以改善民生為基調(diào)的江西財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化分析

楊 伊 溫 濤

以改善民生為基調(diào)的江西財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化分析

楊 伊 溫 濤

近年來雖然江西省的財政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，經(jīng)濟事務(wù)支出占財政支出的比重持續(xù)下降，與此同時財政用于教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障等民生領(lǐng)域的支出相應(yīng)增加，但與改善民生為基調(diào)的財政支出最優(yōu)結(jié)構(gòu)相比較，江西省財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障等方面的支出仍然偏少。因此，江西必須優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，把壓縮的公共服務(wù)支出和減少競爭性領(lǐng)域投資后增加的財政資金的一定比例用于民生領(lǐng)域，加大對民生的投入力度。

民生；財政支出結(jié)構(gòu)；江西省

楊 伊，南昌大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院經(jīng)濟系講師，經(jīng)濟學(xué)博士；

溫 濤，南昌大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院財政學(xué)碩士生。（江西南昌 330031）

十八大報告指出：“構(gòu)建社會主義和諧社會，必須要保障和改善民生。需要從維護最廣大人民根本利益的高度，多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題；需要加快健全基本公共服務(wù)體系，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、住房上持續(xù)取得新進展，使發(fā)展成果更多公平地惠及全體人民?！崩^十七大之后，民生問題又一次成為我國現(xiàn)代社會制度體系構(gòu)建和財稅政策研究的核心議題。

一、財政支出與民生的關(guān)系

改革開放三十多年以來，中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就，但在快速發(fā)展的過程中，也積淀了許多社會、經(jīng)濟、環(huán)境、資源等方面的深層矛盾。當(dāng)今中國絕不是僅僅考慮加快發(fā)展就萬事皆順了，更為重要而緊迫的是解決好“如何發(fā)展”和“為誰發(fā)展”的問題。解決問題最重要的工具就是財政分配，而在公共財政體制框架下最大限度地彰顯財政的民生屬性，無疑是指引我們撥開眼前各種利益交織的迷障，進而深化和完善公共財政體制改革的必然路徑。賈康認(rèn)為：“公共財政的內(nèi)在邏輯、基本框架和全部特征，都決定了它就是民生財政；不可能在公共財政之外再單獨存在另一個民生財政，也不宜把民生財政截然劃分為公共財政的某一個特殊發(fā)展階段或某一個孤立的組成部分?！惫P者認(rèn)為，公共財政職能的重點是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而公共產(chǎn)品和服務(wù)實際上就是民眾的需求，因此公共財政本質(zhì)上具有民生屬性；而民生財政對公共產(chǎn)品和服務(wù)具體投向的要求和結(jié)果，則是對公共財政職能在當(dāng)今時代的側(cè)重體現(xiàn)。財政職能是通過財政支出的投向與結(jié)構(gòu)來體現(xiàn)的，圍繞民生問題，如何調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，就是今后一個時期財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要課題。

近幾年來，我國財政部門不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，2006—2010年期間全國財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域的投入分別增長1.9倍、3.2倍、2.1倍。2011年，中央財政預(yù)算安排用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的支出安排合計10 509.92億元，比2010年增長18.1%。此外，中央財政在保障性住房建設(shè)方面的支出也從2007年的51.0億元，跨越式地增長到2010的1 125.7億元，2011年達到1 292.7億元。由此可見，財政支出的公平性、公共性、公益性特征日益凸顯。

而作為中部省份，江西省近年來財政支出用于民生方面的投入前所未有，民生工程亮點頻閃，成效顯著，多項民生工程實施走在全國前列，涌現(xiàn)了多個在全國有影響的民生亮點工程?？傮w而言，在涉及群眾切身利益的就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房等民生工程方面，江西省均取得了一系列成果。在連續(xù)五年大力實施民生工程的基礎(chǔ)上，2012年江西省共籌集財政性資金約500億元，著重圍繞就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、社會保險等八個方面，集中辦好涉及群眾切身利益的70件實事，繼續(xù)扎實推進新一輪民生工程。

盡管取得了一系列成績，但目前江西省財政支出結(jié)構(gòu)還存在一些問題，未能突破民生財政的實施難點，民生支出的比重和質(zhì)量提升仍存在一些亟待解決的問題，有必要進一步優(yōu)化完善。

二、江西省民生財政支出結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)財政支出的特點和民生的含義，財政民生支出可以采用寬、窄兩個口徑來統(tǒng)計。窄口徑的財政民生支出是直接民生支出的口徑，內(nèi)容包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化體育與傳媒以及 “三農(nóng)”支出等人民群眾可以切身感受的財政支出；寬口徑的財政民生支出，除直接民生支出外，還包括環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、交通運輸、科學(xué)技術(shù)、地震災(zāi)后恢復(fù)重建等其他與人民群眾物質(zhì)文化生活密切相關(guān)的財政支出。本文采取的口徑為寬口徑的民生財政支出。

（一）江西省民生財政支出結(jié)構(gòu)縱向比較

根據(jù)2008—2012年 《江西統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，本文整理出2007—2011年江西省財政各主要項目的支出值和比重，逐項分析其中存在的問題。

從表1中，我們可以分析出以下幾個主要問題：

1.財政支出用于一般公共服務(wù)的比重逐年下降

由表1可以看出，在近五年間，這一比重由2007年的16.21%下降到2011年的10.18%，平均每年下降的幅度超過1個百分點。我們可以預(yù)測，隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，這一比重將會進一步降低，這將為民生財政的支出釋放巨大的資金空間。

2.財政支出用于公共安全的比重緩慢下降

表1 2007—2011年江西省財政支出結(jié)構(gòu)（單位：億元，%）

近年來，我國國內(nèi)局勢以及周邊地區(qū)的國際環(huán)境相對穩(wěn)定，因此公共安全支出占財政支出的比重在緩慢下降。與全國大趨勢相似，近五年間，江西省公共安全支出占財政支出的比重由2007年的7.20%降低至2011年的4.89%。

3.財政支出用于教育、科技、文化的總比重先減后增

江西省財政支出用于教育、科技、文化的總比重由2007的21.92%開始逐漸降低，到2010年這一比重僅為17.90%，到2011年這一比重重新上升至21.12%。目前，教育支出已經(jīng)成為江西省財政支出的第一大項目，這充分說明了政府對教育事業(yè)的重視，也說明 “科教興國”戰(zhàn)略在江西得到了很好的實施。

4.財政支出用于社會保障和就業(yè)的比重波動中緩慢下降

在五年間，該比重先增又減，在2008年達到最高，比重為15.41%，隨后下降到2011年的10.76%。社會保障支出屬于基礎(chǔ)性民生支出，這是最基本的民生支出，直接關(guān)乎民眾的基本生存和社會的和諧穩(wěn)定。因此，在未來的財政支出優(yōu)化改革中，如何優(yōu)先滿足這一最急迫、最直接的民生需求值得深入研究。

5.財政支出用于醫(yī)療衛(wèi)生的比重逐年上升

從總量上來看，2007年江西省醫(yī)療衛(wèi)生費用支出為58.07億元，到2011年變成196.32億元，5年間增長2.38倍，增長幅度較大。從相對量來看，醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政支出的比重由2007年的6.42%增加到2011年的7.75%。可以預(yù)測，隨著醫(yī)療體制改革的進一步進行，這一比重將會進一步上升。

6.財政支出用于農(nóng)林水事務(wù)的比重先增后減

這一比重由2007年的11.44%增加到 2009年的13.02%，在2011年又回落至11.36%。作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)在江西省的經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村基本建設(shè)等的支出逐年增加，這不僅可以調(diào)動農(nóng)民進行糧食生產(chǎn)的積極性，增加農(nóng)民的收入，而且有利于社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）江西省民生財政支出結(jié)構(gòu)橫向比較

為進一步分析，我們將對比分析江西省與其他五個中部省份和全國財政支出結(jié)構(gòu)的情況，雖然中部各省具體省情不同，財政支出結(jié)構(gòu)不同，但使財政支出結(jié)構(gòu)合理化、科學(xué)化，日益凸顯民生財政的公益性、公共性與公平性，各省則是相通的。我們將財政支出項目按民生財政的職能歸為四類：經(jīng)濟建設(shè)類、行政管理類、科教文衛(wèi)類和社會保障類。據(jù)此，統(tǒng)計出2011年中部六省財政支出按職能分類的比重(見表2)。

表2 2011年中部六省財政支出按職能分類的比重情況（%）

由表2可以看出，2011年江西省民生財政支出結(jié)構(gòu)與中部其他省份相比，具有以下特點：

第一，經(jīng)濟建設(shè)類支出比重最高。2011年，江西省經(jīng)濟建設(shè)類支出比重為37.91%，是財政支出的第一大項目，該比重高于同時期的所有中部省份，高出全國平均水平2.09%，這將對投入民生領(lǐng)域的財政資金產(chǎn)生 “擠出效應(yīng)”。

第二，行政管理類支出比重低，且低于大部分中部省份和全國平均水平。江西省行政管理類支出比重為15.27%，僅高于安徽省的14.52%，低于全國平均水平6.08%，這將釋放出民生財政支出的資金空間。

第三，科教文衛(wèi)類支出比重較高，且高于大部分中部省份和全國平均水平。江西省科教文衛(wèi)類支出比重為28.87%，是財政支出第二大項目，該比重低于安徽省的29.71%和河南省的 31.37%，但高出全國平均水平2.65%。

第四，社會保障類支出比重低，且低于大部分中部省份，但高于全國平均水平。江西省社會保障類支出比重為15.03%，僅高于湖北省的13.98%，高出全國平均水平1.36%。

通過以上對江西省公共財政支出結(jié)構(gòu)的縱橫向比較，我們可看出江西省財政資金圍繞保障和改善民生的投向布局面臨“有進有退”，公平性、公共性、公益性特征有待進一步凸顯的局面。

三、對策建議

可以說，在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)，財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向是有利于踐行民生財政的理念，建立民生財政的運行機制和模式。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過這些年的公共財政建設(shè)，江西省財政用于民生方面的支出顯著增加，民生狀況得到了積極改善。但是，民生問題具有明顯的階梯性，當(dāng)?shù)蛯哟蔚拿裆鷨栴}得到解決以后，較高層次的民生問題又會成為客觀現(xiàn)實問題，而且民生問題具有動態(tài)特征，這就要求財政支出必須依據(jù)民生需求的階梯性和動態(tài)性，不斷調(diào)整其結(jié)構(gòu)以滿足民生需求。

(一)合理控制經(jīng)濟建設(shè)資金，做到有進有退

在計劃經(jīng)濟逐漸向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的背景下，財政資金應(yīng)進一步退出一般競爭性的營利性項目直接投資領(lǐng)域，減少生產(chǎn)性建設(shè)資金，加大能源、交通、環(huán)境保護等基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)投資力度，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造良好的公平競爭環(huán)境，將財政資金轉(zhuǎn)移到政府履行職能和社會公共需求上來，這也能逐步解決財政職能的“越位”和“缺位”問題。

(二)減少行政管理支出的占用空間

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政管理支出的增加是必然的，關(guān)鍵是要控制好行政管理支出增長的“度”。目前江西省正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，財政支出的投向應(yīng)逐步向民生傾斜，為跨越“中等收入陷阱”培育新的基礎(chǔ)。行政管理支出的過度膨脹，已成為影響經(jīng)濟健康發(fā)展的一個重要因素，針對這一問題，應(yīng)實行預(yù)算定值，嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行；管理費用與業(yè)績掛鉤，減少不必要的行政開支；減少管理人員，實行扁平化管理；科學(xué)部署財政支出投向結(jié)構(gòu)，提高財政資金利用效率。

（三）加大科技投入，提升科技創(chuàng)新能力

在知識經(jīng)濟時代，科學(xué)技術(shù)是經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。就江西省現(xiàn)階段情況來看，科技創(chuàng)新與發(fā)達國家和國內(nèi)發(fā)達地區(qū)相比仍處于較低水平，政府應(yīng)不斷提高對科學(xué)研究事業(yè)的財力投入，并在科研支出總量提高的基礎(chǔ)上，加大基礎(chǔ)科研的投入力度，優(yōu)化科研支出結(jié)構(gòu)，努力構(gòu)筑經(jīng)濟和科技緊密結(jié)合的運行機制。數(shù)據(jù)顯示，2011年財政支出用于科學(xué)技術(shù)投入的比重僅為0.84%，離2%的目標(biāo)還有距離，這要求各級財政要遵照這一目標(biāo)，增大對科技的投入幅度。

（四）扎實推進教育公平發(fā)展

所謂教育公平，就是指社會公平價值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，包括教育權(quán)利平等和教育機會均等兩個基本方面。在江西省的一部分貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)，教育經(jīng)費嚴(yán)重不足，教育設(shè)施落后，師資力量缺乏，教育質(zhì)量低下。針對這種情況，江西必須增加更多具有公共產(chǎn)品特性的初等教育，特別是義務(wù)教育的投入，保證基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研等公共產(chǎn)品完全由政府財政出資提供，使落后農(nóng)村地區(qū)能享受到與發(fā)達城市同等公平的教育。相反，對于具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的高等教育等的投入可以適當(dāng)減少，從而全面促進教育服務(wù)公平均等化。

（五）加強文化建設(shè)，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)

江西省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民數(shù)量占全省總?cè)丝诘娜种陨?，因此我們一方面要繼續(xù)做實文化惠民工程，出臺更多的政策措施，構(gòu)建一體化的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級公共文化服務(wù)體系，另一方面，大力發(fā)展有特色的江西文化產(chǎn)業(yè)。江西作為革命老區(qū)，有豐富的紅色資源，近現(xiàn)代史上，江西在它獨特的歷史際遇中孕育成為 “中國革命的搖籃”、“共和國的搖籃”和“人民軍隊的搖籃”，有著濃厚的紅色文化底蘊，近幾年也率先在全國開展了紅色旅游，舉辦中國紅歌會等活動。除此之外，江西有著內(nèi)涵豐富的客家文化、儺文化、茶文化、瓷文化等。這些豐富的文化資源，為江西文化產(chǎn)業(yè)的個性化發(fā)展提供了相當(dāng)廣闊的前景。

（六）積極穩(wěn)妥推進醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展

健康是人全面發(fā)展的基礎(chǔ)，涉及千家萬戶，直接關(guān)系人民群眾的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)，是重大的民生問題。首先，要努力健全全民醫(yī)保體系，全面推進醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系工作，促進基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化；其次，科學(xué)完善新農(nóng)合制度和基本藥物制度，推進重大疾病醫(yī)療保障工作，鞏固基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)運行新機制；再次，統(tǒng)籌抓好全局，積極穩(wěn)妥地推進 “醫(yī)改”，支持社會資本興辦醫(yī)療機構(gòu)，確保老百姓的醫(yī)療權(quán)益，使老百姓用得起藥、用放心藥。

(七)穩(wěn)定社會保障支出，加強社會保障體系建設(shè)

2011年《政府工作報告》明確指出：“要著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，增加‘三農(nóng)’、民生、社會事業(yè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等重點支出。加快健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?！憋@然，黨中央、國務(wù)院已將健全城鄉(xiāng)社會保障體系擺在至關(guān)重要的位置。針對當(dāng)前江西的經(jīng)濟發(fā)展水平和具體省情，必須做好以下方面：

加快失業(yè)保險制度改革，擴大失業(yè)保險實施范圍，使各類城鎮(zhèn)企事業(yè)職工都參加失業(yè)保險；盡快建立起比較完善的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系，使公眾晚年生活得到保障；進一步深化醫(yī)療保險制度改革，建立社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本醫(yī)療保險制度模式；加快建立和完善農(nóng)村社會保障體系，縮小城鄉(xiāng)收入差距，達到真正意義上的公平。

（八）合理安排財政住房保障支出

江西省保障性住房建設(shè)通過實行“三房合一”，即經(jīng)濟適用住房、廉租住房、公共租賃住房“三房合一”，提高了建設(shè)管理效率。這不僅有利于保障性住房的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理，提高土地、資金使用效率，便于操作和管理，也有利于擴大住房保障覆蓋面，解決新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員的住房問題，吸引人才。財政住房保障支出具體要面臨的攻堅問題應(yīng)包括以下幾個方面：

第一，繼續(xù)提高各級財政住房保障支出投入的規(guī)模。2011年江西省住房保障支出累計達到108.28億元，同比增長59.0%，2012年財政住房保障支出達到136.3億元，增長25.9%。

第二，要進一步明確中央財政和地方財政在住房保障支出上的職責(zé)，確立中央財政在住房保障支出中承擔(dān)主要責(zé)任，地方財政承擔(dān)次要責(zé)任，建立起中央與地方政府間財權(quán)和事權(quán)相對稱的保障性住房財力保障機制。

第三，合理確定財政住房保障支出的重點投向和受益對象。政府在建設(shè)保障性住房時，要根據(jù)其目的，保證在任一財政住房保障支出項目上，都具有明確的受益對象和資金保障方式的事先規(guī)劃。合理確立財政住房保障支出的重點投向，確保城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭 “住有所居”。

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【責(zé)任編輯：陳保林】

F812.7

A

1004－518X（2013）07－0074－05

國家社會科學(xué)基金項目“中國參與國際公共產(chǎn)品供給模式與路徑選擇”（13CJY117）、國家社會科學(xué)基金項目“建立主體功能區(qū)制度的流域行政區(qū)合作機制及政策研究”（12BJL071）、江西省高校人文社會科學(xué)研究項目 “全球性公共產(chǎn)品 （GPGs）的提供及籌資機制的設(shè)計——兼議我國公共品提供系的建設(shè)”（JJ0803）