社會穩(wěn)定風險分析的質(zhì)量控制——以云南省重大固定資產(chǎn)投資項目為例

呂浩

(云南省人民政府投資項目評審中心，云南昆明 650041)

1 概述

重大固定資產(chǎn)投資項目是一類關(guān)系國民經(jīng)濟建設，具有基礎性作用和戰(zhàn)略意義的項目。其在一定區(qū)域內(nèi)，投資集中、建設周期長、政策影響面大、社會利益關(guān)系復雜、生態(tài)環(huán)境影響深遠，實施和營運過程中容易因涉及公眾利益造成的損失、憂慮和不滿產(chǎn)生社會沖突的不確定性，使社會穩(wěn)定受到威脅甚至危害。因此，對項目進行社會穩(wěn)定風險評價評估關(guān)系到項目建設區(qū)發(fā)展全局，意義重大。

國外早在20世紀中期即提出:項目在前期籌劃階段就應當重視避免發(fā)生社會風險的問題。并逐步在世界銀行、國際組織和政府援助項目中受到重視而被推行，已成為當前國際間對項目進行評價論證的流行趨勢。20世紀80年代中期以來，隨著世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、英國海外發(fā)展署等國際機構(gòu)在我國開展項目，項目社會影響評價也作為項目前期工作的必要環(huán)節(jié)被帶入國內(nèi)并逐步得到了認同。20世紀90年代末，我國在中阿石油管道建設、恩上公路改造工程、南水北調(diào)東線工程、廣州市江高鎮(zhèn)東風新街項目等項目中也開展了社會風險因素識別或社會影響評價。

隨著實踐的不斷深入，我國一些機構(gòu)和學者也在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，引入RRA、PRA、邏輯框架、情景分析等有利于公眾參與、社會群體識別、假設驗證、快速評估等工具與技術(shù)開展項目社會影響評價工作和社會穩(wěn)定風險研究。除對概念開發(fā)、風險源等進行理論研究之外，許多學者更加關(guān)注風險指標的建立、風險調(diào)查、風險識別與預測、評估方法方面的研究，以把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合我國社會特點，探索一條更加切合實際的項目社會穩(wěn)定風險評估途徑，滿足不斷增長的工作需要。

筆者結(jié)合云南省項目中社會穩(wěn)定風險評估的實踐，著重對評估中容易出現(xiàn)的風險識別缺陷進行了討論。

2 風險分析存在的問題

2012年12月，云南省根據(jù)國家、云南省關(guān)于開展重大事項社會穩(wěn)定風險評估的要求和《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》，開始對重大固定資產(chǎn)投資項目全面開展了社會穩(wěn)定風險評估工作。在已完成評估的中緬石油管道煉化工程、水電工程、火力發(fā)電、電力輸送等17個項目中，發(fā)現(xiàn)風險分析報告中主要存在以下問題:

——利益相關(guān)群體識別片面化，主要指向有利益損失的群體，而對人群中可能產(chǎn)生的憂慮、不滿考慮不足，對利益獲得者在項目中的行為和作用缺少相應分析;

——調(diào)查方案不嚴謹，被調(diào)查人群層次不清，調(diào)查問卷信息遺漏較多，設問的針對性和可選擇性不充分，含有誘導性、傾向性問題，使調(diào)查結(jié)果的準確性、可靠性受到影響;

——民情信息收集中缺乏公眾參與技術(shù)的支撐，公眾獲知項目信息的渠道還不夠通暢，知情權(quán)和話語權(quán)未在調(diào)查中很好地得到落實，不利于從公眾訴求中識別關(guān)鍵問題及其不確定性，觀察民意動向;

——對被調(diào)查總體沒有進行類型或指標條件控制，數(shù)據(jù)統(tǒng)計意義不強，容易對風險影響產(chǎn)生錯誤判斷;

——采用項目風險要素列表對照法進行風險識別時，沒有根據(jù)參照指標，對項目區(qū)風險要素的存在狀態(tài)、發(fā)生條件和可能性進行分析，判斷有假設而沒有驗證，使結(jié)果的可靠性受到質(zhì)疑;

——風險影響程度評價缺乏可識別的依據(jù);

——風險分析與項目建設地區(qū)的社會狀態(tài)脫節(jié)，分析缺乏必要的層次。

這些問題之所以出現(xiàn)，主要與風險分析工作的質(zhì)量控制有關(guān)。

3 對風險分析質(zhì)量控制的討論

3.1 風險的識別特征

在被評估的風險分析報告中，無一例外的反映了對風險概念認識模糊，更多的是關(guān)注對前置文件與批復、實際產(chǎn)生的損失、項目建設和營運中的污染等顯性風險的識別，而對利益相關(guān)群體分析、公眾中可能產(chǎn)生的不滿和憂慮、社會風險狀態(tài)及動向等隱性風險缺少關(guān)心，從而影響到了風險分析的完整性、可靠性、嚴謹性。

風險本質(zhì)上是損失的不確定性，來自因損失產(chǎn)生的預期。弗蘭克·奈特在《風險、不確定性和利潤》中對風險與不確定性之間的關(guān)系進行了區(qū)分，指出:概率型隨機事件的不確定性就是風險;非概率型隨機事件就是不確定性。馮必揚認為“風險”作為預期性概念，只有可能性，沒有必然性。對風險的識別，應當從不確定性和損失性兩個方面去認識，沒有損失性也就無險可言。

項目中，項目風險是與區(qū)域社會風險相疊加的，尤其是在信息化程度越來越高的條件下，它們相輔相成的作用更加增強。一方面是社會風險對項目風險有乘數(shù)效應;另一方面是項目風險可能激化社會風險。對社會風險源和風險成因的研究很多，如朱立、樂正等對不同條件下風險源的分析。就項目建設而言，與之有關(guān)的社會風險源主要包括:政策漏洞、腐敗現(xiàn)象、執(zhí)法失范、信任危機、社會恐慌、貧困威脅、環(huán)境污染、文化沖突等。而風險分析報告中卻很少在進行風險估計時加以考慮。

利益相關(guān)群體分析所以重要，是因為他們之間是互為風險源的。由受損失的一方與獲利的一方所構(gòu)成的對立統(tǒng)一關(guān)系，意味著有人獲利必然有人損失，具有強烈的博弈后果。每一個利益相關(guān)群體都是處于不同社會關(guān)系中的“經(jīng)濟人”，都想用所掌握的權(quán)利和話語權(quán)把自身的利益擴大化或把成本損失減少到最小，當損失補償不能得到滿足時，群體中就會加大對風險的損失預期，采取避險措施，嚴重時就可能干擾社會穩(wěn)定現(xiàn)狀。由于社會具有一定的寬容性，風險可以在一定的閾值內(nèi)受到控制，不致使社會失穩(wěn);否則，超過閾值時就有可能造成社會緊張和動蕩。所以，風險分析中需要對以下方面測知具體情況。

(1)實際損失預期，即對產(chǎn)生損失以后能獲得恰當補償保障或受益的愿望，與可能形成的損益結(jié)果有關(guān)，是顯性風險源，其存在狀態(tài)可以從滿意度調(diào)查中獲知;

(2)虛擬損失預期，主要產(chǎn)生于對信息不對稱和判斷力缺失，具有主觀性，來自人們從社會經(jīng)驗中得到的對損失的識別，表現(xiàn)為對現(xiàn)狀改變的憂慮或恐慌，需要從人們的損失識別特征、承受損失的能力和對遭受損失的擔憂等方面進行調(diào)查;

(3)壓抑損失預期，來自無力抗拒損失或可能損失而產(chǎn)生的情緒，常產(chǎn)生于弱勢群體，具有很強的消極性與觸發(fā)性，能夠被情緒化激起憤怒和抗逆行為，一般是隱性較強的風險源，需要多種方法配合從輿情調(diào)查中獲知。

3.2 公眾參與

使公眾參與到風險評估中來，不僅僅是為了了解社會大眾對項目的意見，更重要的是為了獲得項目改進的措施。根據(jù)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織在中國開展項目的經(jīng)驗，通過公眾參與，能促進相關(guān)利益群體的對話，增進理解，化解疑問，共同處理好矛盾，保障項目順利實施。因此，公眾參與不只是一種工作方式，還是一種態(tài)度，一種理念。由于在過去的項目工作中沒有要求，缺乏經(jīng)驗，在風險分析中出現(xiàn)對公眾參與的錯誤理解并不奇怪。其中，常見的問題是:

——片面理解“公眾參與”，把開了幾次聽證會、座談會就認為是實現(xiàn)了公眾參與。簡單地用形式代替其實質(zhì)。

——“公眾”只針對直接受損失的群體，而不是利益相關(guān)者全體，缺乏對利益相關(guān)者之間的關(guān)系及利益所在的全面分析，在掌握他們訴求中矛盾焦點的基礎上，識別可能形成的風險源。

——對利益相關(guān)者的告知沒有引起重視。調(diào)查材料中顯示，被調(diào)查者對項目建設的政策依據(jù)、與公眾利益有關(guān)的事項、對環(huán)境的影響等存在信息不對稱現(xiàn)象。告知沒有根據(jù)當?shù)氐奈幕健⒐姷睦斫饽芰Σ扇∏‘數(shù)姆绞?，特別是有關(guān)項目影響的指標并不易于為公眾理解和接受，從而影響到他們在調(diào)查中正確表達意見。

實行公眾參與，首先要保證公眾有充分的知情權(quán)，使他們獲得所關(guān)心問題的解答，消除疑竇，理解其將會受到的影響，減少主觀性的損失預期;其二是建立溝通的渠道，使他們的意見能夠表達并受到尊重，得到反饋;其三是創(chuàng)造平等協(xié)商的范圍，在相互理解的基礎上了解產(chǎn)生的矛盾及原因，求同存異，達成共識。

公眾參與情況是公眾知情權(quán)落實的最直接證據(jù)，也是評價調(diào)查中公眾意見表達可靠性的基本依據(jù)。在風險分析中，應當把這些情況反映出來。

3.3 風險調(diào)查

風險調(diào)查是對風險假設驗證和公眾損失預期的取證工作，要滿足完整性、科學性的要求，為準確識別風險提供可靠的推斷效力。風險調(diào)查過程一般如圖1所示，并通過對各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的條件控制，形成嚴謹完整的證據(jù)鏈，使風險分析依據(jù)充分，證據(jù)明確。

圖1 風險調(diào)查過程圖

調(diào)查獲得的證據(jù)不完整，其問題主要出自風險假設、項目影響區(qū)域、調(diào)查對象、識別指標等沒有被全面覆蓋;調(diào)查結(jié)果之間、調(diào)查結(jié)果與當?shù)厍闆r之間缺少印證關(guān)系，在邏輯上不能構(gòu)成風險分析的證據(jù)鏈。因此，調(diào)查方案的設計是必須加以質(zhì)量控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應根據(jù)項目影響的程度劃定工作區(qū)域，以區(qū)別被調(diào)查對象所受的影響并確定出將被調(diào)查的人群規(guī)模、受損失特征等情況。采取有針對性的工作方法，如快速評估、抽樣統(tǒng)計、等級判斷、關(guān)系識別等，對風險因素的存在狀態(tài)進行識別。無論是訪談、問卷調(diào)查、聽證都需要從調(diào)查結(jié)構(gòu)上將設問銜接起來，構(gòu)成邏輯緊密的證據(jù)鏈，以免產(chǎn)生孤證，降低對風險的推斷效力。方案設計可采用邏輯框架法編制(表1)，并作為風險分析的工作基礎和報告內(nèi)容。

表1 調(diào)查方案設計的邏輯框架表

對與項目有關(guān)的政策要求和政府職能部門意見的了解不夠充分，導致分析的政策控制點模糊;對項目合法性的分析僅限于政策性資料核實也是調(diào)查工作中存在的問題。由于未按照政策允許的范圍和工作要求分析公眾利益處理、公眾權(quán)益落實、社會風險源等情況，往往使風險識別的假設驗證依據(jù)不足。而假設驗證是風險識別需要在調(diào)查中加以驗證的基礎。應當在梳理政策要點的基礎上，通過研究可研報告和二手資料，掌握項目經(jīng)濟技術(shù)指標的影響，利用同類項目中社會穩(wěn)定風險發(fā)生的由來、所掌握的社會風險源等旁證材料，根據(jù)項目實際情況確定假設驗證科目及其辨識指標，改進調(diào)查工作，提高調(diào)查材料的推斷效力。

有許多調(diào)查缺少公眾知情基礎。被調(diào)查者并不明白自己在項目中將會受到的損失與影響，對調(diào)查的內(nèi)容和用途出現(xiàn)誤解，尤其是被調(diào)查者感到有壓力的情況下容易被誘導，造成曲意表達意見，難以識別出他們的損失預期。對此，應當重視在調(diào)查前事先了解公眾的知情情況，采取被調(diào)查者容易理解的方式設計調(diào)查方法。對公眾不愿直接回答或不宜正面回答的問題，可以在不改變問題性質(zhì)的情況下，采用間接或隱蔽的提問方式，以減少被調(diào)查者的心理壓力。如“你對拆遷補償是否滿意”的問題，可以圍繞各種構(gòu)成“滿意”意向的條件，改為“得到拆遷補償以后你的生活有什么變化”等，并設定“變好、沒有改變、變壞”的識別條件，追問引起變化的原因。從中獲得其對情況的真實回答。

3.4 風險估計

通過風險調(diào)查、風險假設以及一些預料未及的情況已在事實上得到了驗證和肯定，在排除風險與無效數(shù)據(jù)的基礎上，還需要對調(diào)查結(jié)果進行證據(jù)結(jié)構(gòu)分析，將公眾不認同、不滿意、不支持、不理解的情況、可能產(chǎn)生的社會不穩(wěn)定等整理成概念清晰的推斷指標。目前，這項工作主要采取統(tǒng)計方法進行，但對數(shù)據(jù)形成的性質(zhì)沒有給予重視，方法上容易掩蓋其中的事實。由于風險調(diào)查主要是針對群體中個體的測量，根據(jù)數(shù)據(jù)形成的測度性質(zhì)，其結(jié)果不一定具有正態(tài)性質(zhì)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)可能存在多個峰態(tài)，在沒有進行分布檢驗的情況下，不能簡單采取平均化方法和正態(tài)樣本分析方法，而是要對數(shù)據(jù)的集中趨向具體分析，確定和分析事實存在的各種狀態(tài)。識別不同的損失預期和所涉及的群體，掌握各群體由損失預期形成的訴求趨向，以及其訴求表達渠道的有效性、處理程序與工作周期等，綜合分析風險可能存在的狀態(tài)與影響程度;社會風險源對這些群體及其損失預期的影響，對不確定性產(chǎn)生的作用等。

風險估計主要關(guān)注風險發(fā)生的可能性和造成影響的程度。由于風險發(fā)生的條件十分復雜，現(xiàn)在還沒有有效的預測方法。估計通常是基于“認識決定態(tài)度，態(tài)度決定行為”這樣一種假設，利用公眾損失預期的統(tǒng)計材料結(jié)合項目區(qū)社會情況進行推斷。為排除主觀影響，更準確的識別風險情況，估計中還需要就公眾意見來源利用各種佐證對估計結(jié)果進行校正。如果一味依賴統(tǒng)計結(jié)果，則有可能產(chǎn)生誤判。

對風險概率、影響程度的估計主要是采取專家評估、類比等經(jīng)驗方式，但這些大都沒有對估計使用的控制閾值提供明確依據(jù)，并且對參與評估的人員構(gòu)成、使用的方法等也未明確，因此，評估的結(jié)果經(jīng)常受到質(zhì)疑。而只有正確地使用經(jīng)驗評估的方式方法，方能保證評估的可靠性、可行性。首先是參與人員中需要有當?shù)毓芾碚?、風險調(diào)查人員、項目工程專家、社會工作者或?qū)W者、項目影響區(qū)的關(guān)鍵人物以及其他相關(guān)者參加;二是根據(jù)風險識別結(jié)果，分析風險存在的狀態(tài)，找出可能發(fā)生風險的問題焦點和所涉及的對象，確定風險發(fā)生的階段、情景及其識別指標、控制閾值、重要性(權(quán)重);三是聯(lián)系項目區(qū)社會現(xiàn)實，對影響風險形成的條件進行識別，梳理風險從潛伏向沖突轉(zhuǎn)變、可能加劇矛盾的條件;四是研究風險形成條件的可控性、化解不滿或抱怨的措施等，分析降低風險發(fā)生的可能性;最終，估計出風險發(fā)生的可能性(風險概率)高低和影響程度，并綜合為風險等級。

4 需要進一步思考的問題

(1)風險發(fā)生的“無組織的有組織化”問題。這類風險主要表現(xiàn)為沒有組織者的群體事件，具有分散的個體行為、群體利益指向清晰、理性化明顯等三個特征。其突發(fā)性、潛在性較強，發(fā)生后情緒化程度較高，來自于矛盾積累、積怨形成的結(jié)果以及社會人格，在調(diào)查中不易被察覺。對于這類風險，現(xiàn)在尚無有效的識別方法和評價方法，需要從社會心理學、群體無意識等范疇加以研究。

(2)計量方法應用問題。在我國社會風險評價中，有許多學者都采用過計量研究方法，但其存在推斷效力有效性不明確、結(jié)果應用依賴對評價模型的理解、不利于在其中使用定性數(shù)據(jù)等問題。而目前工作中使用的專家評價、類比分析等經(jīng)驗方法很難滿足對風險的微觀分析需要，對復雜性問題、潛在性問題、需要定量的問題等作出確切判斷。如何發(fā)揮計量分析方法的長處，在評價中采用定性與定量結(jié)合的分析方法仍需商榷。

(3)風險預測問題。其實這是不確定性能否被測定、被估計的問題。迄今為止，雖然不斷提出許多預測變遷的方法，但基本上是毀譽參半。所以，風險評估不必拘泥于技術(shù)上對風險進行預測，而是應該立足現(xiàn)實，充分掌握人們對項目的態(tài)度和社會實際，把評估重點放在風險防范中社會控制的有效性方面。在現(xiàn)實情況下，對克服項目中產(chǎn)生的不良刺激和社會障礙、協(xié)調(diào)利益相關(guān)者間的利益、消解因損失期望帶來的抱怨和憂慮、應對突發(fā)事件等社會管理能力進行測評，完善政策與防范措施，降低不確定性產(chǎn)生的可能性，減少風險的產(chǎn)生。

［1］馮必揚.正確認識社會風險與風險社會，全球視域與中國實踐:發(fā)展·和諧·價值(下)［M］.南京:江蘇人民出版社，2008.

［2］﹝美﹞史蒂文·瓦戈，王曉黎，譯.社會變遷［M］.北京:北京大學出版社，2007.