目的在于建立一個適用于所有歐盟國家的統(tǒng)一的庇護系統(tǒng)。”聯(lián)合國難民署發(fā)言人弗萊明對媒體表示。