丁元竹

黨的十八屆三中全會提出，創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。要改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。這昭示著中國的治理模式正在發(fā)生深刻變化。

從社會管理到社會治理是治理理念的高度升華

十八屆三中全會，把以往的社會管理提升為社會治理，反映了我們黨的治理理念的高度提升。就世界范圍而言，治理一詞出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代，并廣泛應(yīng)用各個領(lǐng)域，不僅包括組織治理，也拓展到問題治理，不僅拓展到地方和國內(nèi)問題的治理，還拓展到全球問題治理。從各國經(jīng)驗(yàn)看，治理是一門駕馭和引導(dǎo)社會和組織的藝術(shù)。治理是決定權(quán)利如何應(yīng)用，決策如何做出，居民或利益相關(guān)者如何參與的結(jié)構(gòu)之間、過程之間以及傳統(tǒng)之間的互動。治理不僅決定走向哪里，而且也決定誰應(yīng)當(dāng)參與決策和以什么樣的資格參與。社會治理是指一種導(dǎo)致公共理想的社會和經(jīng)濟(jì)效果的治理模式。

黨的十八屆三中全會將社會管理發(fā)展為社會治理，適應(yīng)了我國新時期的新特點(diǎn)和人民群眾在新時期的新期待。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的過程中，由于政府、市場和社會的關(guān)系沒有徹底厘清，政府越位、缺位和不到位，教育醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)致人民群眾基本的公共服務(wù)得不到保障，不能公平分享改革發(fā)展的成果，尤其是個別官員存在腐敗現(xiàn)象和官僚主義，導(dǎo)致廣大民眾沒有得到公平的分享，干群關(guān)系緊張，甚至在很多方面極大地傷害了群眾的感情，對于黨和政府倡導(dǎo)的很多事情缺乏參與的熱情和活力，對于關(guān)系國家發(fā)展、民族存亡的重大問題，許多人在很多時候麻木不理、袖手旁觀。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的實(shí)現(xiàn)，如果失去人民群眾的關(guān)心和參與，注定很難成功。因此，如何激發(fā)人民群眾的熱情和活力，是當(dāng)前和今后一個時期必須直面的問題之一。最有效的辦法是：真正“把人民的利益放在第一位”，盡可能減少權(quán)力對市場運(yùn)行的干預(yù)，在完善產(chǎn)品市場和要素市場的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會的公平均等，鼓勵人民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，鼓勵公眾自我管理自己的公共事務(wù)，最大程度地調(diào)動各階層民眾的積極性。

公平公正問題長期困擾我國居民，滲透到社會的各個領(lǐng)域、各個層面，表現(xiàn)在行為和心態(tài)上，時而通過一些突發(fā)事件表現(xiàn)出來，它導(dǎo)源于政策、法規(guī)、機(jī)會、公共資源、生存發(fā)展環(huán)境諸多方面，如何構(gòu)建一個公平公正的社會環(huán)境，實(shí)屬人民最大期待。改革開放35年來，我國經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步，國家總體發(fā)展取得了舉世矚目的成就，人民群眾的物質(zhì)生活水平得到極大改善。但是，我們也必須清醒地認(rèn)識到，老百姓對社會中的不公平、不公正現(xiàn)象仍心存疑慮，各種極端行為時有發(fā)生，各種社會矛盾和問題不斷出現(xiàn)，尤其由于利益格局不合理引發(fā)的過激反應(yīng)日趨凸現(xiàn)，諸如土地征用、房屋拆遷、醫(yī)患沖突、環(huán)境事件等，經(jīng)常成為人們關(guān)注的新聞熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。解決這些問題，都需要深入改革以收入分配體制為核心的整個利益格局。利益格局調(diào)整是當(dāng)前社會體制改革乃至整個全面改革的核心，改革難度之大，問題之多，矛盾之復(fù)雜，涉及人群和部門之廣泛，實(shí)屬空前。對此，需要有充分的心理準(zhǔn)備和足夠的應(yīng)對措施。

提高社會治理水平依賴于新的治理模式

實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新，必須充分發(fā)揮人民群眾首創(chuàng)精神，最大限度調(diào)動各方面積極性，不斷釋放全社會的創(chuàng)造能量，努力提高社會治理水平。

過去的35多年發(fā)展中，中國社會的治理和體制結(jié)構(gòu)一直在不斷變化，主要表現(xiàn)在：法制在替代人治；立法與執(zhí)法的分離；部門之間的壁壘在打破；公眾越來越多參與立法等等。

提升社會治理水平要鼓勵社會各個方面參與社會事務(wù)和公共事務(wù)。在全球進(jìn)入新的發(fā)展時期，各種挑戰(zhàn)層出不窮，嚴(yán)峻危機(jī)時有發(fā)生的形勢下，探索新的社會治理模式，避免社會治理危機(jī)或通過社會治理避免危機(jī)，保持經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為世界各國政治家、企業(yè)家和非營利部門領(lǐng)導(dǎo)人共同面臨的課題。從傳統(tǒng)的社會管理走向社會治理，通過社會治理提高組織效率、避免組織危機(jī)，保持組織、國家和社會的健康、持續(xù)和全面發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)代的基本趨勢。

提升社會治理水平，要不斷完善決策模式。在一個日益復(fù)雜的世界如何決策？如何引導(dǎo)社會沿著正確的方向前進(jìn)，避免曲折，避免危機(jī)？這，需要新的社會治理模式。治理是關(guān)于政府與其他社會組織的互動以及他們?nèi)绾芜B接居民的活動。社會治理是指一系列的價值、政策和制度，通過這些，一個社會可以來管理它的經(jīng)濟(jì)、政治和社會進(jìn)程。社會治理是一個國家開發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會資源過程中實(shí)施管理的方式，它同時也是制定和實(shí)施決策的過程。社會治理還被界定為限制和激勵個人和組織的規(guī)則、制度和實(shí)踐的框架。所以，治理不僅僅局限于政府，也包括多元角色的互動。

在古代的雅典，市民聚集于市場處理公共事務(wù)，政府只是處理這些事務(wù)的一個過程，并不獨(dú)立與市民之外。但是，今天很少有人認(rèn)為政府是一個過程，事實(shí)上，它作為一種制度模式已經(jīng)成為社會的角色之一。政府被認(rèn)為是獨(dú)立的實(shí)體不僅是因?yàn)樗蔀橐环N制度形式，也因?yàn)樗亲鳛槟骋蝗后w的代表。為了正確理解社會治理，首先要意識到重視公眾利益并不意味著要約束政府。但是政府應(yīng)當(dāng)與其他角色包括媒體、一些社會組織、企業(yè)組織分享共同利益，有時在公共問題上保持一致。

提升社會治理水平，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己的實(shí)際探索有中國特色的社會治理模式。

社會治理新要努力適應(yīng)世界范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)革命和產(chǎn)業(yè)升級這一新的形勢，努力實(shí)現(xiàn)與時代同發(fā)展。第三次工業(yè)革命正在全球范圍內(nèi)蓬勃興起，美國、歐洲以各種各樣的方式迎接這場革命。中國如何面對這樣的形勢？當(dāng)然需要改革，包括社會體制改革。杰里米·里夫金的《第三次工業(yè)革命》的出版在世界范圍內(nèi)引起了不小反響。《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》評論道，人類已經(jīng)進(jìn)入第三次工業(yè)革命?！兜谌喂I(yè)革命》的過人之處就在于它不僅僅就經(jīng)濟(jì)來談經(jīng)濟(jì)，而是把適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)模式所需要的社會發(fā)展模式也給描繪出來了。在杰里米·里夫金看來，第三次工業(yè)革命本身就已經(jīng)包含了正在全球蓬勃發(fā)展的社會企業(yè)家精神、法人意識和合作精神。這些非經(jīng)濟(jì)要素與經(jīng)濟(jì)要素密切結(jié)合將治理二十世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中形成的種種弊端，尤其是即將打破營利組織和非營利組織各走各的陽關(guān)道、營利組織過于強(qiáng)勢以致使非營利組織步履維艱的局面。社會創(chuàng)新與新產(chǎn)業(yè)革命將結(jié)伴而來。目前，全球范圍內(nèi)的社會發(fā)展正處在一個新的探索階段，主要在兩個方面醞釀突破，其一是針對社會問題，通過各種途徑和平臺，在交流和碰撞中成新的理念和方法，參加交流和碰撞的部門包括非營利組織、企業(yè)、政府、專家學(xué)者、職業(yè)服務(wù)供給商、創(chuàng)效評估人員等。其二是在傳統(tǒng)的金融體制內(nèi)，植入社會和環(huán)境效果評價，引導(dǎo)私人資本進(jìn)入社會和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)生了諸如社會創(chuàng)效證券、小額貸款、小額保險等新的金融產(chǎn)品和組織形式。這些創(chuàng)新活動依賴于體制社會體制改革，所以，社會體制改革與社會體制創(chuàng)新是不可分割的，當(dāng)前，必須把改革與創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來。目前，世界范圍內(nèi)都在討論第三次產(chǎn)業(yè)革命，新的產(chǎn)業(yè)革命以信息技術(shù)和新能源為核心，要求經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、文化觀念和行政治理模式進(jìn)行變革，換句話說，需要更加深層次的改革。

提升社會治理水平，就是要不斷提升社會組織的自我管理。目前我國社會組織正在蓬勃興起，其自身的治理問題也已經(jīng)被提到議事議程上來。從社會組織的治理結(jié)構(gòu)也大致可以看出其他部門需要什么樣的治理模式，需要如何構(gòu)建它們的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部關(guān)系。社會組織治理的意義在于： 社會組織的財富歸公共所有；社會組織的權(quán)利不是歸捐贈者、政府官員或?qū)I(yè)管理者所有，而是歸那些來自不同背景的志愿者領(lǐng)導(dǎo)人組成的理事會所有。這些年來，一些慈善組織引發(fā)的媒體輿論，多與它們的內(nèi)部治理有關(guān)。

改進(jìn)社會治理方式必須充分激發(fā)社會活力

充分調(diào)動各方面的積極性，改進(jìn)社會治理方式，不斷滿足人民群眾不斷提高的對公平正義的要求，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化司法公正，使法律成為社會公平正義，各類社會主體參與社會事務(wù)和公共事務(wù)，市場主體參與市場競爭的堅強(qiáng)后盾。改革要取得成功，必須得到人民群眾的支持和理解，而要得到人民群眾的支持和理解，必須堅持公平正義的價值理念，面對新一輪的改革，人民群眾希望知道改革的價值理念是什么？經(jīng)過35年的改革發(fā)展，人民群眾希望看到的是富有成效，公平正義，政治清明的改革，這正給他們帶來實(shí)惠的改革。黨的十八屆三中全會把維護(hù)公平正義擺在重要位置，進(jìn)一步深化改革，就是要通過反腐敗、縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、群體之間的差距，完善土地制度、戶籍制度，使全體人民能夠自由遷徙，安居樂業(yè)。

最大限度激發(fā)社會發(fā)展活力，必須明晰政府與社會的關(guān)系，政府與社會各自的責(zé)任。政府要完善法律法規(guī)和通過制度安排更好保障人民群眾各方面權(quán)益，讓全體人民依法平等享有權(quán)利和履行義務(wù)，使各種社會活動、居民的公共參與在法律和秩序的框架內(nèi)進(jìn)行，社會要通過居民的參與來解決發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題，建立起和諧的人際關(guān)系，形成秩序與活力統(tǒng)一的社會環(huán)境和氛圍。

要敢于以極大的政治勇氣和政治智慧解決人民群眾在社會領(lǐng)域中遇到的各種切身利益問題，以及感觸最深、反映最強(qiáng)烈的問題。敢于碰社會領(lǐng)域中的硬骨頭。一是努力消除傳統(tǒng)社會和文化中長期積淀、阻礙國家現(xiàn)代化的障礙。在現(xiàn)實(shí)社會中，官本位和泛行政化趨勢是亟須改革的一個領(lǐng)域。官本位和泛行政化的觸角已經(jīng)遍及教育、科學(xué)研究、文化藝術(shù)，甚至居民生活等領(lǐng)域，它使等級制度和等級觀念侵蝕社會的公共生活，破壞了社會和諧和公共參與的基本價值——平等和公正，挫傷了社會成員的積極性和創(chuàng)造性。二是加大力度改革計劃經(jīng)濟(jì)中遺留的阻礙社會和諧的因素。要敢于承認(rèn)過去在實(shí)踐過程中認(rèn)識的局限性造成的阻礙當(dāng)前工作的因素。三是合理的利益格局和公平的價值基礎(chǔ)是社會充滿創(chuàng)造力的源泉。尤其是要完善企業(yè)權(quán)益保護(hù)機(jī)制，著力解決勞動力供給機(jī)構(gòu)不合理，熟練技術(shù)工人、高管人員和科研人員難找等問題。進(jìn)一步完善居民參與公共生活的決策機(jī)制。歷史由人民群眾創(chuàng)造，發(fā)展必須依靠人民，改革的動力歸根結(jié)底來自人民。改善居民生活需要居民自我決策，經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，人民群眾的生活質(zhì)量不斷提升，要求民主決策和自我治理的訴求就會越來越高，如何建立和完善社會治理體制機(jī)制要求改革和完善社會管理體制。與改革開放初期比較，當(dāng)下的改革面臨的矛盾更多，更加復(fù)雜，尤其是涉及到收入分配制度改革、利益格局調(diào)整，以及人民群眾對于公平正義的更高期待等一系列問題，必須依靠人民群眾的力量和人民群眾的參與。正如毛澤東同志在20世紀(jì)50年代就指出的，“老百姓百分之八十的事都由他們自己來辦，我們只包百分之二十就好辦了”。在一個國家社會結(jié)構(gòu)單一的時候，決策者可以像指揮軍隊一樣引領(lǐng)社會前進(jìn)。當(dāng)利益格局復(fù)雜、社會訴求多元以后，未來的前途在何方就變得不夠明確。把更多的決策交給社會去博弈，交給社會組織去負(fù)責(zé)。四是及早反思過去在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)中形成的與現(xiàn)實(shí)不符的措施。現(xiàn)實(shí)中借鑒西方和其他國家經(jīng)驗(yàn)中又被西方國家視為發(fā)展阻力的問題，需要我們提早注意，加快改革。這實(shí)際上是在回答我們在哪里的問題。例如，福利制度，我們在建設(shè)社會保障和社會救助制度的過程中，借鑒了發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，但是，發(fā)達(dá)國家在過去幾十年實(shí)踐中由于初始條件發(fā)生變化，社會福利制度的諸多問題暴露出來，西方國家在改革自己的社會福利制度，中國當(dāng)前也要及早考慮這些問題。五是要敢于承認(rèn)過去在實(shí)踐過程中認(rèn)識的局限性造成的阻礙當(dāng)前工作的因素。曾經(jīng)在一個發(fā)展階段上，在教育衛(wèi)生等領(lǐng)域?qū)嵭挟a(chǎn)業(yè)化，結(jié)果導(dǎo)致了人民群眾看病難、上學(xué)難等一系列非常直接和現(xiàn)實(shí)的問題，進(jìn)一步的改革就是要恢復(fù)基本教育和公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療的公益性質(zhì)。再如貧富差距，有人將其視為改革的結(jié)果，其實(shí)這個問題很復(fù)雜，是一個世界性問題，需要更加何如的研究。歷史不能假設(shè)，人類的認(rèn)識永遠(yuǎn)都具有局限性。六是要敢于面對發(fā)展帶來的新問題和人民群眾在發(fā)展中形成的新期待，變革現(xiàn)行的體制機(jī)制，以適應(yīng)這些發(fā)展變化和新期待。不能簡單認(rèn)為中國以往的改革僅僅是把容易改革的改掉了，剩下的都是最頑固和最難改的部分了，這樣認(rèn)識改革過于簡單，我們承認(rèn)關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的改革需要進(jìn)一步加快推進(jìn)。但是，新情況新問題新挑戰(zhàn)要求不斷改革，發(fā)展永無止境，改革創(chuàng)新業(yè)永無止境。

（作者：國家行政學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：宋明晏