于海洋

他也許是埃德加·胡佛以后美國(guó)最有權(quán)勢(shì)的FBI首腦。

9月4日，主政FBI12年的羅伯特·米勒將正式離開他位于華盛頓賓夕法尼亞大街的辦公室，結(jié)束其職業(yè)生涯。

美利堅(jiān)的不幸成就了羅伯特·米勒的功業(yè)，這位特工首腦與前任們最大的差別就是他一上任就趕上了9·11，其后他的工作與反恐密不可分，功由此出，謗亦由此出。

現(xiàn)在，反恐重臣?xì)w老田園，美國(guó)12年反恐戰(zhàn)爭(zhēng)中的刀光劍影、內(nèi)幕密辛留給世人太多揣度的空間，面對(duì)媒體的窮追不舍，這位或許是掌握了全美國(guó)最多秘密的老人只用典型的FBI風(fēng)格回答，“是時(shí)候離開了?！?h3>兩起重案凸顯專業(yè)、政治素質(zhì)

羅伯特·米勒35年職業(yè)生涯近乎完美。

普林斯頓大學(xué)畢業(yè)后，羅伯特·米勒先是應(yīng)征入伍，他加入了海軍陸戰(zhàn)隊(duì)赴越南參戰(zhàn)。服役期間因?yàn)楸憩F(xiàn)優(yōu)異，先后獲得了紫心勛章、青銅勛章，兩次海軍嘉獎(jiǎng)勛章以及越南英勇十字勛章等多項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)。

對(duì)于前線基層軍官而言，越戰(zhàn)經(jīng)歷是一次對(duì)心性、能力與意志的殘酷錘煉，而這樣的獎(jiǎng)賞背后則是巨大的付出和極為卓越的能力。而這些在羅伯特·米勒（還包括麥·凱恩議員）以后的仕途中，也成為其面對(duì)各種非議和指責(zé)時(shí)非常有效的擋箭牌。

退役之后，米勒先是回到校園取得了法學(xué)博士學(xué)位，在當(dāng)了一段訴訟律師后順利地被聯(lián)邦司法部錄取，進(jìn)入司法部駐舊金山刑事局，開始與形形色色的職業(yè)罪犯打交道。

從1976年入局工作到1989年被時(shí)任司法部長(zhǎng)迪克·索恩伯勒任命為部長(zhǎng)助理，羅伯特·米勒一共用了13年。在這13年里，米勒處理了大量棘手的刑事案件，但是真正體現(xiàn)他超過一般犯罪專家政治素養(yǎng)的卻是由其主導(dǎo)的國(guó)際信貸商業(yè)銀行（BCCI）“C追蹤行動(dòng)”和洛克比空難調(diào)查。

站在今天回顧這兩個(gè)使米勒聲名鵲起的世紀(jì)疑案，其后來的似錦前程已經(jīng)盡顯前兆。

首先，這兩起案件都具有復(fù)雜的國(guó)際反恐怖主義背景，BCCI由巴基斯坦大亨阿巴迪所建，公司以為各種職業(yè)犯罪集團(tuán)洗錢、轉(zhuǎn)移資金為主業(yè)，恐怖大亨拉登正是大股東之一；即便BCCI倒閉，基地組織和其他恐怖主義勢(shì)力依然長(zhǎng)期利用該銀行的余脈完成資金流動(dòng)。而1988年的洛克比空難更是20世紀(jì)最令人震驚的國(guó)際恐怖主義事件之一。

以打擊黑社會(huì)犯罪、金融欺詐為主項(xiàng)的特工羅伯特·米勒正是在主導(dǎo)這兩案調(diào)查時(shí)，初步形成了對(duì)國(guó)際恐怖主義勢(shì)力發(fā)展的看法和反恐工作的認(rèn)知。

其次，這兩起案子都與美國(guó)密切相關(guān)，但又都不是完全由美國(guó)單獨(dú)主導(dǎo)，最后是依靠國(guó)際合作共同完成了案件的調(diào)查和審判工作。羅伯特·米勒在調(diào)查期間面對(duì)復(fù)雜的國(guó)際法律文牘、以及與機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)等問題的掌控能力，給國(guó)內(nèi)外同行留下深刻的印象。

最后，這兩起案件從本質(zhì)上都屬于未竟的懸案，各種利益糾葛牽涉甚深。不僅本·拉登、卡扎菲等這些羅伯特·米勒后來的敵人悉數(shù)登場(chǎng)，就連對(duì)羅伯特·米勒有提攜之恩的老布什家族也深度涉案（BCCI洗錢案調(diào)查發(fā)現(xiàn)布什家族曾經(jīng)多次朝中東走私軍火）。案件波譎云詭、黑幕甚多，剛開始調(diào)查的時(shí)候歐盟政壇一片風(fēng)聲鶴唳，但到最后告一段落時(shí)既沒引起大的公眾不滿又沒拔出蘿卜帶出泥，負(fù)責(zé)調(diào)查的羅伯特·米勒可以說專業(yè)素養(yǎng)和政治手腕兩手都過硬。

兩起大案的落幕給米勒積累了足夠的政治資本，也為其成為國(guó)之重臣奠定了基礎(chǔ)。

走上仕途快車道的羅伯特·米勒卻在隨后短暫脫離了司法部，到一家律師事務(wù)所任高級(jí)合伙人，很快，他遇上了職業(yè)生涯最大的伯樂——布什總統(tǒng)新任命的司法部長(zhǎng)、共和黨保守派重臣阿什克·羅夫特，在羅夫特的推薦下羅伯特·米勒順利接任聯(lián)邦調(diào)查局第6任局長(zhǎng)，開始了其12年的特工首腦生涯。

臨危授命 鐵腕改組

羅伯特·米勒繼任聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)之時(shí)，不可能預(yù)知7天之后震驚全球的“9·11”將在曼哈頓上演。也正是“9·11”的發(fā)生，使羅伯特·米勒成為我們今天所熟悉的“反恐第一”主義者，并確定了其在美國(guó)情治系統(tǒng)內(nèi)的第一人地位。

客觀地講，米勒局長(zhǎng)最初別無選擇。

“9·11”突然發(fā)生立刻使聯(lián)邦調(diào)查局處于非常不利的輿論環(huán)境當(dāng)中。按照美國(guó)法典第28條533款規(guī)定，聯(lián)邦調(diào)查局在司法部長(zhǎng)授權(quán)下其核心職責(zé)就是“偵測(cè)反美國(guó)的罪行”。但是聯(lián)邦調(diào)查局在恐怖分子潛入美國(guó)一年多的時(shí)間里，多次錯(cuò)過了相關(guān)預(yù)警信息，其中最嚴(yán)重的一次“疏忽”是羅伯特·米勒在接受國(guó)會(huì)議員質(zhì)詢時(shí)承認(rèn)的：聯(lián)邦調(diào)查局駐菲尼克斯的特工曾經(jīng)在恐怖襲擊發(fā)生兩個(gè)月前注意到了這批恐怖分子在當(dāng)?shù)匾凰娇诊w行學(xué)校內(nèi)學(xué)習(xí)的情況，并提請(qǐng)對(duì)他們實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)控，但是總部忽視了這一預(yù)警。

四面八方而來的壓力使聯(lián)邦調(diào)查局必須在反恐方面投入更多的精力。

而將反恐變成聯(lián)邦調(diào)查局第一職能并非羅伯特·米勒的首創(chuàng)，它是時(shí)任司法部長(zhǎng)阿什克·羅夫特的發(fā)明。

司法部長(zhǎng)阿什克·羅夫特浸淫政壇多年，是共和黨里最有權(quán)勢(shì)的保守派元老之一，按照美國(guó)媒體的說法，羅夫特乘風(fēng)借力的本事極為高明，“9·11”發(fā)生后，他公開宣布要對(duì)司法部進(jìn)行“戰(zhàn)時(shí)改組”，強(qiáng)硬地把所有資源投向反恐工作，最后幾乎轉(zhuǎn)眼間羅夫特成為美國(guó)歷史上權(quán)力最大的司法部長(zhǎng)。

作為司法部的下屬單位，聯(lián)邦調(diào)查局別無選擇。就反恐戰(zhàn)爭(zhēng)而言，米勒繼任之初的最大貢獻(xiàn)其實(shí)是他對(duì)阿什克·羅夫特指示的貫徹能力——在剛上任、立足未穩(wěn)的情況下立即對(duì)聯(lián)邦調(diào)查局進(jìn)行徹底的結(jié)構(gòu)改造和職能重組，其行政能力與意志令人非同一般。要知道，聯(lián)邦調(diào)查局自1908年成立以來，已經(jīng)形成了無比完備的組織結(jié)構(gòu)和明晰的職能分工。雖然反恐也是職責(zé)之一，但是一直并未納入FBI具有最高優(yōu)先權(quán)的工作序列當(dāng)中。

米勒在紀(jì)念其就職十周年的時(shí)候，不無得意地總結(jié)到，自己在上任之初所進(jìn)行的變革，意味著FBI由一個(gè)調(diào)查部門“變身”為情報(bào)搜集機(jī)構(gòu)。該局在機(jī)構(gòu)文化、傳統(tǒng)及運(yùn)作流程為此進(jìn)行的調(diào)整那可是前所未有的！即便有司法部長(zhǎng)的力挺和社會(huì)民眾一邊倒的支持，這種激進(jìn)的變革依然在聯(lián)邦調(diào)查局內(nèi)部引起了巨大爭(zhēng)議。當(dāng)時(shí)最遭人非議的決策就是，為強(qiáng)化反恐部門的力量米勒從緝毒部門中調(diào)來500 特工，這種將成熟特工集體轉(zhuǎn)行而不是招募新人的做法不僅違背常理，而且有強(qiáng)烈的歧視色彩，引發(fā)部分特工離職。

但是米勒不為所動(dòng)。在他的強(qiáng)力推動(dòng)下，聯(lián)邦調(diào)查局短時(shí)間內(nèi)就匯集了多達(dá)1200名特工與情報(bào)分析人員投入“9·11事件”的后繼調(diào)查當(dāng)中。這種果敢的行事作風(fēng)既使司法部長(zhǎng)羅夫特一時(shí)風(fēng)頭無兩，更讓司法部在恐怖襲擊發(fā)生后的一片混亂中迅速確立了其在聯(lián)邦政府反恐工作中的核心地位。

后來所發(fā)生的一切證明，強(qiáng)化反恐不僅是一場(chǎng)颶風(fēng)式的運(yùn)動(dòng)，更是美國(guó)國(guó)內(nèi)國(guó)際戰(zhàn)略的一次重大變化。

之后美國(guó)幾乎所有的安全部門都得接受并適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略的新需要。而做得最快最好最堅(jiān)定的聯(lián)邦調(diào)查局，因此在財(cái)政撥款、權(quán)限劃分等問題上獲得了聯(lián)邦政府和議員們的格外青睞。即便羅夫特后來去職、司法部的許多做法受到越來越廣泛的批評(píng)，米勒和他的聯(lián)邦調(diào)查局仍然是反恐戰(zhàn)爭(zhēng)和潛力斗爭(zhēng)中的大贏家。

“國(guó)家安全信函”導(dǎo)致FBI濫權(quán)

自“9·11”以來，聯(lián)邦調(diào)查局不僅挫敗了包括襲圖謀擊美國(guó)駐各國(guó)使領(lǐng)館事件、內(nèi)褲炸彈事件、劫機(jī)陰謀等一系列恐怖主義勢(shì)力的進(jìn)攻，更進(jìn)一步提出并貫徹“事先預(yù)防”的反恐方針。

對(duì)美國(guó)內(nèi)外大小激進(jìn)組織、恐怖主義嫌疑人一次次拉網(wǎng)式的清理，最終使組織化的恐怖主義力量在美國(guó)難以存身——今天的美國(guó)雖然仍面臨嚴(yán)峻的安全挑戰(zhàn)，但是團(tuán)伙性的大型襲擊在美國(guó)發(fā)生的幾率已經(jīng)大為降低，波士頓爆炸案中那種“獨(dú)狼”式的襲擊已經(jīng)成為恐怖分子不得不采取的變通之道。

但巨大的反恐成就給聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)帶來的不僅是鮮花和贊美，F(xiàn)BI的種種作為也給這個(gè)老牌執(zhí)法部門帶來諸多非議。

在所有指責(zé)中最吸引公眾眼球的莫過于司法權(quán)對(duì)公民權(quán)的侵害問題。

為了做到“事先預(yù)防”，神通廣大的羅伯特·米勒從國(guó)會(huì)給探員們搞來了一個(gè)名叫“國(guó)家安全信函”的東西，有了它，探員們就可以不經(jīng)法院批準(zhǔn)自行決定該監(jiān)控誰，監(jiān)控哪些信息，監(jiān)控后是否采取措施。

這種本意是為了在嚴(yán)重的恐怖主義威脅發(fā)生時(shí)給予特工人員必要便利的信函，在聯(lián)邦調(diào)查局內(nèi)部迅速成為一種隨意濫施的授權(quán)。2007年司法部監(jiān)察長(zhǎng)提交的報(bào)告中就指出，在FBI內(nèi)部，本應(yīng)由上級(jí)主管同意才能簽發(fā)的“國(guó)家安全信函”事實(shí)上已經(jīng)管理失控，探員們?cè)跊]有任何書面文件許可的情況下就可以找到與他們合作的通訊企業(yè)調(diào)取公民信息。因?yàn)椤稅蹏?guó)者法案》要求只要FBI出具國(guó)家安全信函，公民和企業(yè)就必須配合其調(diào)查要求，所以拿到了該函的探員看似只能調(diào)查被懷疑對(duì)象的信息，但事實(shí)上探員們往往先入為主地認(rèn)為被懷疑對(duì)象是壞人，憑著薄弱來源的非法信息，探員們就可以申請(qǐng)對(duì)被懷疑對(duì)象的人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)利加以限制甚至直接偵訊。

這在后來形成了一種嚴(yán)重的局面：許多美國(guó)公民某一天突然發(fā)現(xiàn)自己的賬戶被凍結(jié)了，或者沒有任何理由地自己的某些權(quán)利受到了限制，除非這時(shí)候探員們主動(dòng)造訪，否則這些無辜的人根本無從知道發(fā)生了什么。

他們?yōu)楹伪粦岩?，該找誰投訴、如何解除對(duì)他們各項(xiàng)權(quán)利所施加的限制，則完全取決于探員們的疑心病是否痊愈、忙不忙等因素。聯(lián)邦調(diào)查局的濫權(quán)構(gòu)成了對(duì)許多公民赤裸裸的騷擾和傷害，使得包括參議院司法委員會(huì)最資深成員阿倫·斯佩克在內(nèi)的議員已經(jīng)對(duì)當(dāng)年過度慷慨的授權(quán)表示后悔，斯佩克甚至曾大為惱怒地當(dāng)眾指責(zé)，“每當(dāng)我們不注意的時(shí)候，調(diào)查局就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的失誤?！?/p>

面對(duì)多方責(zé)難，羅伯特·米勒2007年在出席參議院聽證會(huì)時(shí)曾經(jīng)發(fā)誓要對(duì)這樣的濫權(quán)行為加以制止和改變。但是事實(shí)證明，他不過說說而已。

GOOGLE公司在2013年發(fā)布的報(bào)告顯示，F(xiàn)BI一直在利用國(guó)家安全信函要求Google公司配合其調(diào)查要求，2009年～2012年間，除2010年涉及2000至2999個(gè)用戶賬戶外，其余每年均涉及1000至1999個(gè)賬戶受到調(diào)查。

自《愛國(guó)者法案》通過以后FBI先后發(fā)出的國(guó)家安全信函總數(shù)已經(jīng)達(dá)到數(shù)十萬封。

這種濫用甚至引發(fā)了司法機(jī)構(gòu)的反彈，2013年美國(guó)加州地區(qū)法院的一位名叫蘇珊·艾斯特（Susan Illston）的法官就裁定， FBI迫使企業(yè)和機(jī)構(gòu)交出公民數(shù)據(jù)的國(guó)家安全信函是違憲的。

“棱鏡計(jì)劃”只是反映常態(tài)

FBI 有無數(shù)種方法可以規(guī)避這些不利的聲音，但羅伯特·米勒“民權(quán)之?dāng)场钡拿弊右簿痛穗y以脫去了。米勒顯然感受到了這種壓力，媒體一度還傳出他有意辭職的信息。局長(zhǎng)本人在面對(duì)國(guó)會(huì)批評(píng)時(shí)也曾經(jīng)頗為誠(chéng)懇地表示，在秘密監(jiān)聽的問題上，聯(lián)邦調(diào)查局已經(jīng)從采取技術(shù)手段階段上升到準(zhǔn)備為技術(shù)手段確立規(guī)則的階段，但這種辯解隨即被斯諾登曝光的“棱鏡計(jì)劃”打得粉碎。

“棱鏡計(jì)劃”并非FBI一家的全面監(jiān)聽計(jì)劃，而是奧巴馬總統(tǒng)認(rèn)可了的涉及全美國(guó)整個(gè)情報(bào)系統(tǒng)的監(jiān)聽計(jì)劃。但是一方面因?yàn)樗怪Z登叛逃一事屬于FBI的管轄范圍，另一方面是羅伯特·米勒在鼓吹網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控方面實(shí)在太過積極，所以FBI最后成為了“棱鏡計(jì)劃”曝光后所有媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。

要知道，2010年米勒局長(zhǎng)對(duì)硅谷的訪問極為高調(diào)并對(duì)媒體開放。按照《紐約時(shí)報(bào)》當(dāng)年11月16日的報(bào)道，這位當(dāng)職的FBI局長(zhǎng)當(dāng)時(shí)拜訪了包括Google和Facebook在內(nèi)幾乎所有信息產(chǎn)業(yè)巨頭，希望他們能夠配合聯(lián)邦調(diào)查局的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控。斯諾登后來的爆料顯示，除了Google和Facebook外，蘋果、微軟還有幾千個(gè)信息公司最后也接受了羅伯特·米勒的“監(jiān)控有益論”，并積極投身于宏大監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)當(dāng)中。

那個(gè)曾經(jīng)在2001年公開對(duì)抗小布什總統(tǒng)秘密電子竊聽命令的羅伯特·米勒已經(jīng)不見蹤影，他成為隱秘竊聽世界最堅(jiān)定的保護(hù)者和倡導(dǎo)者，一張過去只在科幻電影中出現(xiàn)的覆蓋全世界的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)形成。

在斯諾登事件爆發(fā)后，曾經(jīng)有媒體認(rèn)為羅伯特·米勒將會(huì)受到很大的政治壓力，這種言論顯然是過分理想化。一位不愿具名的前情報(bào)系統(tǒng)官員對(duì)《中國(guó)新聞周刊》明確地表示，棱鏡事件所暴露的，是這個(gè)還在進(jìn)行反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的國(guó)家情報(bào)界工作的常態(tài)。他認(rèn)為，羅伯特·米勒在這一問題上所受到的質(zhì)疑是不公正的，他代表整個(gè)情報(bào)體系接受議會(huì)的質(zhì)詢，只能證明他在這一隱蔽戰(zhàn)線中的江湖地位，而非其他。

這位聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)在接受質(zhì)詢時(shí)也坦然地表示，“如果我們?cè)缇陀羞@樣的項(xiàng)目，那‘9·11恐怖襲擊就有被阻止的機(jī)會(huì)?！北砻魉麖奈丛陬愃剖录懈惺苓^政治和道義的壓力。

就美國(guó)整個(gè)政治生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)則而言，聯(lián)邦調(diào)查局雖然沖在濫用反恐權(quán)力的第一線，但是調(diào)查權(quán)與司法監(jiān)督的關(guān)系總體而言依然是一個(gè)政治問題，國(guó)會(huì)和政府對(duì)情報(bào)部門也不存在約束能力徹底削弱的風(fēng)險(xiǎn)。因此，將指責(zé)的矛頭完全指向羅伯特·米勒這樣的技術(shù)性官僚確實(shí)意義不大。

帶走了秘密 帶不走的難題

在這位重臣?xì)w隱之際，真正影響其歷史評(píng)價(jià)的反倒可能是另外一個(gè)難題，那就是聯(lián)邦調(diào)查局職能調(diào)整的后遺癥問題。當(dāng)年羅伯特·米勒大刀闊斧地改革，雖然形勢(shì)所逼，效果顯著，但是部門資源對(duì)于反恐戰(zhàn)線的過度傾斜和整個(gè)調(diào)查局米勒色彩過于明顯，已經(jīng)到了損害調(diào)查局履行傳統(tǒng)職能的地步。

米勒本人在最初任職司法部的時(shí)候曾經(jīng)主導(dǎo)過很多有組織犯罪、金融詐騙、洗錢等傳統(tǒng)刑事調(diào)查項(xiàng)目。但自任職局長(zhǎng)以來，米勒卻再未在這些駕輕就熟的領(lǐng)域內(nèi)有過拿得出手的成績(jī)。尤其是2008年金融危機(jī)以后FBI對(duì)美國(guó)26家大型金融機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的調(diào)查，更凸顯了該組織在金融犯罪時(shí)刑事調(diào)查方面能力的全面下滑。2008年美國(guó)次貸危機(jī)中，那些金融寡頭們膽大妄為的表演對(duì)整個(gè)世界的傷害到今天還沒有完全消除，他們所采用的伎倆和不加掩飾的貪婪即使普通百姓也耳熟能詳，但這些金融危機(jī)的肇始者們最終卻未受到任何值得一提的懲戒。

更為嚴(yán)重的是，當(dāng)“占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)”爆發(fā)后，非營(yíng)利組織“公民正義伙伴基金”（Partnership for Civil Justice）借助《信息自由法》（Freedom of Information Act）取得了聯(lián)邦調(diào)查局部分內(nèi)部文件。內(nèi)部文件顯示，F(xiàn)BI不但和很多金融巨頭具有企業(yè)的密切合作關(guān)系，更將抗議力量直接定義為“恐怖分子”，嚴(yán)密監(jiān)控這些抗議可能對(duì)華爾街造成的損失。

作為執(zhí)法者，聯(lián)邦調(diào)查局與被執(zhí)法對(duì)象走得如此之近，是自胡佛任局長(zhǎng)以后幾乎再未發(fā)生過的事情。雖然沒有任何直接證據(jù)，但是羅伯特·米勒與提拔他的阿什克·羅夫特身上共有的保守主義氣質(zhì)，顯然對(duì)這些行為的發(fā)生起到了很大的作用。

將所有精力集中于反恐成就了羅伯特·米勒，卻也使那個(gè)美國(guó)人熟悉的傳統(tǒng)的調(diào)查執(zhí)法機(jī)構(gòu)漸漸從百姓視野中淡出。

這種機(jī)構(gòu)調(diào)整的消極后果還需要很久才能下定論，但是它的始作俑者已經(jīng)做好了離開華盛頓的準(zhǔn)備。

沒有一個(gè)聯(lián)邦調(diào)查局的局長(zhǎng)不是帶著滿身的秘密離開，這是他們工作的特性。但是羅伯特·米勒有幸生在這個(gè)傳媒超級(jí)發(fā)達(dá)的時(shí)代，因此他受到公眾審視的機(jī)會(huì)也更多。俄羅斯間諜案，班加西大使館遇襲案，CIA局長(zhǎng)偷情被FBI特工調(diào)查案，眾多曾經(jīng)引發(fā)國(guó)內(nèi)外軒然大波甚至影響到國(guó)家權(quán)力架構(gòu)與大政方針的案件，背后多少都有這位執(zhí)掌聯(lián)邦調(diào)查局大權(quán)12年重臣的影子。

即便在他離開后，人們?cè)诙虝r(shí)間也無從探究羅伯特·米勒12年聯(lián)邦調(diào)查局生涯的全部隱秘，以及他對(duì)這個(gè)國(guó)家的真實(shí)影響。