顏 燁

準(zhǔn)確地說，到2011年2月，中國獨(dú)立掛牌設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局足足有了10年。究竟如何評價(jià)10年來的安監(jiān)工作，各方說法不一。國家安監(jiān)總局的評價(jià)是：全國安全生產(chǎn)狀況總體穩(wěn)定，……重特大事故起數(shù)明顯減少，規(guī)范完善的安全生產(chǎn)法治秩序初步建立，……安全生產(chǎn)狀況明顯好轉(zhuǎn)；但是，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中生產(chǎn)安全事故易發(fā)多發(fā)的特殊時期，全國安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，事故總量仍然很大，重特大事故時有發(fā)生，……安全生產(chǎn)基礎(chǔ)依然薄弱，職業(yè)危害嚴(yán)重。①中華人民共和國國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于印發(fā)安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃的通知》[國辦發(fā)（2011）47 號]，2011年10月1日。

我們也可以看到，2008年以來，官方公布的安全生產(chǎn)死亡人數(shù)每年下降很快，單就煤礦看，下降不少，全國安監(jiān)工作實(shí)實(shí)在在有了一定成績，不應(yīng)唱衰安監(jiān)。有領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)，看待中國安監(jiān)工作需要“兩點(diǎn)論”，既要看到存在的問題，更要看到取得的成績。事實(shí)的確如此，安監(jiān)工作成績很大，但當(dāng)前的安監(jiān)工作與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相比，仍然有著很大差距。經(jīng)濟(jì)社會越是加速發(fā)展，安監(jiān)工作顯得越加重要，當(dāng)中存在的一些問題不能不引起重視和思考。

從社會學(xué)角度反思十年安監(jiān)工作，主要是從社會要素構(gòu)成、占有不同資源機(jī)會的社會成員的組成方式及其關(guān)系格局即社會結(jié)構(gòu)去看待問題，從政府、市場、社會以及社會階層間的關(guān)系看待問題。

一、從“計(jì)劃生育”到“計(jì)劃死亡”：死亡指標(biāo)設(shè)計(jì)帶有目的論和極端安全主義色彩

眾所周知，中國自20 世紀(jì)50年代起，有了人口“計(jì)劃生育”的提法，70年代中后期作為國策開始大力推行。30 多年來全國人口（比不搞計(jì)劃生育）少增長3—4億人口，成就巨大。改革開放以來，尤其進(jìn)入新世紀(jì)，隨著安監(jiān)部門的獨(dú)立設(shè)立，“監(jiān)管死亡”成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。監(jiān)管安全生產(chǎn)的死亡事故有很多工作要做，而其中一項(xiàng)也算是“頂層設(shè)計(jì)”，即死亡指標(biāo)的設(shè)計(jì)、控制與考核，等同于“計(jì)劃死亡”，即嚴(yán)格控制事故及其死亡人數(shù)。全國安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃里也明確了死亡的“相對指標(biāo)”和“絕對指標(biāo)”。

關(guān)于事故死亡指標(biāo)規(guī)劃的問題，原來社會各界就有爭論，甚至于有人覺得荒謬。按照安全科學(xué)的研究，生產(chǎn)事故是可以避免的，避免死亡當(dāng)然不等于死亡指標(biāo)可以計(jì)劃，但是又不能沒有這樣的一項(xiàng)指標(biāo)。問題是，即便有死亡指標(biāo)，也只能作為管理系統(tǒng)中事后評價(jià)的“監(jiān)測指標(biāo)”，絕不可以作為地方政績或企業(yè)生產(chǎn)的“考核指標(biāo)”。因?yàn)?，一旦死亡指?biāo)成為考核指標(biāo)，地方政府或企業(yè)的“瞞報(bào)”現(xiàn)象就會鋪天蓋地而來，畢竟死亡指標(biāo)的考核直接關(guān)涉地方領(lǐng)導(dǎo)的升遷沉浮、企業(yè)的盈虧賠償，因而他們的手法就是事故瞞報(bào)、對記者封口、草菅人命、一切“私了”等問題層出不窮，所以全國或一次生產(chǎn)事故中究竟死亡多少人，沒人清楚。這就不能準(zhǔn)確研究解決存在的安全生產(chǎn)問題，相反還會更深地誘發(fā)政府不信任，其經(jīng)濟(jì)、社會乃至政治后果不堪設(shè)想。

這里轉(zhuǎn)述一個故事。2011年5月的一次小型研討會上，學(xué)界一位老先生談起一件非常尷尬的事情：一次，交通部門一位領(lǐng)導(dǎo)人在會上作報(bào)告說，2002—2009年，全國交通安全事故死亡人數(shù)從10.9 萬人下降到了6.8 萬人，事故起數(shù)從77.3 萬起下降到了23.8 萬起，分別下降約40% 和70%。①此數(shù)據(jù)亦可根據(jù)相關(guān)年度的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》進(jìn)行計(jì)算。對此，這位老先生很是不解。會后午宴上，這位老學(xué)者問剛好在座的某部委一處長：現(xiàn)在全國登記在冊的機(jī)動車2 億多輛，還有那么多農(nóng)用車沒有登記，近幾年全國每年車輛增加不下1000 萬輛，交通行為規(guī)范也未見得提高很多，可交通事故下降這么多，這有可能嗎？對此，該處長也悄悄地對這位老先生說：現(xiàn)在交通事故統(tǒng)計(jì)方面有變化，縣以上的事故交警部門有統(tǒng)計(jì)，而縣以下的事故基本上就沒有統(tǒng)計(jì)了。也就是說，縣以下的事故死亡人數(shù)不計(jì)入官方統(tǒng)計(jì)范疇。筆者曾經(jīng)下基層調(diào)研時，一位基層煤監(jiān)局長說：煤礦究竟死亡多少人數(shù)？你要在現(xiàn)有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上乘以3—8 倍就是對的。

這就反映死亡指標(biāo)計(jì)劃帶有很強(qiáng)的功利主義目的論色彩，而且強(qiáng)調(diào)到極端安全主義高度，即只要符合政績指標(biāo)要求的行動就是“好的”、“對的”，而不管是否與人之安全第一的社會價(jià)值相符合，只是踐行韋伯意義的“信念倫理”而非“責(zé)任倫理”。①[德]馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，馮克利譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版，代譯序，第107—108 頁?！靶拍顐惱怼痹陧f伯那里，意味著堅(jiān)持某種信念（“盯住信念之火”），以至于行動“只能如此”，“讓上帝去負(fù)責(zé)結(jié)果”。其實(shí)，我們認(rèn)為，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是各級政府及其官員對安全監(jiān)管工作的一份“社會責(zé)任”，一種至高無上的生命安全道義擔(dān)當(dāng)，即對人民的生命安全負(fù)責(zé)，才是“好的”、“對的”。

二、安全監(jiān)管局何以成為安全技術(shù)局：政府安全監(jiān)管的社會責(zé)任倫理被技術(shù)倫理遮蓋

市場化條件下的政府職能大體是宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共安全、社會服務(wù)四大方面。中國國家“十一五”規(guī)劃實(shí)施之前，國家安監(jiān)系統(tǒng)提出安全生產(chǎn)“五要素”、“六支撐”、“六體系”；國家安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃也著重強(qiáng)調(diào)要完善。②“五要素”即安全文化、安全法治、安全責(zé)任、安全科技、安全投入；“六支撐”即建立和完善安全生產(chǎn)的行政執(zhí)法監(jiān)督體系、責(zé)任保障體系、宣傳教育工作體系、評估評價(jià)工作體系、信息網(wǎng)絡(luò)反饋體系、應(yīng)急救援工作體系；“六體系”即企業(yè)安全保障體系、政府監(jiān)管和社會監(jiān)督體系、安全科技支撐體系、法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)體系、應(yīng)急救援體系、宣傳教育培訓(xùn)體系。總體上看，上述政策規(guī)劃體現(xiàn)了市場化條件下政府關(guān)于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的職能職責(zé)，比較全面；但在實(shí)踐工作中，未必如此，卻更多地沿襲原有思維，過多強(qiáng)調(diào)安全科技、工程建設(shè)及其投入，認(rèn)為這才是真正的“硬”安全，甚至于有人說，這是著重于生產(chǎn)力發(fā)展的角度來看待安全發(fā)展，因而政府部門從上到下，尤其高層的安監(jiān)部門實(shí)際成為安全工程技術(shù)部門，而相對忽略了監(jiān)督管理職能，反而有人認(rèn)為監(jiān)管是一種“軟”安全，人為性因素多，只是生產(chǎn)關(guān)系范疇的事情。

可以說，目前這種安全監(jiān)管思維，與當(dāng)前中國安全生產(chǎn)處于初級階段是相吻合的。它表達(dá)了中國處于工業(yè)化中期，工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要源于科技理性、經(jīng)濟(jì)理性不足的舊有思維，科技理性遮蓋和替代了安全監(jiān)管的社會責(zé)任倫理，反映了當(dāng)前安監(jiān)工作系統(tǒng)哲學(xué)思維和宏觀戰(zhàn)略的缺失，其結(jié)果是“東一榔頭西一棒槌”，也就不能從根本上抓住安全生產(chǎn)事故高發(fā)頻仍的癥結(jié)，也就難以“對癥下藥”解決問題，有時還會誘發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。

平心而論，安全工程技術(shù)建設(shè)及其投入的確很重要，是第一生產(chǎn)力，但作為政府，安監(jiān)部門的主要職能在于“監(jiān)管”二字，即政府行政監(jiān)察、民主監(jiān)督、加強(qiáng)立法、公正執(zhí)法，以及以政府管理推進(jìn)企業(yè)管理，也就是著重于安全法治、安全民主、安全組織（安全維權(quán)）、安全公正等。這些正是政府安全監(jiān)管的責(zé)任所在。至于安全工程技術(shù)建設(shè)及其投入，其實(shí)多數(shù)可以由生產(chǎn)企業(yè)或行業(yè)部門通過市場化途徑，同科研院校或高?；蚩萍脊竞献魅ソ鉀Q，而政府只是監(jiān)督檢查安全科技、工程及其標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和落實(shí)情況，不必越俎代庖、去主抓主管。也就是說，政府作為上層建筑，大可不必喧賓奪主，而應(yīng)該主要通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系乃至當(dāng)中重要的階層關(guān)系、利益結(jié)構(gòu)去影響和推進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。

當(dāng)然，對于涉及的諸如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)等對安全生產(chǎn)的影響，不是安監(jiān)部門一家所能為的，需舉國之力加以調(diào)整解決。如近年連續(xù)報(bào)道的農(nóng)村校車安全事故來說，不僅僅是安全校車、安全技術(shù)、安全管理等問題，而主要是農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化：隨著新生人口減少和剩余勞動力舉家遷徙進(jìn)城，農(nóng)村中小學(xué)生大量減少，地方政府為了“整合資源，經(jīng)濟(jì)辦學(xué)”，紛紛撤點(diǎn)并校，導(dǎo)致孩童遠(yuǎn)涉上學(xué)，要么寄宿學(xué)校，要么每天乘坐農(nóng)用車上學(xué)，加上農(nóng)村路況和司機(jī)駕駛技術(shù)低劣，難免事故發(fā)生。

三、民眾生命與官員面子利益：事故信息公布問題拷問政府安全誠信和官員安全責(zé)任

人命關(guān)天。政府部門對于事故的相關(guān)信息及時、準(zhǔn)確、真實(shí)向社會發(fā)布，也是政府以人為本的重要職責(zé)，有利于屏蔽諸多謠言和猜測，有利于迅速應(yīng)急救援和處置事故，同時更有助于樹立政府誠信的權(quán)威、良好的形象。但是，現(xiàn)在面對媒體的質(zhì)詢，一些政府部門卻在事件經(jīng)過、原因、數(shù)據(jù)等方面吞吞吐吐、畏首畏尾，甚至對媒體的自行調(diào)查報(bào)道嚴(yán)加封鎖，認(rèn)為由安監(jiān)部門發(fā)布的消息才是準(zhǔn)確的，由此導(dǎo)致政府安全公信力大受質(zhì)疑。

當(dāng)然，謠言止于真相，政府在事件尚未徹底調(diào)查清楚之前，謹(jǐn)慎公布真相，也是必要的。但是，這里總讓人覺得信息發(fā)布方面存在一些不解的糾結(jié)，其關(guān)鍵因由在于政府官員、企業(yè)負(fù)責(zé)人過于看重自我利益和面子，官員的自利倫理已經(jīng)超越了服務(wù)倫理和對民眾生命安全負(fù)責(zé)的道德責(zé)任倫理。常言道“無欲則剛”，即指人少有或沒有自己的私心、私欲，大公無私，因而充滿正義感。從一定程度上講，正義感強(qiáng)烈的行動者尤其領(lǐng)導(dǎo)者，在行使公事時往往比私欲強(qiáng)烈的人更有魄力、更講公平，否則就會淹沒于利欲熏心，甚至不擇手段，導(dǎo)致社會公平喪失，進(jìn)而引發(fā)社會不滿和沖突。從心理學(xué)上看，即是正義感產(chǎn)生公平意志力。林則徐所謂“茍利國家生死以，豈因福禍避趨之？”這種大義凜然的精神和氣魄就是一種正義感。

隨著2003年“非典”發(fā)生期間官員“問責(zé)制”的興起，官員對于突發(fā)性安全事故（事件）更不敢掉以輕心?！皢栘?zé)制”本身是一把“雙刃劍”，一方面強(qiáng)化了官員的責(zé)任，另一方面也容易誘致瞞報(bào)現(xiàn)象。比如，2007年出臺的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》明文規(guī)定，一次性死亡3人以下為一般事故；死亡3人（含）—9人為較大事故，這里曾經(jīng)的不成文規(guī)定則是要追究縣處級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；死亡10人（含）—29人的為重大事故，這里曾經(jīng)的不成文規(guī)定則是要追究地市級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；死亡30人（含）以上為特別重大事故，這里曾經(jīng)的不成文規(guī)定則是要追究省部級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。正是因?yàn)槭鹿仕劳鰯?shù)據(jù)與官員利益相掛勾，因而一些地方官員或企業(yè)在事故處置中能瞞就瞞，能拖就拖。

相對于“大政治”而言的是“小政治”?！靶≌巍苯^非因?yàn)槊癖娭∈露靶　?，所謂“群眾利益無小事”即是“大政治”?！靶≌巍钡拇_切含義是指部分人尤其是既得利益者圈子內(nèi)部的私謀或密謀政治。這種政治的目的就是為瓜分公共資源和機(jī)會而爭權(quán)奪利，結(jié)果是危及社會公共利益和公眾安全。沒有正義感，就無所謂公平，也就無所謂民眾的幸福和安全，以至于“保障安全”、“維護(hù)穩(wěn)定”反而被小政治當(dāng)作唯利是圖的工具而利用。對于事故（事件）的經(jīng)過、原因、后果等真相的公布，我們以為，還得學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家的政府及其官員，開誠布公，對人民負(fù)責(zé)，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。民眾利益才是根本。

四、民眾安全僅被執(zhí)政者和企業(yè)主決定：安全民主缺失誘發(fā)安全公正顯失

安全，根本上是人的安全。在生產(chǎn)中，從業(yè)者是最基本的安全主體，應(yīng)該對安全決策、安全管理、安全投入、安全維權(quán)等有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。安全民主，從宏觀層面看，就是政府、市場、社會三者之間的博弈合作；從企業(yè)層面看，就是政府、企業(yè)、工會（工人）三者之間的博弈合作。

但是，目前中國社會仍是一個“強(qiáng)政府—強(qiáng)市場—弱社會”的關(guān)系格局。在社會上，安全的社會組織非常少；現(xiàn)有的這類社會組織主要是半官方性質(zhì)的安全生產(chǎn)協(xié)會或安全科學(xué)學(xué)會、安全工程技術(shù)中介服務(wù)和一些媒體網(wǎng)站，在安全民主、安全維權(quán)方面也很難發(fā)揮作用，尤其是媒體有時處于被關(guān)閉的狀態(tài)（當(dāng)然不可否認(rèn)某些媒體的趨利性炒作安全事故新聞），有的記者還慘遭企業(yè)主的打壓和控制。在生產(chǎn)單位里，工會組織除了發(fā)放勞保用品、搞些文藝活動等以外，對底層工人的安全訴求、安全維權(quán)基本處于無語和被動狀態(tài)，甚至于成為既得利益集團(tuán)的“代言工具”，群眾處于“被安全”狀態(tài)。在重大項(xiàng)目乃至城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工過程中，雖然一再強(qiáng)調(diào)安全管理“三同時”（經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)實(shí)施要與安全生產(chǎn)同步規(guī)劃、同步發(fā)展、同步實(shí)施）、企業(yè)生產(chǎn)工作與安全工作“五同時”（必須同時計(jì)劃、布置、檢查、總結(jié)、評比），但是這都在官員、商人（企業(yè)主）和專家三者利益合謀過程中進(jìn)行，基本沒有群眾的參與和話語表達(dá)，很多涉及公共設(shè)施和公共安全的規(guī)劃，沒有行使公眾聽證會等形式，“風(fēng)險(xiǎn)不在規(guī)劃之列”、“公眾缺席”、“事故災(zāi)難由群眾買單”等現(xiàn)象大量存在，以至于出現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)事故多發(fā)，城市規(guī)劃失敗導(dǎo)致交通擁堵、暴雨來襲淹死人等現(xiàn)象。

在一些事故處置中，除了僅有的幾家主流媒體能夠允許進(jìn)入外，其他媒體或組織幾乎一律阻攔在事故處置的“警戒線”之外，不得參與了解內(nèi)情，處置情況完全由官方作出和發(fā)布。就2011年“7·23”甬溫動車事故調(diào)查報(bào)告而言，分析了技術(shù)設(shè)計(jì)和產(chǎn)品設(shè)計(jì)不合格問題、安全管理問題等，但避重就輕，缺乏群眾參與互動，對背后的利益關(guān)系沒有過深挖掘，回避利益矛盾。

目前中國很多城市規(guī)劃、交通規(guī)劃乃至安全基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃本身，基本上是社會上層官商決策、中層專家設(shè)計(jì)、底層民工施工，層層考慮自身利益，存在“四馬分肥”現(xiàn)象，上層盤剝下層，最后是偷工減料，導(dǎo)致“豆腐渣”工程、設(shè)計(jì)規(guī)劃和施工建設(shè)的非人性化和非安全性。上層集體決策很容易產(chǎn)生“安全盲思”（社會心理學(xué)認(rèn)為，“決策盲思”是領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的單方面非科學(xué)論證篩選、非民主聽證質(zhì)詢的“拍腦袋”決策）。這同時反映了利益關(guān)系“官強(qiáng)民弱”、“資強(qiáng)勞弱”、“上強(qiáng)下弱”的格局下，①趙慧珠：《協(xié)調(diào)階層關(guān)系：構(gòu)建和諧社會的重中之重——訪著名社會學(xué)家、中國社會科學(xué)院榮譽(yù)學(xué)部委員陸學(xué)藝研究員》，載《中國黨政干部論壇》，2007年第10 期。安全公共性和安全民主明顯不足，安全公正倫理無從體現(xiàn)。

五、地方安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)察重復(fù)扯皮：利益之爭淹沒了安全責(zé)任

現(xiàn)行的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制方面，中央層面設(shè)置“國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局”（正部級），下設(shè)副部級的“國家煤礦安全監(jiān)察局”作為專項(xiàng)的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，是兩個機(jī)構(gòu)、一套人馬。但具體安全生產(chǎn)監(jiān)管和煤礦安全監(jiān)察是在地方。在地方，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)是垂直機(jī)構(gòu)（條），而安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是地方政府的部門（塊），這兩個部門在絕大多數(shù)地方是單獨(dú)分設(shè)的，條塊分割，甚至于發(fā)改、公安、稅務(wù)等多個部門，都可以隨時向煤礦企業(yè)伸手，以至于在面向煤礦生產(chǎn)企業(yè)的檢查、監(jiān)察、評比、事故核查和調(diào)查過程中，出現(xiàn)職權(quán)沖突、遇事相互推諉（不作為）、有利搶著管（亂作為），煤礦企業(yè)疲于應(yīng)付，一年到頭在接受重復(fù)監(jiān)察、重復(fù)監(jiān)管、多頭罰款、多頭接待等任務(wù)之中，企業(yè)生產(chǎn)主體地位受到嚴(yán)重沖擊，對此企業(yè)干群多有抱怨。問題最嚴(yán)重的是，地方煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)與安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，長期存在“中央軍”（垂直的“國家監(jiān)察”）干不過“地方軍”（橫向的“地方監(jiān)管”）的現(xiàn)象。有關(guān)人士認(rèn)為，煤礦安全監(jiān)察部門既然單獨(dú)設(shè)立，地方政府的安全監(jiān)管部門就不應(yīng)過多干預(yù)、參與煤礦安全監(jiān)管，而且，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)歷史較長，有一定的經(jīng)驗(yàn)積累和成熟的工作套路，而安全監(jiān)管部門是新設(shè)立的，其中人員蕪雜，因此應(yīng)該放手讓煤礦安全監(jiān)察部門獨(dú)立行使職權(quán)；但由于地方政府及其官員有著自身利益訴求，因而地方安全監(jiān)管部門難免要強(qiáng)力參與利益分享，因而有時要挑戰(zhàn)煤礦安全監(jiān)察部門的職權(quán)。

部門利益的條塊分割、條塊沖突問題由來已久，有的行業(yè)已經(jīng)得以厘清。市場化條件下的政府主要行使四大職能，因此近年又流行按照“大部制”設(shè)想，要求單獨(dú)設(shè)立“市場監(jiān)管部門”，將現(xiàn)有的安全生產(chǎn)監(jiān)管、煤礦安全監(jiān)察、食品藥品安全監(jiān)管、消防安全管理等合并設(shè)立一個大部委。如果要這樣的話，作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就應(yīng)該像工商、稅務(wù)、銀行、海關(guān)等那樣，從上到下垂直設(shè)置，主要監(jiān)管地方政府的行為和職權(quán)行使；而宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)大多數(shù)職權(quán)可以交由地方政府行使（其中社會管理部分職權(quán)，也可以垂直設(shè)置）。

大體而言，目前中國這種安全監(jiān)管體制是利益之爭淹沒安全的社會責(zé)任，缺乏公共性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。

結(jié)合中國高層政府目前推行“大部制”，這里，筆者就諸類安全機(jī)構(gòu)設(shè)置有一些看法。建議在現(xiàn)有的“安全生產(chǎn)委員會”、“應(yīng)急救援中心”基礎(chǔ)上改建為中央和地方各級“公共安全委員會”（協(xié)議機(jī)構(gòu)），或者設(shè)為人民代表大會常務(wù)委員會下的一個“公共安全委員會”，下設(shè)專業(yè)安全委員會，注意吸納各方人才和代表參與，明確職責(zé)，強(qiáng)化其指揮調(diào)度和縱橫協(xié)調(diào)的作用。如果按照自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全、公共衛(wèi)生安全（流行病、食品藥品安全）、國家安全這五大塊劃分的話，可以采用世界通行的做法，中央級應(yīng)該新設(shè)立公共安全總局、人民警察總署，地方垂直設(shè)立，力圖規(guī)避部門職能及其利益間的扯皮問題（目前，中國的公安部門仍沿襲新中國成立之初的設(shè)置，實(shí)際相當(dāng)于國外的警察部門，主要承擔(dān)違法犯罪監(jiān)控如社會治安、刑事犯罪等任務(wù)，同時兼管交通安全、消防安全等公共安全；目前現(xiàn)行的國家安全部門實(shí)際相當(dāng)于國際警察部門，主要承擔(dān)打擊跨國或國內(nèi)間諜及其活動的職能）。因?yàn)樯鐣踩衅涮厥庑?，屬于社會管理范疇，其職能可以交由新設(shè)的警察部門，主管社會治安、刑事犯罪、公民身份及戶籍登記核查、間諜和犯罪（可下設(shè)副部級）等；將涉及自然災(zāi)害預(yù)防和處置的現(xiàn)行防災(zāi)減災(zāi)委員會（含地震局）、涉及事故災(zāi)難監(jiān)管和處置（如生產(chǎn)安全、交通安全、消防安全、建筑安全、職業(yè)安全等）的現(xiàn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門等，以及環(huán)境安全治理、食品藥品安全監(jiān)管等歸并到新的公共安全部門（必要時設(shè)立副部級機(jī)構(gòu)）；國家安全職能主要仍由國防、軍事、外交等機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

六、安全應(yīng)急救援的專業(yè)演練和群眾自訓(xùn)：民眾的生命安全高于一切

所謂“應(yīng)急”，即“為急而應(yīng)”（為應(yīng)對緊急情況而響應(yīng)性地做好一切準(zhǔn)備）。這里有一則故事：2008年“5·12”汶川大地震的時候，一位縣委領(lǐng)導(dǎo)還急于跑回辦公室去查看“應(yīng)急預(yù)案”。這顯然是來不及了?！皯?yīng)急預(yù)案”不是寫在紙上、掛在墻上的，關(guān)鍵是平時要把預(yù)案中的條款落到具體行動中，內(nèi)化為安全主體——應(yīng)急救援專業(yè)人員隊(duì)伍和廣大干部群眾——的“應(yīng)急律令”。對于專業(yè)應(yīng)急救援人員，平時要加強(qiáng)演練預(yù)習(xí)，在演練中發(fā)現(xiàn)問題，及時改進(jìn)方式方法，及時改善裝備設(shè)施；對于普通群眾和生產(chǎn)單位的工人，平時政府或單位要帶領(lǐng)群眾做好應(yīng)對災(zāi)難或?yàn)?zāi)害來襲的自我救助訓(xùn)練，讓群眾記住逃生路線，習(xí)得救生方法，懂得緊急情況下的互幫互助等。這實(shí)際也是安全行動的社會化、安全化的過程。

早期的群眾自救訓(xùn)練是較為有效的。著名的是1975年遼寧海城大地震，震前被準(zhǔn)確預(yù)測，中央和省里及時預(yù)報(bào)、疏散群眾，致使大震中僅傷亡1000 多人。而現(xiàn)在除了高危行業(yè)有一些專業(yè)應(yīng)急救援演練（煤礦有礦工應(yīng)急救助自訓(xùn)）外，很多地方政府和單位基本上淹沒在GDP 政績和自我利益的追逐中，底層群眾為了養(yǎng)家糊口也難以自行組織起來進(jìn)行自救訓(xùn)練，因此災(zāi)難來襲，難以應(yīng)對。而且，一些地方政府還有意向群眾屏蔽災(zāi)害信息即所謂“辟謠”，擔(dān)心災(zāi)害預(yù)報(bào)信息不準(zhǔn)確，或者發(fā)布后引發(fā)社會騷亂。

此外，目前應(yīng)急救援主要依靠政府組織的專業(yè)應(yīng)急救援，設(shè)備設(shè)施和安全投入比以往都提升了很多，但缺乏群眾自身的參與、社會組織的參與，這樣的應(yīng)急很難湊效，而且耗費(fèi)政府公共成本。

總之，執(zhí)政黨的安全與群眾生命安全息息相關(guān)，執(zhí)政黨只有將群眾的生命安全和生存發(fā)展放在第一位，才有其執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)和倫理基礎(chǔ)。