一個(gè)觀察政府破產(chǎn)的樣本

◎張哲 師小涵

一個(gè)觀察政府破產(chǎn)的樣本

◎張哲 師小涵

▲杰斐遜縣在阿拉巴馬州及在美國(guó)的位置。杰斐遜縣政府因?yàn)樾尴滤?，最終破了產(chǎn)。圖為杰斐遜下水道的井蓋，上面鑄有美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)捉莒尺d的頭像。

進(jìn)入12月，節(jié)慶的氣氛漸濃。對(duì)于美國(guó)阿拉巴馬州杰斐遜縣（Jefferson County，Alabama）的史蒂夫·布什（Steve Bush）來(lái)說(shuō)，即將到來(lái)的圣誕節(jié)可能不那么有趣。

他在Facebook的網(wǎng)頁(yè)上寫(xiě)道：“今年的圣誕節(jié)將是困難的。我的孩子們一直都會(huì)收到很好的圣誕禮物，但我現(xiàn)在已經(jīng)失業(yè)5個(gè)月了，掙到的錢(qián)只夠付賬單。這真讓我心碎……我再也不是那個(gè)超級(jí)圣誕老人，我只覺(jué)得自己是個(gè)廢物?！?/p>

杰斐遜縣近幾年來(lái)一直在破產(chǎn)邊緣徘徊。2011年6月，縣政府為縮減開(kāi)支解雇了547名雇員，而布什不幸成為其中的一員。

那天是6月20日，布什在網(wǎng)絡(luò)日志中寫(xiě)道：“今天早上，我拿到了裁員通知。情況很糟，但我不會(huì)垂頭喪氣。我會(huì)盡量找臨時(shí)工作。相信一切總會(huì)好起來(lái)的?！?/p>

然而，讓他沒(méi)有想到的是，不到5個(gè)月，杰斐遜縣政府也破產(chǎn)了。

杰斐遜縣破產(chǎn)了

這是1978年《美國(guó)破產(chǎn)法》頒布以來(lái)美國(guó)歷史上最大的地方政府破產(chǎn)。據(jù)估算，杰斐遜縣欠了大約41億美元，一舉打破了1994年宣告破產(chǎn)的加州奧蘭治縣的欠債記錄，奧蘭治當(dāng)時(shí)的負(fù)債為17億美元。

縣是美國(guó)州以下的行政區(qū)劃，全美國(guó)的縣超過(guò)3100個(gè)。杰斐遜縣建于1819年，縣名是為了紀(jì)念《獨(dú)立宣言》的主要起草人、美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)淄旭R斯·杰斐遜。杰斐遜縣現(xiàn)有人口65.8萬(wàn)，是阿拉巴馬州人口最多和最重要的縣，州最大的城市伯明翰也在其轄區(qū)內(nèi)。

縣政府欠的41億美元當(dāng)中，有32億美元來(lái)自下水道排污系統(tǒng)改造工程。1995年，縣政府因飲用水衛(wèi)生狀況遭到起訴，縣政府決定對(duì)下水道排污系統(tǒng)進(jìn)行徹底改造。杰斐遜縣的厄運(yùn)由此開(kāi)始。

2000年，在感到資金捉襟見(jiàn)肘后，杰斐遜縣發(fā)行了一種組合債券來(lái)節(jié)約資金，但節(jié)節(jié)攀升的利率使還債成本迅速膨脹。更糟糕的是，腐敗與政府工程如影隨形。2007年，美國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)現(xiàn)摩根大通銀行在2002至2004年間為該縣進(jìn)行再融資時(shí)，曾向當(dāng)時(shí)的縣政務(wù)委員會(huì)主席拉里·朗福德行賄。

“賄案”曝光揭出一連串的腐敗、欺詐，有22名被選出的行政官員和公務(wù)員因此獲罪，朗福德本人因受賄、洗錢(qián)等罪名獲刑15年，而摩根大通也因此被美國(guó)證監(jiān)會(huì)罰了7.22億美元，以補(bǔ)償杰斐遜縣那些每月定期繳納高額下水道排污費(fèi)的居民。

“都怪這些腐敗的政客和拜金的委員們，一個(gè)詞，貪婪！”史蒂夫·布什這樣向南方周末記者解釋他對(duì)縣政府破產(chǎn)的理解。

2008年次貸危機(jī)重創(chuàng)杰斐遜縣政府，縣的債務(wù)評(píng)級(jí)慘遭調(diào)降，厄運(yùn)真正開(kāi)始了。縣政府債券被瘋狂拋售，這批債券利率飆升，幾乎淪為垃圾。最終，縣政府無(wú)力支付利息而違約。從那時(shí)起，破產(chǎn)的陰影就一直籠罩著杰斐遜縣。

州政府、法院和議會(huì)似乎更是落井下石。縣政務(wù)委員會(huì)主席卡靈頓毫不掩飾自己對(duì)司法和議會(huì)的失望。2011年3月，該縣的薪酬稅（Occupational Tax）被州法院宣布無(wú)效。這項(xiàng)稅收自1988年通過(guò)之日起就飽受爭(zhēng)議，但卻能給縣政府帶來(lái)平均每年7000萬(wàn)美元的收入，占縣財(cái)政收入的近四分之一。現(xiàn)在，這些錢(qián)也沒(méi)有了。

到了6月，杰斐遜縣增稅的請(qǐng)求又被州議會(huì)駁回。各種因素綜合，導(dǎo)致杰斐遜縣2012財(cái)年的預(yù)算收入從3.12億美元直線(xiàn)下滑至2.17億美元，距離維持縣政府的基本運(yùn)營(yíng)還差4000萬(wàn)美元?！肮膺@一項(xiàng)就足夠讓杰斐遜縣申請(qǐng)破產(chǎn)了……民主死了！”卡靈頓忿忿地對(duì)媒體說(shuō)。

超過(guò)40億美元的債務(wù)，財(cái)政收入僅2億出頭，華爾街大鱷逼債，州政府、議會(huì)又一副愛(ài)莫能助的嘴臉，破產(chǎn)成了杰斐遜縣最后的選擇。

更苦的日子

在美國(guó)，州轄縣、市等地方政府有廣泛的發(fā)債權(quán)。全美地方債市場(chǎng)目前規(guī)模約為3.7萬(wàn)億美元。有權(quán)發(fā)債就意味著有破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。從1934年美國(guó)有成文的關(guān)于地方政府破產(chǎn)的規(guī)定以來(lái)，已經(jīng)有超過(guò)600個(gè)縣市的地方政府申請(qǐng)過(guò)破產(chǎn)。

最近的案例是2011年3月，賓夕法尼亞州首府哈里斯堡市政府因無(wú)力償還3.1億美元的垃圾處理工程債務(wù)向法院申請(qǐng)破產(chǎn)；8月，羅德島的中央瀑布市因無(wú)法維持龐大的養(yǎng)老金體系而申請(qǐng)破產(chǎn)。

政府可以破產(chǎn)，但卻不能不還債，不能不干活。依據(jù)《美國(guó)破產(chǎn)法》的規(guī)定，破產(chǎn)僅僅是一種臨時(shí)保護(hù)，讓地方政府財(cái)政收支避免陷入惡性循環(huán)之中不能自拔。

但為了獲得這種臨時(shí)保護(hù)，地方政府從破產(chǎn)之日起，苦日子就來(lái)了。除了普遍的裁員、降薪、凍結(jié)政府招聘之外，像樣的政府財(cái)產(chǎn)都可能被拍賣(mài)用于還債。比如，政府只能保留不超過(guò)20%的公車(chē)，更別想保留那些別墅式、花園式的辦公樓，政府將會(huì)被趕去廉價(jià)的旅社或舊居民樓、廢棄的廠房辦公。

3月的哈里斯堡市破產(chǎn)案例，咨詢(xún)公司就建議出售城市標(biāo)志性建筑、文物和博物館。其他的應(yīng)對(duì)方式，還有在法律授權(quán)范圍內(nèi)增稅，或提高公立大學(xué)學(xué)費(fèi)；消極的方法包括，減少公共服務(wù)，比如削減警力、減少照明、道路維修和街道清潔服務(wù)，關(guān)閉公共圖書(shū)館，甚至將監(jiān)獄外包，交給私人運(yùn)營(yíng)。

由于杰斐遜縣早已進(jìn)行了大規(guī)模裁員，公共服務(wù)就成了下一個(gè)犧牲品。分管財(cái)政的縣政府委員吉米·史蒂芬告訴南方周末記者：“一切憲法不作要求的公共服務(wù)都在可削減范圍之內(nèi)?！北热?，過(guò)去35年，法院取保候?qū)彆r(shí)，對(duì)嫌犯進(jìn)行背景調(diào)查和藥檢的費(fèi)用由政府承擔(dān)，如今這一支出被終止了，每年將省下50萬(wàn)美元。

對(duì)于杰斐遜縣的普通居民來(lái)說(shuō)，政府破產(chǎn)、削減公共服務(wù)遠(yuǎn)不是世界末日。至少和他們?nèi)粘Ｉ钕嚓P(guān)的教育、醫(yī)療和其他必需的福利都不會(huì)遭到大幅削減。

清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心主任助理刁大明博士對(duì)南方周末記者介紹：“美國(guó)普通居民接受的公共服務(wù)是多層次的。美國(guó)的州政府、縣政府、市政府、學(xué)區(qū)管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置，提供的公共服務(wù)也互不相同。因此，縣政府破產(chǎn)的影響相對(duì)有限，而且對(duì)不同人群的影響也有區(qū)別?！?/p>

南伯明翰學(xué)院的中國(guó)留學(xué)生周孟恒告訴南方周末記者，身邊的美國(guó)同學(xué)都沒(méi)有受什么影響，“大家甚至覺(jué)得這是一件挺好笑的事”。

受影響最大的主要是布什這樣被辭退的政府雇員。“我已經(jīng)42歲了，重新開(kāi)始沒(méi)那么容易”，布什告訴南方周末記者，“我當(dāng)然希望杰斐遜縣能出臺(tái)新的薪酬稅，州政府再給一些撥款，這樣情況才能好轉(zhuǎn)起來(lái)?！?/p>

當(dāng)然，還有縣政府信用和聲譽(yù)。伯明翰法學(xué)院教授理查德·默克（Richard Mauk）向南方周末記者指出：“申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的政府，在未來(lái)幾年都別想再發(fā)債融資了?！?/p>

納稅人總是倒霉的群體。在破產(chǎn)保護(hù)期間，據(jù)估算，杰斐遜縣為請(qǐng)律師、會(huì)計(jì)師和證人等的開(kāi)銷(xiāo)將達(dá)到平均每月100萬(wàn)美元，而這些錢(qián)都要納稅人掏腰包。

“問(wèn)題不會(huì)在短時(shí)間解決”

在杰斐遜縣宣告破產(chǎn)的一周前，曾有五十多人到位于伯明翰市的縣政廳前，要求“占領(lǐng)伯明翰”。居民們抗議可能出現(xiàn)的下水道排污費(fèi)用上漲，同時(shí)反對(duì)政府與華爾街的債主們達(dá)成任何新的償還協(xié)議。與“占領(lǐng)華爾街”的人們一樣，杰斐遜人痛恨將本縣拖入債務(wù)深淵的華爾街大鱷，尤其是摩根大通。

此前，這些華爾街的債權(quán)人曾聲稱(chēng)，如果不能與縣政府達(dá)成債務(wù)協(xié)議，就要將杰斐遜縣居民的下水道排污費(fèi)一次性抬高25%。

“占領(lǐng)伯明翰”的人們沒(méi)有想到，他們的要求會(huì)以縣政府破產(chǎn)的方式得到實(shí)現(xiàn)。至少目前來(lái)看，排污費(fèi)和償還協(xié)議都將擱置一段時(shí)間了。

摩根大通在杰斐遜縣申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)后立即發(fā)表聲明，對(duì)這一決定表示遺憾；在該縣破產(chǎn)之前，以摩根大通為首的債權(quán)人已經(jīng)同意將其債務(wù)有條件減免至21.9億美元。

但杰斐遜縣政務(wù)委員會(huì)主席大衛(wèi)·卡靈頓對(duì)債權(quán)人的讓步并不領(lǐng)情，他在自己的Twitter上寫(xiě)到：“摩根大通今年有最好的業(yè)績(jī)，而杰斐遜縣今年卻因財(cái)政困難導(dǎo)致近1000名公務(wù)員失業(yè)。這是違背良心的！”

無(wú)論如何，申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)并不能讓杰斐遜縣政府?dāng)[脫債務(wù)。對(duì)于杰斐遜縣來(lái)說(shuō)，還錢(qián)的辦法還得自己找。但一段時(shí)間不會(huì)被逼債，足以讓杰斐遜縣委員們重新看到希望。

中國(guó)政法大學(xué)教授、破產(chǎn)法專(zhuān)家李曙光指出，破產(chǎn)保護(hù)只能是“為解決問(wèn)題提供了一個(gè)機(jī)會(huì)，讓雙方坐下來(lái)好好想想可行的辦法。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中債務(wù)人債權(quán)人各自有各自的痛苦，破產(chǎn)法能有效地幫你消減痛苦，讓你迅速地獲得一個(gè)新的出發(fā)點(diǎn)”。

杰斐遜縣被辭退的政府雇員們也在苦苦尋求新的出發(fā)點(diǎn)。

只有高中文憑的布什一邊在朋友那里打零工，一邊盼望著縣政務(wù)委員會(huì)能夠扭轉(zhuǎn)財(cái)務(wù)頹勢(shì)，結(jié)束自己的“無(wú)限期無(wú)薪休假”。

“無(wú)論如何，我會(huì)等著看看縣政府是否會(huì)讓我們回去工作，”布什說(shuō)，“我會(huì)等下去，爭(zhēng)取盡量多的政府補(bǔ)償，畢竟我已經(jīng)為政府工作了9年?！备匾氖?，雖然布什長(zhǎng)期“待業(yè)”，但只要沒(méi)有正式解雇，政府每個(gè)月都還要替他交一部分醫(yī)療保險(xiǎn)，這對(duì)他的家庭是一個(gè)保證。

剛剛“放假”的時(shí)候，他說(shuō)：“我現(xiàn)在可以不做臨時(shí)工，找個(gè)公司做一份正式工作，但我不想這么做。我想等等看9月底縣政府會(huì)不會(huì)叫我回去上班?！?/p>

7月4日是美國(guó)獨(dú)立日，布什的記錄是：“今天睡過(guò)頭了，早上八點(diǎn)才起床。九點(diǎn)半，開(kāi)始剪草坪……然后和布雷克玩了一個(gè)多鐘頭的投籃。現(xiàn)在在做奶酪漢堡。還算不錯(cuò)的一天?！?/p>

8月24日，他寫(xiě)下的是：“我現(xiàn)在還在待業(yè)中。過(guò)去三周，我沒(méi)怎么接到活兒，賬單已經(jīng)要堆積成山了。拜托了！”

11月7日，他去縣政務(wù)委員會(huì)主席卡靈頓的Facebook頁(yè)面上提問(wèn)，“是否有可能在圣誕節(jié)前回到政府繼續(xù)工作”。

卡靈頓的回答是：“如果我是你，我大概會(huì)作出‘問(wèn)題不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)解決’的判斷。不僅是圣誕節(jié)前，也許你永遠(yuǎn)不能回到政府工作了……我建議你積極地尋找下一份工作。”

這是卡靈頓的標(biāo)準(zhǔn)答案。向他尋求幫助的下崗公務(wù)員不止布什一個(gè)人。

兩天后，卡靈頓宣布，杰斐遜縣正式破產(chǎn)。

（摘自《南方周末》）