潘小英

（河南牧業(yè)經(jīng)濟學院經(jīng)濟貿(mào)易系河南鄭州450044）

2013年中央“1號文件”提出“農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)戶進入市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的新型實體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體。按照積極發(fā)展、逐步規(guī)范、強化扶持、提升素質(zhì)的要求，加大力度、加快步伐發(fā)展農(nóng)民合作社，切實提高引領帶動能力和市場競爭能力”，這就意味著農(nóng)民專業(yè)合作社將在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會化服務體系中發(fā)揮更加積極的作用。

一、農(nóng)民合作社發(fā)展的外部困境

1.法律法規(guī)體系和評定監(jiān)督機制不夠嚴整明晰?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布五年多來，國家對舉辦農(nóng)民合作社提供了更多優(yōu)惠政策和獎勵措施，在調(diào)動農(nóng)民合作積極性的同時，也出現(xiàn)了為套取政府項目補貼、獎勵而申辦農(nóng)民合作社的現(xiàn)象，某些地方合作社一哄而起，數(shù)量虛增、有合作社之名，無合作社之實，甚至出現(xiàn)大量“空殼社”。目前，政府尚未建立有效的評定監(jiān)督機制來避免這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，因此導致政策效果不明顯，合作社的形象也遭到了破壞。盡管一些地方出臺了扶持合作社聯(lián)合組織發(fā)展的政策規(guī)定，但對于合作聯(lián)社的性質(zhì)、法律地位以及合作聯(lián)社與基層社的關系等相關問題還需要由國家從法律層面來進一步明確。

2.部門政策缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)、工商、財政、金融、科技等各政府部門都有支持農(nóng)民合作社發(fā)展的責任義務，由于沒有統(tǒng)一的專門機構負責牽頭，相互間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)使得部門間政策指向分散，不能形成合力，削弱了對合作社公共產(chǎn)品及公共服務的有效供給。同時，由于沒有構建全國性的農(nóng)民合作系統(tǒng)，也沒有設計出國家財政支持農(nóng)民合作系統(tǒng)的渠道和規(guī)則，公共資助向非政策目標滲漏問題時有發(fā)生，公共資金不能“自動瞄準”農(nóng)民合作社的機制，誘發(fā)了嚴重的“尋租”行為。

3.財政扶持尚未有效對接。政府在補貼對象上偏重于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或示范社，能夠得到政策補貼的合作社只占合作社總數(shù)的20%左右。近年來汽柴油及農(nóng)用生產(chǎn)資料價格越來越高，除糧食、農(nóng)機專業(yè)合作社外，蔬菜、水果、林業(yè)等合作社均得不到補助。雖然支持農(nóng)民合作社的農(nóng)業(yè)項目有所增加，農(nóng)業(yè)部、財政部、發(fā)改委等6部委也出臺了《關于支持有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社承擔國家有關涉農(nóng)項目的意見》，但是，政策執(zhí)行中依然帶有明顯歧視，許多農(nóng)業(yè)項目尚未將有條件的農(nóng)民合作社納入申報范圍，大多數(shù)合作社由于得到的扶持和引導力度不夠，很難成為實施農(nóng)業(yè)項目的重要載體，扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品認證、無公害基地建設、“一村一品”建設等項目資金難以與合作社實現(xiàn)有效對接。

4.金融服務難以滿足需求。當前，限制農(nóng)民合作社經(jīng)營發(fā)展的主要困難是季節(jié)性資金需求矛盾，特別是流動資金缺乏成為制約許多合作社發(fā)展的一大瓶頸。合作社自有資金量偏小，在目前的法律和政策環(huán)境中，由于沒有足夠的固定資產(chǎn)可以抵押或質(zhì)押，又缺少必要的擔保，導致農(nóng)村信用社等金融機構給合作社貸款時十分謹慎，或是貸款手續(xù)繁雜，或是授信額度低。其他各類商業(yè)銀行基于農(nóng)民合作社運行的不可預知性，處于自身資金的安全考慮，往往不愿意向合作社發(fā)放貸款。合作社的融資需求得不到有效滿足，極大限制了日常生產(chǎn)經(jīng)營，更無法改善生產(chǎn)經(jīng)營條件、擴大經(jīng)營規(guī)模和增強發(fā)展能力。

二、農(nóng)民合作社發(fā)展的內(nèi)在矛盾

1.合作社規(guī)模偏小，帶動能力較弱。雖然至2012年底，全國已有68.9萬農(nóng)民合作社，但從國家工商局注冊登記的情況來看，每個合作社的平均成員僅為十幾個農(nóng)民，即使按照農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計的入社人數(shù)來計算，每個合作社也就是七八十戶。由于合作社大多規(guī)模偏小，又缺乏必要的再聯(lián)合，很難形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，不能開展深層次產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，參與市場競爭和抵御市場風險的能力較弱。許多農(nóng)民合作社并沒有為成員提供購買、加工、運輸、貯藏、銷售等技術信息等服務，而是收購成員產(chǎn)品以購銷差價獲取贏利，入社農(nóng)民利益不能增加反而可能受損，導致合作社凝聚力不強，帶動作用小，挫傷了農(nóng)民入社積極性。

2.產(chǎn)業(yè)化水平不高，市場競爭力不強。多數(shù)農(nóng)民合作社主要提供種養(yǎng)殖等初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售服務，缺乏再加工、精包裝、創(chuàng)品牌、搶市場的經(jīng)營理念，難以將特色農(nóng)產(chǎn)品資源優(yōu)勢和傳統(tǒng)文化資源優(yōu)勢融合轉化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。農(nóng)民自發(fā)組成的合作社面臨的壓力更大，這類合作社往往是以村組為單位，在信息搜集、技術引進、質(zhì)量檢測與標準化生產(chǎn)等方面存在較大差距，服務能力低，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，抗風險能力弱。

3.制度機制不完善，財務運作不規(guī)范。一是產(chǎn)權制度不明晰。某些合作社假借《合作社法》沒有規(guī)定出資額度，股權結構呈現(xiàn)管理層集中持有趨勢，合作社成立之初成員股權持有相對均衡，隨著合作社規(guī)模擴大、增資擴股，平衡格局被打破，管理層持股比例大幅提高。二是部分合作社民主管理、民主決策和民主監(jiān)督等合作機制并未真正落實。部分合作社不遵守《合作社法》和《章程》，不召開或很少召開社員大會、理事會，重大決策往往由合作社發(fā)起人自行決定，普通社員基本被排斥于合作社管理之外。三是利益聯(lián)結機制和公平分配機制不完善。某些合作社不對社員進行盈余返還，或雖進行了盈余返還，但返還比例沒有達到《農(nóng)民專業(yè)合作社法》不低于可分配盈余60%的要求，更多的是采取“售前買斷”或“售前結算”的方式。某些合作社不將盈利返還后的剩余部分及國家財政補助等形成的財產(chǎn)平均量化到成員賬戶。四是某些合作社財務制度不健全、不規(guī)范。某些合作社存在不記賬或只記“流水賬”，不編制會計報表、不設置成員賬戶等問題。甚至個別合作社還存在無專人核算、無會計賬簿、無合法原始憑證的“三無”現(xiàn)象。

4.產(chǎn)業(yè)特色不鮮明，沒有品牌意識。沒有品牌，特色農(nóng)產(chǎn)品就沒有市場競爭力。商標是合作社的一個無形資產(chǎn)，對提升農(nóng)產(chǎn)品品牌效益和附加值有著不可估量的作用。部分合作社經(jīng)營者對品牌和商標認知不深、反應不敏感，缺乏通過科技攻關、品種優(yōu)化、質(zhì)量控制、保鮮貯藏、售后服務等環(huán)節(jié)創(chuàng)造農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)差異性的意識，缺乏認證無公害基地、無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品及地方名牌的自覺，缺乏商標注冊、保護、拓展、包裝等相關知識。許多合作社沒有注冊商標、統(tǒng)一品牌及統(tǒng)一包裝，不能利用品牌優(yōu)勢洽談業(yè)務、銷售產(chǎn)品，也無法利用品牌開展廣告宣傳以樹立產(chǎn)品形象。

5.成員素質(zhì)不高，人才結構不合理。由于大量青壯年農(nóng)民進城務工，留守農(nóng)村的大多是婦孺老幼，合作社成員文化素質(zhì)和農(nóng)技水平普遍偏低。合作社多數(shù)經(jīng)營管理者缺乏信息處理、財務會計、市場營銷、技術服務等方面的專業(yè)知識，懂技術、會管理、善營銷、有創(chuàng)意的復合型人才更是嚴重缺乏。目前，合作社的人才年齡結構呈現(xiàn)老齡化，中青年人才偏少且隊伍青黃不接。人才層級結構則反映在初級人才多，中高級人才少；從事種養(yǎng)殖的人才多，從事加工、流通、營銷、品牌運營的人才少。由于農(nóng)村工作生活環(huán)境及經(jīng)濟待遇與城鎮(zhèn)相比差距較大，加之人事制度、社會保障等方面的原因，造成了合作社引進人才難和留不住人才的問題。

三、促進農(nóng)民合作社健康發(fā)展的政策選擇

1.構建法律法規(guī)體系。抓緊研究修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，在總結2007年以來合作社發(fā)展和法律實踐的經(jīng)驗和問題的基礎上，進一步增強科學性、針對性和可操作性，將實踐中出現(xiàn)的諸如農(nóng)民綜合合作社、合作聯(lián)社等新生事物涵蓋進去。一是組織和協(xié)調(diào)《合作社法》中涉及的有關部門，在組織制度建設、財政金融支持、公共服務提供等方面，制定配套法規(guī)和管理辦法，從而在橫向上形成完善的合作社法律法規(guī)體系。二是各級地方政府要在《合作社法》的指導下，根據(jù)地方實際制定適合本地區(qū)的配套法規(guī)或?qū)嵤┘殑t，在縱向上不斷完善合作社法律法規(guī)體系。三是加強法律知識的宣傳普及，為法律法規(guī)的實施創(chuàng)造良好輿論環(huán)境，引導農(nóng)民正確地認識、理解和參加合作社。四是規(guī)范現(xiàn)有農(nóng)民合作社的組織章程，幫助合作社建立一整套企業(yè)化管理制度和規(guī)?；芾砟Ｊ健９膭钷r(nóng)民合作社以產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)為紐帶開展再合作、再聯(lián)合，積極探索合作聯(lián)社登記管理辦法。

2.設置全國農(nóng)民合作社指導和服務機構。嚴整的組織體系是合作社穩(wěn)定發(fā)展的重要保障，國外合作社經(jīng)濟發(fā)展成熟的國家均設立了相關機構統(tǒng)籌合作社工作。我們應積極借鑒國外的成功經(jīng)驗，構建符合國情的農(nóng)民合作社組織體系，可在農(nóng)業(yè)部設立政府農(nóng)民合作社主管機構，如農(nóng)民合作社局或合作社指導中心，專門負責各地農(nóng)民合作社管理和監(jiān)督事務，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)的合作社工作。

3.改善對農(nóng)民合作社的財政扶持。采取減稅、低稅、免稅和補貼等方式支持農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展是世界各國的普遍做法。就我國而言，政府對農(nóng)民合作社的財政支持應集中于以下三個方面：一是加大財政補助力度。增加各類補貼資金規(guī)模，完善農(nóng)資綜合補貼動態(tài)調(diào)整機制，新增補貼適度向農(nóng)民合作社傾斜。二是明確并落實稅收優(yōu)惠政策。擴大對合作社的稅收減免范圍，把合作社納入國民經(jīng)濟統(tǒng)計并作為單獨納稅主體列入稅務登記。三是提供資金支持。政府以低息、減息甚至無息、貼息的方式向合作社提供資金支持，也可設專門機構負責向合作社提供擔保，為其獲得銀行貸款提供便利。逐步擴大諸如農(nóng)村土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設、農(nóng)技推廣等涉農(nóng)項目由合作社承擔的規(guī)模，引導國家補助項目形成的資產(chǎn)移交合作社管護，指導其建立健全項目資產(chǎn)管護機制。設立農(nóng)民合作社發(fā)展專項資金，用于支持合作社開展培訓、基礎設施建設、品牌創(chuàng)建等。

4.創(chuàng)新對農(nóng)民合作社的金融服務。農(nóng)民合作社所需貸款一般具有數(shù)額小、分散化和短期性等特點，這就需要提供靈活多元的金融服務。一是深化農(nóng)村信用社改革，將其逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股的社區(qū)性地方金融機構，滿足農(nóng)戶、合作社的貸款需求。二是積極發(fā)展小額貸款組織，按照銀監(jiān)會《關于小額貸款公司試點的指導意見》，積極發(fā)展由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設立，面向農(nóng)戶和合作社等微型企業(yè)提供信貸服務的小額貸款組織。三是積極探索建立農(nóng)民資金互助組織，在有效控制和防范風險的前提下，允許合作社成員之間相互融資。在信用評定基礎上對示范社開展聯(lián)合授信，鼓勵并規(guī)范合作社開展信用合作。四是創(chuàng)新適合合作社生產(chǎn)經(jīng)營特點的保險產(chǎn)品和服務。

5.強化對農(nóng)民合作社的公共服務。一是根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》積極引導和促進土地流轉與適度集中，為合作社實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。落實設施農(nóng)用地政策，保證合作社生產(chǎn)設施用地和附屬設施用地按農(nóng)用地管理。二是建立合作社帶頭人人才庫和培訓基地，加強與高校以及科研機構合作，擴大對合作社帶頭人、經(jīng)營管理人員、輔導員、農(nóng)戶代表進行階梯式培訓規(guī)模。優(yōu)化人才環(huán)境，引導專業(yè)技術人員和高校畢業(yè)生到合作社工作。三是引導幫助合作社改善硬件設施和設備，提高合作社農(nóng)業(yè)科技推廣創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的能力和水平，將其建設成農(nóng)業(yè)科技推廣的組織載體和承接農(nóng)業(yè)高新技術的有效渠道。四是建立農(nóng)產(chǎn)品市場信息服務網(wǎng)絡體系，幫助合作社進行市場信息采集和產(chǎn)品前景預測。鼓勵扶持合作社申報有機、綠色食品，加大農(nóng)產(chǎn)品商標注冊力度，打造更多名優(yōu)品牌。五是充分發(fā)揮公共財政職能，積極吸引社會資本，加快合作社發(fā)展急需的道路交通、水利電力、倉儲物流、通訊網(wǎng)絡等基礎設施建設。

［1］韓長賦.在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)公共服務機構建設工作會議上的講話［R］.農(nóng)業(yè)部情況通報，2013，（3）.

［2］苑鵬.農(nóng)民專業(yè)合作社法頒布后的新動向及相關建議［J］.中國經(jīng)貿(mào)導刊，2008，（1）.

［3］何琳.美國農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展過程中政府工作的定位及兩點啟示［J］.政策，2008，（4）.

［4］中共河南省委農(nóng)村工作辦公室.全省農(nóng)民專業(yè)合作社工作考評報告［EB/OL］.http：//www.hnswnb.gov.cn/news/ShowNews，2012－06－30/2013－01－10.

［5］河南省人民政府辦公廳.2012年河南省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展工作要點［Z］.2012.