鼎新革故 改變中國十八屆三中全會《決定》亮點(diǎn)解讀

文/上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長 沈開艷

鼎新革故 改變中國十八屆三中全會《決定》亮點(diǎn)解讀

文/上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長 沈開艷

不出所料，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在全會閉幕后的第三天就正式面世了。習(xí)近平總書記受中央政治局委托對《決定》從醞釀、起草到最后正式成文所作的非常詳盡的說明也經(jīng)由官媒向社會正式公布。因此，真要說是對《決定》作一個比較精準(zhǔn)的解讀，其實習(xí)總書記的“說明”就是最好的材料。當(dāng)然，作為一個長期從事經(jīng)濟(jì)研究的學(xué)者來說，本次《決定》的諸多內(nèi)容確實是非常值得關(guān)注、值得贊賞和值得研究的。

一、全面深化改革的總部署、總動員

與以往各次三中全會所作的決定相似，本次十八屆三中全會的《決定》也主要側(cè)重在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以改革為主線，突出了全面深化改革的新舉措。從《決定》的總體框架結(jié)構(gòu)上看，全會決定以當(dāng)前亟待解決的重大問題為提領(lǐng)，按條條謀篇布局。除引言和結(jié)束語外，共16個部分，分三大板塊，分別是總論、分論和組織領(lǐng)導(dǎo)。總論主要闡述全面深化改革的重大意義、指導(dǎo)思想、總體思路。分論則由“五加一”內(nèi)容組成，也即從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明這“五位一體”的建設(shè)，加上國防和軍隊共六大方面15個領(lǐng)域60項具體任務(wù)加以闡述。最后的組織領(lǐng)導(dǎo)則主要闡述加強(qiáng)和改善黨對全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)。分論部分構(gòu)成了整個《決定》的核心內(nèi)涵，也是改革的主要內(nèi)容。

從對《決定》的總體感覺講，我認(rèn)為這次十八屆三中全會《決定》的特點(diǎn)主要有以下幾方面：

一是有全局性?！稕Q定》的主題是“全面深化改革”，包括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及國防和軍隊改革、黨的建設(shè)制度改革，而不是就某一方面的改革作出決議。這既與十八大報告中提出的“五位一體”總體布局相一致，又與當(dāng)前改革進(jìn)入攻堅期、進(jìn)入深水區(qū)后所面臨的經(jīng)濟(jì)、社會等各方面多重問題多重矛盾的現(xiàn)實相呼應(yīng)，只有更加注重改革的全局性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，堅持全面改革，才能破解中國發(fā)展中的現(xiàn)實問題，才能繼續(xù)深化改革。

二是有理論性。許多人讀罷《決定》后的感覺就是問題意識特別強(qiáng)，以問題為導(dǎo)向，各個領(lǐng)域改革的基本理念、基本思想在《決定》中都得到了充分體現(xiàn)，形成了改革理論和政策的一系列新的重大突破，不僅對中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展有巨大的貢獻(xiàn)，對推動中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展同樣將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。比如，《決定》中將原來一直主張的“市場在資源配置過程中起基礎(chǔ)性作用”深化為“起決定性作用”，這便是經(jīng)濟(jì)理論上的重大推進(jìn)?！袄碚搫?chuàng)新對實踐創(chuàng)新具有重大先導(dǎo)作用，全面深化改革必須以理論創(chuàng)新為先導(dǎo)”。

三是有時間表?！稕Q定》的時間設(shè)計明確是到2020年，按此時間段提出改革任務(wù)，布局全面深化改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式和時間表、路線圖，并要求到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，因此，《決定》是全面深化改革的一次總部署、總動員。

四是重點(diǎn)突出。從涉及到的條目來看，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革相對于其他領(lǐng)域改革內(nèi)容更多，占到了所有15條中的6條，是改革的重點(diǎn)。這主要是因為我國當(dāng)前仍然是一個發(fā)展中的大國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又進(jìn)入了結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長動力的轉(zhuǎn)型期，需要跨越“中等收入陷阱”，因此，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，推動生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，仍然是一切工作的首要任務(wù)。

二、市場在資源配置中起決定性作用

十八屆三中全會《決定》指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。”“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。”

如何理解“使市場在資源配置中起決定性作用”？習(xí)近平總書記在對《決定》所作的說明中明確指出，“這是這次全會決定提出的一個重大理論觀點(diǎn)”。這是因為，經(jīng)濟(jì)體制改革仍然是全面深化改革的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關(guān)系。1992年黨的十四大召開，大會首創(chuàng)性地提出了“要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”這一重大的理論突破對我國20多年來的改革開放和市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行起了極其重要的作用。如今，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場化程度大幅度提高，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展又進(jìn)入了一個新的轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，需要在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制上有新的理論來解釋社會現(xiàn)象、排解社會問題、指導(dǎo)社會實踐。“市場在資源配置中起決定性作用”的重要論斷，抓住了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)特征，也點(diǎn)出了我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問題，那就是政府對市場的干預(yù)太多、對資源的直接配置太多，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，比如產(chǎn)能過剩、國企不活、價格機(jī)制扭曲、城鎮(zhèn)化過速、地方政府債務(wù)風(fēng)險巨大、生態(tài)環(huán)境破壞等與此相關(guān)。今后，凡是市場能為的都交給市場所為，其他力量可以影響和引導(dǎo)資源配置，但起決定性作用的只有市場。

正如習(xí)總書記所說：理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。作出“使市場在資源配置中起決定性作用”的定位，有利于在全黨全社會樹立關(guān)于政府和市場關(guān)系的正確觀念，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于抑制消極腐敗現(xiàn)象。

三、混合所有制經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵深刻

《決定》在談到“堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度”時特別指出，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，指出國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。要“允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。”這是對十五大以來以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度的又一深化發(fā)展。

非公有制經(jīng)濟(jì)在支撐增長、促進(jìn)創(chuàng)新、擴(kuò)大就業(yè)、增加稅收等方面具有重要作用。但是長期以來，非公經(jīng)濟(jì)在權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等方面并未享有與國有企業(yè)同等的待遇，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中還存在著許多對非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，存在各種隱性壁壘，許多特許經(jīng)營領(lǐng)域是不對非公企業(yè)開放的。另一方面，許多企業(yè)家都表示，目前國有機(jī)制已不能適應(yīng)市場需求，國有企業(yè)改革勢在必行。現(xiàn)在的國有體制是不能完全適應(yīng)市場要求的，因此建立更加靈活、管理更加有效的體制勢在必行。國企應(yīng)解放思想，打破傳統(tǒng)的管理機(jī)制。這次《決定》允許非國有資本參股國有資本投資項目，允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實行企業(yè)員工持股，不明確規(guī)定國有和民營參股比例，意味著除去四大國有銀行等重點(diǎn)企業(yè)，在競爭性企業(yè)中，國有和民營企業(yè)都有機(jī)會控股；意味著既要發(fā)展國有資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，也要鼓勵發(fā)展非公有制資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)。

發(fā)展混合所有制意味著中央將下決心打破國有企業(yè)的壟斷，讓國有和民營企業(yè)在相同的市場環(huán)境下共同發(fā)展。《決定》一是在功能定位上明確了公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)；二是在產(chǎn)權(quán)保護(hù)上明確提出了公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯；三是在政策待遇上強(qiáng)調(diào)了堅持權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度；鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)，鼓勵有條件的私營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。這是經(jīng)濟(jì)改革的重大突破，是為國企發(fā)展注入新活力的強(qiáng)有力措施，也將有力推動非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。正如習(xí)總書記所說：積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是新形勢下堅持公有制主體地位，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力的一個有效途徑和有力舉措。

四、央地財稅關(guān)系：財力與事權(quán)相匹配

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。這次《決定》在完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性方面，對財稅體制作了進(jìn)一步深化改革。

1994年，我國啟動了生產(chǎn)型增值稅制度改革，并形成了生產(chǎn)型增值稅和消費(fèi)型營業(yè)稅并存的格局，這一稅制改革對實現(xiàn)政府財力增強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的雙贏目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。2012年，上海、北京、天津、江蘇等省市開展了營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，2013年全國推開。這一重大的制度創(chuàng)新產(chǎn)生了包括推動就業(yè)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等在內(nèi)的諸多正向聯(lián)動效應(yīng)。但是，由于目前試點(diǎn)行業(yè)覆蓋面還不廣，而且又存在央地財權(quán)、事權(quán)重新合理劃分的問題，亟需構(gòu)建一套能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的、完善健全的現(xiàn)代財稅體制。所以這次全面深化改革中，財稅體制改革便成為了其中的一個重點(diǎn)，財政的作用被大大提升，財政的經(jīng)濟(jì)功能和社會功能得到了并重。主要涉及改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等。

在改進(jìn)預(yù)算管理制度方面，將實施重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值的脫鉤，同時建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立政府綜合財務(wù)報告制度，建立中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。在完善稅收制度方面，則主要將推進(jìn)增值稅改革，簡化稅率。由于營業(yè)稅改征增值稅之后，地方政府缺少了主稅種，地方財力將受到嚴(yán)重影響。為了解決這一問題，這次的《決定》提出了要逐步完善地方稅體系，主要是通過房產(chǎn)稅和資源稅、消費(fèi)稅等稅制改革，逐漸提高地方政府財政自給能力。在中央政府、地方政府的主要財政來源得到保障的情況下，接下來需要改革或理順的便是中央和地方的事權(quán)和責(zé)任協(xié)調(diào)適應(yīng)的問題。目的是保持現(xiàn)有中央和地方財力格局的總體穩(wěn)定，形成中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，進(jìn)一步調(diào)動中央和地方兩個積極性。

11月5日上午，上海市人民檢察院派駐中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)檢察室舉行掛牌儀式。

掛牌儀式由浦東新區(qū)檢察院黨組書記、檢察長陳寶富主持。市檢察院黨組成員、政治部主任徐金貴宣讀《關(guān)于設(shè)立上海市人民檢察院派駐中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)檢察室的決定》。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會黨組成員、副主任王辛翎和市院黨組副書記、副檢察長陳輻寬先后作了講話。市檢察院檢察長陳旭、浦東新區(qū)區(qū)委副書記胡佩艷、中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會副主任王辛翎共同為自貿(mào)區(qū)檢察室揭牌。

中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)于9月底正式運(yùn)行。上海市檢察院積極響應(yīng)自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)這一國家戰(zhàn)略，專門設(shè)立派駐檢察室并委托浦東新區(qū)檢察院管理，將為自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)國際化、法治化的營商環(huán)境提供法治保障，滿足自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)對司法服務(wù)的需求。

（文·圖/顧清莉 ）

五、土地同權(quán)同價保障農(nóng)民收益

《決定》在多處提到并強(qiáng)調(diào)了土地市場問題。一是在談到現(xiàn)代市場體系時提出了要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，二是在談到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制時提出了要“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。

長期以來，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的征用者都是地方政府，由于農(nóng)村建設(shè)用地的集中程度很低，地方政府可以用非常低廉的征地價格從農(nóng)民手中買到土地，轉(zhuǎn)而再以高昂的市場價格換手，一進(jìn)一出、一低一高，肥了地方政府的腰包、虧了農(nóng)民群眾的利益。很多時候由于土地價差的高額利誘，腐敗問題也由此滋生?，F(xiàn)在一旦城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建立，農(nóng)民在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。農(nóng)民手上原來那塊“并不值錢”的黃土地一下子成為一塊自身價格高、流動性強(qiáng)、增值前景大的金土地，這對農(nóng)民來說是一份看得見摸得著的巨額財富，農(nóng)民的個人收益因此提高。

另一方面，由于我國的城鄉(xiāng)土地所有制存在國有、集體兩種性質(zhì)，在土地的使用、轉(zhuǎn)讓、交易、收益處分等方面就產(chǎn)生了各種各樣的問題和矛盾。這也是導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在、城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的重要原因，更引發(fā)了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一些突出矛盾。這次的十八屆三中全會《決定》充分認(rèn)識到了這一問題，在農(nóng)村土地改革方面有了新的動作、新的推進(jìn)。一是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民可以將自己的承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)作抵押、擔(dān)保進(jìn)行市場交易，也可以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。而且土地的承包經(jīng)營權(quán)可以在公開市場上向各種市場主體如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這樣做的目的是為了盤活土地資源，提高資本收益，使農(nóng)民獲益，并進(jìn)一步推動要素生產(chǎn)力升級。二是在推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置方面，提出要保障農(nóng)民公平分享土地增值的收益。這樣農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓的過程中就能分享到未來土地價格上漲帶來的收益，而不全部由土地接受方一方獨(dú)享，這不僅確保了農(nóng)民的土地收益權(quán)，更在很大程度上解決了因土地價格波動和收益分配不合理帶來的諸多社會矛盾和社會沖突。三是在發(fā)展城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制方面，將從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。

凝心聚力 共促改革熱烈祝賀十八屆三中全會召開

《檢察風(fēng)云》雜志社理事單位

（排名不分先后）

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