潘 敏

(同濟大學極地與海洋國際問題研究中心，上海200092)

中國是個近北極國家，北極地區(qū)的生態(tài)和環(huán)境變化關乎全球環(huán)境的安危，更危及中國的氣候、經濟、能源等安全。作為安理會常任理事國之一，中國有義務有責任保障北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境不受破壞，維護北極地區(qū)的和平與穩(wěn)定。所以，推行積極參與的北極政策勢在必行。目前中國參與北極事務的現(xiàn)狀可以說是喜憂參半，有利因素與存在的障礙并行。

(一)中國參與北極事務的有利因素

目前中國參與北極事務存在著相對有利的國際環(huán)境，如有法理依據(jù)，并得到北極北歐五國的支持。而北極國家存在著矛盾和分歧，中國可以利用他們之間的矛盾，謀求參與的途徑。

首先，中國開展北極活動有法理依據(jù)。關于北極地區(qū)的治理早已不是白紙一張，1920年《斯瓦爾巴德條約》是當時國際社會“北極治理”的典范。現(xiàn)有安排中既包括《聯(lián)合國海洋法公約》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》這樣的全球性治理框架，還包括建立北極理事會和巴倫支歐洲北極理事會的區(qū)域協(xié)議，以及國際海事組織主持制定的航運守則等，中國可以利用其中一些條約和協(xié)議參與北極地區(qū)的事務。

中國是《斯瓦爾巴德條約》的成員國之一。1920年2月9日，英國、美國、丹麥、挪威等18個國家簽訂了《斯瓦爾巴德條約》?！端雇郀柊偷聴l約》是迄今為止北極地區(qū)第一個、也是唯一的具有國際性的政府間非軍事條約。條約規(guī)定挪威“具有充分和完全的主權”，北極斯瓦爾巴德群島“永遠不得為戰(zhàn)爭的目的所利用”?！端辜s》模式確立了主權與治權分離的原則，保證了群島的長期和平。中國與其他締約國一樣，其公民可以自由進入和逗留，只要不與挪威法律相抵觸，就可以在這里從事生產、商業(yè)、科考等一切活動。1925年，當時的段祺瑞臨時政府簽署《斯瓦爾巴德條約》，中國因而成為該條約的成員國之一。這個條約為中國參與北極事務提供了一個有力的支撐。

北極問題實質上是海洋問題，海洋問題的基本法就是1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》，它制定了人類開發(fā)和使用海洋資源的一些基本原則?！豆s》及其附屬條約為解決北極大陸架劃界、國際海底資源開發(fā)以及公海利用等方面提供基本的法規(guī)依據(jù)。北極國家在很多場合表達了依據(jù)《公約》來解決北極問題的立場。中國政府于1996年5月批準了《聯(lián)合國海洋法公約》，按照公約規(guī)定:中國有權進入北極公海地區(qū)行使包括海洋科學研究在內的公海自由，而且這種自由不受北極國家大陸架擴張的影響。

國際海事組織是聯(lián)合國負責海上安全、保安和防止船舶造成海洋污染的專門機構，其制定的海事法律包括航行安全、環(huán)境保護、船員管理等內容均可適用于北極。中國是國際海事組織的A類理事國，中國可以利用這個平臺參與北冰洋水域的管理。此外，聯(lián)合國糧農組織可能是未來北極區(qū)域性漁業(yè)秩序的主導者，中國在1995年簽署《有關養(yǎng)護與管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定執(zhí)行協(xié)定》時特別聲明，《聯(lián)合國海洋法公約》第21(7)和第22(1)中涉及的檢查國執(zhí)法行動應事先獲得船旗國授權。

其次，北極八國中有五個為北歐國家，即挪威、瑞典、芬蘭、丹麥和冰島。為了得到這些國家的支持，中國在外交上進行了一系列的努力。

挪威是北歐北極五國中與中國關系較為復雜的一個，雙方關系可謂一波三折。2010年8月，挪威外交大臣約納斯·加爾·斯特勒在北京訪問期間表示支持中國獲得北極理事會觀察員身份。但是2010年10月，諾貝爾獎委員會決定將本年度的和平獎授予中國持不同政見者劉曉波，這一事件引起了中方的強烈不滿，中挪關系隨之降至冰點。一位不愿透露姓名的歐盟“高層外交人士”表示:“只要中國當局仍拒絕與挪威政府對話，挪威就很難同意中國成為北極理事會永久觀察員國［1］?！?/p>

但是2011年1月24日在挪威北部召開的“北極前沿”會議上，挪威外交大臣斯特勒重申支持中國成為北極理事會觀察員國。他指出中國和挪威處在政治交往的低潮，雙方還沒有安排具體的會晤日程，挪威方面比較關注中國對此番表態(tài)的反應［2］。頒獎事件之后，奧斯陸還多次向北京解釋，諾委會是由挪威議會任命的，獨立于政府之外。挪威政府這一系列主動示好的舉措明顯是向中國傳遞改善關系的訊號，只要中方把握住時機，兩國關系會走出低谷，這對中方能否獲得北極理事會永久觀察員的資格較為重要。不管中挪關系如何曲折，2013年5月15日北極理事會第八次部長級會議上，挪威還是舉手同意中國成為正式觀察員①那時稱永久觀察員(perpetual observer)，目前已改稱為正式觀察員(formal observer)。。

另一個北歐國家瑞典對中國參與北極事務持比較明確的態(tài)度。根據(jù)中國外交部副部長宋濤2012年4月16日的表述，瑞典支持中國成為北極理事會的永久觀察員［3］。瑞典國際發(fā)展合作部部長嘉妮拉·卡爾森(Gunilla Carlsson)2012年4月25日接受《21世紀經濟報道》記者采訪時證實了這一觀點［4］。

丹麥因對格陵蘭島擁有主權而成為北極國家之一。丹麥對中國加入北極理事會也是持歡迎態(tài)度。據(jù)英國媒體報道，丹麥駐華大使裴德盛2011年10月28日表示中國對北極地區(qū)有著自然、合法的經濟和科學利益，因此丹麥政府希望中國成為北極理事會的正式觀察員。對此，加拿大的北極問題專家分析說丹麥人想借此提升自己在北極理事會的影響力，吸引中國投資幫助其開發(fā)位于北極的格陵蘭島［5］。

2012年4月，國務院總理溫家寶對冰島進行了友好訪問，兩國簽署了北極合作框架協(xié)議。在這個協(xié)議中，中冰兩國表示雙方爭取明年率先建成中歐之間第一個自由貿易區(qū)。中方愿同冰方認真落實達成的共識，在投資、清潔能源、科技、教育等領域擴大交流合作，在北極事務中加強協(xié)調配合，攜手應對挑戰(zhàn)，共享發(fā)展機遇，造福兩國人民。兩國總理在會面時均表示雙方將密切北極事務磋商，開展極地海洋航運等合作。冰島方面表示支持中國積極參與北極事務，參與北極地區(qū)的和平開發(fā)和利用，冰島愿意同中國在現(xiàn)有基礎上加強合作［6］。

中國同芬蘭的關系隨著雙方經貿往來的擴大而得以進一步的提升。國務院總理溫家寶在結束對冰島的訪問之后，邀請芬蘭北極大使訪問北京，并就委托芬蘭方面為中方建造新的破冰船達成合作意向。中國將采購第二艘破冰船實現(xiàn)同時對北極和南極的科考，并通過向芬蘭公司訂貨來加強與芬蘭的關系，以此換取芬蘭對中國申請成為北極理事會永久觀察員資格的支持。

再次，俄羅斯態(tài)度的轉變。

在北極問題上，俄羅斯也是最反對中國成為北極理事會永久觀察員的國家之一。然而，俄羅斯副總理謝爾蓋·伊萬諾夫卻于2011年7月表態(tài)，不反對中國進入北極。他說:“北極理事會成員國決定在2013年才審議關于增加觀察員國的問題。主要的條件是尊重(北極理事會成員國的)領土權利和主權。因此，包括中國在內的任何一個國家同意這些條件，就可以獲得觀察員國的地位［7］?！?/p>

俄羅斯近年來在北極問題上可謂動作不斷。2001年俄羅斯認為北冰洋海底綿延2000公里的羅蒙諾索夫海嶺是西伯利亞大陸架的自然延伸，并以此為根據(jù)向聯(lián)合國提出了對北極的領土要求，被聯(lián)合國以證據(jù)不足予以駁回。2007年8月2日，俄羅斯國家杜馬副主席奇林加羅夫率領科考隊員乘深海潛水器從北極極點下潛至4000多米深的北冰洋洋底，并在洋底插上了一面鈦合金制造的俄羅斯國旗。2011年，俄羅斯繼續(xù)在羅蒙諾索夫和門捷列夫山脈附近對北極大陸架進行第二次考察以證明北冰洋水下的山脈歸屬俄羅斯大陸架，并決定于2012年再次向聯(lián)合國遞交一份關于延伸北極大陸架邊界的申請。2011年7月1日，俄羅斯國防部長謝爾久科夫證實，俄擬向摩爾曼斯克和阿爾漢格爾斯克等地派駐兩個特種旅，以維護俄在北極地區(qū)的利益。

俄羅斯在北極的一系列舉措激起了其他北極國家的強烈不滿，紛紛采取相應的措施與之對抗，俄羅斯在北極因遭遇了以美國為首的西方國家的全面包圍而倍感孤獨。在北極地區(qū)，俄羅斯沒有可以借助的力量，這在國家之間的利益爭奪中是非常不利的，俄羅斯再強悍也敵不了其他國家的聯(lián)合圍攻。那么作為俄羅斯友好同盟的中國，顯然是俄羅斯爭奪北極地區(qū)的最佳選擇，引進中國力量，無疑會使自己的壓力驟減，有了回旋的余地。因此俄國開始改變在北極問題上對中國的態(tài)度。據(jù)俄塔社消息，在北京出席有關會議的俄羅斯極地工作者協(xié)會副會長、南北極考察中心主任亞歷山大·奧爾洛夫表示，俄羅斯極地工作者建議與中國同行在極地研究方面開展合作。俄方建議中國專家在北極地區(qū)那些非常堅固、足以起降飛機的浮動冰塊上建基地。奧爾洛夫說:“我們只提供基地，而中國的極地工作者可以進行他們所需的任何實驗”。他還特別強調，這只是合作的第一步。據(jù)透露，中方對俄方的建議“很感興趣”［8］。

俄羅斯聯(lián)合中國以擺脫其在北極的被動局面，客觀上有利于打破中俄在北極問題上的僵局。在2013年5月北極理事會基律納會議上，俄羅斯政府一改反對中國參與北極事務的態(tài)度，投了贊同票，接納中國成為正式觀察員。

最后，北極國家之間的矛盾與分歧，客觀上有利于中國參與北極事務。雖然北極國家在對待非北極國家時表現(xiàn)出了罕見的“同仇敵愾”，但是這并不能掩蓋他們彼此之間的矛盾與分歧。如何善于利用他們之間的矛盾以達到為我所用的目的，這是掃清中國參與北極障礙的有效方法之一。

北極理事會要求各成員國和平協(xié)商，解決各自主權爭議問題，但其中一些成員國間仍存在尖銳的主權糾紛和矛盾，主要為俄羅斯、美國、加拿大、挪威和丹麥5國。其中比較突出的有俄羅斯和加拿大、挪威等國間的羅蒙諾索夫海嶺問題，加拿大和丹麥間的漢斯島主權問題，以及加拿大和美國間的西北航道主權問題。

俄羅斯認為，羅蒙諾索夫海嶺是俄羅斯西伯利亞北部地區(qū)大陸的自然延伸，應當屬于俄羅斯的大陸架。而羅蒙諾索夫海嶺從新西伯利亞群島穿過北極點附近一直延伸到格陵蘭島北岸，如果這一主張成立，則意味著俄羅斯領土將增加120萬平方公里，還將與丹麥的格陵蘭島、加拿大或許還有美國的水下管轄區(qū)交界，對此加拿大、丹麥公開表示異議。

漢斯島是加拿大和丹麥兩國位于北緯80度加拿大埃斯米爾島與丹麥領地格陵蘭間內爾斯海峽上一個長3公里、寬僅1公里的小島，此島雖小卻位于海峽中央，島嶼歸屬哪方，哪方就會憑空多出200海里專屬經濟區(qū)。因此兩個北約盟國為此差點刀兵相見，并多次爆發(fā)所謂“酒瓶戰(zhàn)爭”(各自派軍人登島，并埋下一瓶本國產烈酒作為給對方的“禮物”以聲明主權)［9］。

西北通道又稱西北走廊，指自北大西洋經加拿大北部努納武特、西北、育空三個地區(qū)的北極列島進入北冰洋，再由白令海峽進入太平洋的航道，它是連接大西洋和太平洋的捷徑，戰(zhàn)略位置十分重要。如果船隊經由這條通道往來北大西洋和遠東地區(qū)，就能將原本漫長的航線縮短6000公里至8000公里。這條通道大部分穿越加拿大控制的北極列島和北冰洋海域，加拿大一向認為主權屬自己，美國雖對此有異議，但以往由于冰層未化，通道不通，爭之無益，故表態(tài)不多。近年來隨著北冰洋海冰以每年10多萬平方公里的速度消退，西北通道的價值逐漸體現(xiàn)，美國公開提出“北冰洋航道公海論”，引發(fā)加美關系一度緊張［9］。

北極國家之間的矛盾與分歧為中國在北極發(fā)揮應有的作用預留了空間。在解決彼此之間分歧過程中，他們?yōu)樵黾觿倮I碼，不約而同地把目光注意到中國身上。除前文所說俄羅斯、丹麥之外，美國和加拿大也有拉攏中國以對抗其競爭對手的意愿。

2010年4月10日，由多家基金會支持的“美國北極治理項目”組出臺了一份研究報告，《大變革時代的北極治理:重要問題、治理原則與未來進程》更進一步建議，“應該對重要的非北極力量如中國……在北極理事會中的永久觀察員地位予以認可”［10］。美國著名的極地研究學者，Oran R.Young在《海洋與海岸法國際學刊》上發(fā)表的《北極大勢:急劇變化時代的治理》一文中認為在“全球環(huán)境變化對北極帶來的挑戰(zhàn)的大框架下，對北極事務的有效治理必須吸納包括中國在內的北極圈外圍國家或國家集團的參與，并且北極八國將不得不承認這些國家在北極作為重要利益相關方的合法權益［11］?！泵绹畬χ袊鴧⑴c北極事務也多次口頭表達不排斥，歡迎中國參與北極事務。雙方認為中美在維護現(xiàn)行海洋制度方面有更多的共同點。通過多層面的對話，中美兩國在宏觀層面上取得共識的基礎上，進一步推動微觀層面極地問題的合作。目前在微觀合作層面，中美之間在一些領域中已有所進展，尤其在全球氣候變化、環(huán)境保護等領域。鑒于中國在北極地區(qū)同美國沒有實質性沖突，美國國內有人主張借助中國力量抗衡其他兩個北極大國俄羅斯和加拿大的北極影響。

作為北極地區(qū)大國的加拿大，雖然是北極理事會創(chuàng)始國，卻與俄羅斯、美國、丹麥等國一直存在著海疆糾紛，如今面對俄羅斯咄咄逼人的北極攻勢和盟友美國盛氣凌人的海洋政策，加拿大努力尋找一種以合作為主、以斗爭為輔的北極政策。為了扭轉在北極爭奪中的不利局面，加拿大邀請中國加入北極理事會，力圖促進北極地區(qū)集體行動。加拿大表示，鑒于當前和未來中加兩國在北極的利益，加拿大應采取積極行動讓中國成為北極群體中的一個新的、負責任的成員，而不是坐等中國以后闖入而引發(fā)沖突。正如當年加拿大率先承認新中國一樣，如今加拿大也是第一個向中國敞開北極大門的國家。當然，商業(yè)關系是焦點。中國駐加拿大大使章均賽在加拿大總理哈珀訪問中國前夕表示，中國希望、也應該成為北極理事會觀察員國［12］。2013年加拿大擔任北極理事會輪值主席國，同意了中國的請求，從而為中國進一步參與北極事務創(chuàng)造了有利的條件。

(二)中國參與北極事務存在的障礙

北極的海域劃分、科研價值、環(huán)境生態(tài)變化、自然資源開發(fā)、未來航道的使用、潛在的地緣戰(zhàn)略價值等都關系到中國的未來，但中國最關注的還是北極氣候變化及其科考價值，在北極的活動也主要集中于科研。盡管如此還是引發(fā)一些北極國家的抵制和無端猜疑。事實上北極八國的關門主義政策也決定了中國參與北極事務的艱辛，可以說有利因素與障礙并存。

首先，中國遭到了北極八國“門羅主義”的阻撓。2011年，中國商人黃怒波計劃在冰島購地建設旅游設施，結果遭到拒絕。有分析認為，黃怒波購地遭拒反映了北極國家對區(qū)域外國家染指北極的高度戒備，這種戒備以及北極國家奉行的門羅主義，正是中國參與北極面臨的最大障礙［13］。

目前，世界上還沒有專門關于北極的國際條約。相關國際法的缺失，導致北極國家有機會采取各種手段跑馬圈地，試圖控制更多的北極領土和海域，以便將來開發(fā)那里的資源。北極八國試圖利用它們所處的地理優(yōu)勢，既不愿制定新的國際條約來約束自己在北極的行動，也不希望區(qū)域外國家染指北極。盡管這些國家圍繞領土、外大陸架存在爭端，面對試圖染指北極的區(qū)域外國家它們卻聯(lián)手一致對外，企圖將北極變成它們獨享的“領地”。

2008年5月，北極沿岸五國——加拿大、丹麥、挪威、俄羅斯、美國召開會議并發(fā)布共同宣言，強調沒有必要制定新的國際法來治理北冰洋。2011年5月12日北極理事會努克會議發(fā)布《北極高官報告》，決定強化北極理事會的地位和作用，認為北極理事會不僅要提出建議，還應制定具有法律約束力的文件，并決定在挪威成立北極理事會總部和秘書處，這些國家試圖將北極理事會變成主管北極事務的“政府”［13］;八國還確定了災害發(fā)生時各自責任區(qū)。有分析認為，北極八國今后有可能按照責任區(qū)來分割整個北極。2013年1月22日，北極理事會常設秘書處成立，這結束了北極理事會由輪值主席國設立臨時秘書處的局面，標志著北極理事會這一重要的北極事務對話機構從此有了常設機構，北極治理向機制化、正規(guī)化邁進。

這次會議最引人注目的是對北極理事會接納觀察員的條件、觀察員義務和權限做了相當苛刻的規(guī)定。一個國家要想成為觀察員，就必須承認北極沿岸國家在北極的主權、主權權利和管轄權(以下簡稱“三個必須承認”)，這大大提高了北極理事會的準入門檻。因此，“三個必須承認”是北極國家設計的約束非北極國家的緊箍咒。這次會議出臺的文件標志著北極版門羅主義的出籠，北極國家等于向全世界宣布:只有北極國家才有權享有北極。

正因為對區(qū)域外國家染指北極事務的擔心，不少北極國家對中國介入北極事務保持警惕，努克會議被廣泛認為是“阻止中國插手北極”的舉動［13］。即便是中國在該地區(qū)正常的投資和商貿活動都會引起它們的猜疑，這正是西方和北極國家媒體紛紛炒作黃怒波冰島購地事件的原因。所以說北極國家的門羅主義成為中國參與北極事務的極大障礙。

其次，中國應該慎重對待俄羅斯對華政策的兩面性。作為北極大國的俄羅斯，其對華政策尤其是在北極方面體現(xiàn)出兩面性。一方面其希望拉攏中國以擺脫其在北極的孤立局面，如前文所述。但另一方面其對中國在北極的意圖充滿高度戒備，俄羅斯對華政策呈現(xiàn)出兩面性的特征。因此俄羅斯對中國參與北極事務的態(tài)度也具有一定的不可預測性。

一方面，中國經濟的發(fā)展引起了俄羅斯政界和學界的莫名擔憂。同時西方的衰落，讓中國和俄羅斯顯現(xiàn)出在多極世界發(fā)展趨勢中的作用。俄羅斯開始調整外交方向，現(xiàn)在中俄“同盟關系”不時呈現(xiàn)疏遠之像，相反，美俄卻在靠近，冷戰(zhàn)結束之后的多極格局正在形成。另一方面，中國的武器系統(tǒng)逐漸獨立于俄羅斯之外，這客觀上增強了俄羅斯的憂慮。中國最近十年的時間，基本上吸收了幾乎所有俄羅斯先進武器的關鍵技術和俄羅斯武器專家的智慧。研發(fā)的武器，正在逐漸地脫離俄羅斯的族譜，成為一只單獨的，獨立于美國和俄羅斯之外的又一個武器系統(tǒng)［14］。加上中國和以色列、烏克蘭的接近，更讓俄羅斯感受到了中國在武器方面，即將拋棄俄羅斯。

鑒于此，俄羅斯開始對涉及中國利益的問題大做文章。俄羅斯支持印度，是印度的最大的武器供應商;俄羅斯支持越南，是越南先進性進攻武器的最大提供者。這些活動既讓俄羅斯獲得可觀的經濟利益，又迫使中國分散精力于南方，等于減輕了自身的壓力。在2011年5月的努克會議上，俄羅斯成為阻撓中國進入北極的急先鋒?？傻?011年7月，俄羅斯副總理謝爾蓋·伊萬諾夫卻聲明俄羅斯不反對中國以觀察員國的身份加入北極理事會［15］。因此，俄國對華政策的兩面性使中國在中國參與北極事務上對其不要寄予太高的期望。

再次，對于美國對華的遏制戰(zhàn)略，中國更應該提高警惕。任何國家的區(qū)域戰(zhàn)略往往都服從于其全球戰(zhàn)略。當前背景下，美國在其他地區(qū)收縮勢力，集中精力于中國周邊，構筑阻撓中國發(fā)展的環(huán)形包圍圈，美國將遏制中國發(fā)展列為頭等要務，任何使中國獲利、有利于中國發(fā)展的舉措，都在美國的反對之列。美國政府希望借助中國勢力抗衡俄加的同時，也對中國因此獲利深感不安，擔心因此而使中國坐大。所以美國對中國參與北極事務是“有限度”的歡迎，堅持中國在北極事務的參與以及與中國在北極地區(qū)的合作必須服務于美國的整體戰(zhàn)略利益［16］。美國對中國的北極介入持不支持態(tài)度。有些西方學者認為，中國利用美國與加拿大、俄羅斯在北極的問題，特別是北極航道的問題上的分歧謀求加強北極存在，而美國則予以“默認”，似乎是“縱容”中國在北極的活動。事實是，美國一方面對中國的北極活動不置可否，但同時卻悄悄構筑阻撓中國進入北極的壁壘。

為了在北極問題上遏制中國，一方面，美國積極支持另一非北極大國印度參與北極的訴求，并加強了與冰島、挪威和丹麥等北歐國家的合作，堵截中國的北極“入口”。在2011年5月的努克會議前夕，美國負責海洋與漁業(yè)事務的助理國務卿David Balton宣稱，印度在北極地區(qū)有重要利益，可望成為北極理事會的觀察員國［17］。努克會議之后不久，美國與冰島兩國外長在華盛頓簽署了北極合作協(xié)議［18］。美國加強與冰島的協(xié)調，不免讓人聯(lián)想到這根源于西方媒體對中國與冰島北極關系的熱炒——中國駐扎雷克雅未克使館被列為最大使館，中國商人黃怒波的一件普通購地商業(yè)合同被渲染上了濃厚的政治色彩。在此背景下美國和冰島的北極合作不能排除含有排斥中國的色彩。2011年10月20日，美國總統(tǒng)奧巴馬在白宮會見挪威首相斯圖爾騰，北極合作是雙方會談的重要議題。11月10日挪威和美國簽署了一項有關兩國在北極地區(qū)石油和天然氣資源可持續(xù)開發(fā)上進行合作的協(xié)議［19］。同時加強同丹麥和格陵蘭的協(xié)調，也是美國北極外交中的重要內容。

另一方面，美國加強了與俄羅斯的能源合作。2010年8月30日，俄羅斯最大的石油公司--由政府控制的俄羅斯國家石油公司與美國能源巨頭艾克森美孚公司簽署了一項具有戰(zhàn)略意義的合作協(xié)議，俄羅斯總理普京出席了該協(xié)議的簽字儀式。兩家公司將共同勘探開發(fā)北極油氣資源。這項合作協(xié)議的價值高達32億美元，用于北極喀拉海和黑海的勘探。它們還計劃向圣彼得堡的一個研究中心投資4.5億美元。預計?？松梨诤投砹_斯石油公司的協(xié)議將在10年內實現(xiàn)價值2000億至3000億美元的直接投資。這項能源合作協(xié)議是美俄北極接近的重要標志，對于北極地緣政治影響深刻［20］。

北極石油合作，打開了美俄合作新篇章。同美俄能源合作的順利程度和合作規(guī)模相比，中俄能源合作則顯得路途坎坷。自90年代以來，中俄石油天然氣談判屢屢擱淺。俄羅斯利用能源問題，已經不止一次的對中國舉起了大棒。美俄加強能源合作的同時，雙方也加強了軍事協(xié)調，開始聯(lián)合軍演，兩國飛機可以相互進入對方領空并著陸。

美國學者Andrew Erickson和Gabe Collins在The Wall Street Journal撰文指出，經濟杠桿將成為中國進軍北極的利器［21］。美國精英們呼吁政府應該重視北極投資，以抗衡中國。

當前和今后一段時期的中美北極問題上的合作大都限于環(huán)保、科考等“低政治”領域，美國不會允許中國實質性地參與北極治理。即使中國成為北極理事會正式觀察員，美國可能也不會作出更多的妥協(xié)和讓步。

(三)中國的應對策略：與北極原住民合作

由于種種因素，中國對北極事務的參與度還很低，在眾多北極國際機構中也只參加了國際北極科學委員會、北極理事會等少數(shù)幾個。對北極問題的研究也才起步，在北極論壇和相關國際會議上很少能看到中國人的身影。從以上分析中可以看出，中國參與北極事務的前景可謂喜憂參半。中國在把握有利因素的同時，要對困難有著清醒的認識，不可盲目樂觀。

在北極棋盤上，越來越多的國家希望占據(jù)一席之地。除了北極國家外，一些非北極國家如日本、韓國紛紛新建了極地考察破冰船，印度緊隨中國在北極建立了考察站，2013年3月日本新設了北極大使，以提高在北極的“存在感”;此外，2013年5月15日，印度、日本、韓國、新加波等國和中國一道成為北極理事會的正式觀察員，期望更廣泛深入地參與國際北極事務。

隨著各國圍繞北極的爭奪趨于白熱化，環(huán)北極國家也提高了政治要價，表面上，“北極國家”均聲稱歡迎國際合作，但事實上，它們都想把其他國家拒之門外，2011年5月的努克會議通過的永久觀察員準入新標準就是一例。如果國際社會承認北極沿岸國家在北極地區(qū)的要求，北冰洋的國際海底將縮小為現(xiàn)在的九分之一左右，即從288萬平方公里縮小到34萬平方公里，這將嚴重侵犯了全球包括中國在內的公共資源［22］。

目前中國成為北極理事會正式觀察員。誠然，北極理事會目前正處在由原先的政府間高級論壇向正式的國際組織轉變的過程中，各種規(guī)章制度都在緊鑼密鼓的建設中，北極理事會的職能亦在日益強化的情況下，這時加入其中，共同參與理事會的組織建設，對中國以后參與北極地區(qū)的活動更加有利。但是必須注意的是，北極理事會正式觀察員的權利相當有限，也就是“觀察”會議，“預先”了解會議信息，坐在北極理事會會議后排旁聽會議內容，接收文件。經得主席同意，可以發(fā)言，或提交書面材料，或者就討論的問題提交文件和主張觀點。實際上在北極理事會中，觀察員獲準交流的機會并不多。因此，中國不要對正式觀察員的身份寄予過高的厚望。

既然如此，中國就應該多管齊下參與北極事務。正如前文所述，北極并非全球治理的空白地帶，迄今為止，已經有許多國際公約、國際法和國際組織的功能和范圍覆蓋北極地區(qū)，北極的很多事務有規(guī)可循，有法可依，這為中國等非北極國家參與北極事務提供了充分機會。北極理事會并非是中國參與北極事務的唯一途徑，大多數(shù)國家被排除在北極理事會外，反而會降低其作用，使之難以成為磋商北極事務的主要機構［22］。因此，即使中國沒有成為北極理事會正式觀察員，仍可在北極事務中發(fā)揮應有的作用。

目前中國可以采取“靜觀其變”的策略，因為過于積極的姿態(tài)反而會引起其他國家的警覺，這是由中國快速增長的經濟以及作為新興全球大國的地位給其他國家造成的無形壓力導致的。事實上在北極事務中，中國更適合走“曲線路徑”［22］。中國可以通過國際海事組織等發(fā)揮作用，參與國際制度、規(guī)則的制定，從而引導北極問題向合理公正的方向發(fā)展。同時，中國需要開展雙邊外交，中國應拒絕“一對多”外交方式，即中國一個國家面對整個北極理事會和所有的北極國家，而是堅定采取“一對一”的外交談判方式，逐一與每個北極國家打交道，或許北極目前這種“碎片化”的治理模式最有利于中國參與其中。此外，北極地區(qū)的一些原住民，在北極事務中其實具有很大的發(fā)言權，中國應加強與這些地區(qū)的合作。此外，中國也可以借鑒一些其他國家參與開發(fā)北極的經驗，如韓國就已經得到了北極國家不少造船的訂單，還通過收購加拿大能源公司北極地區(qū)油氣田的股份，為開發(fā)北極圈準備了跳板。因此，中國在參與北極事務上不應操之過急，先從基礎性工作做起，加強與北極各國的經濟交往以及北極環(huán)境保護、科考等方面的合作，通過這種方式逐漸加大對北極各國的影響力，待時機成熟之際，一切便水到渠成。

具體而言，我們可以與北極地區(qū)的原住民合作。這里以北極原住民人數(shù)最多、占地最廣的因紐特民族為例。因紐特民族有著高度的自治權力。1999年4月，加拿大因紐特民族經過30年的不懈努力，正式成立了努納武特自治政府。自治以后，因紐特民族集體獲得352240平方公里(占努納武特地區(qū)總面積的18%)土地的絕對所有權，此外還擁有其中36257平方公里土地的采礦權［23］。也就是說，因紐特民族對本民族在這塊土地上的活動擁有完全的自主權;2009年6月，格陵蘭島上的因紐特人取得了“準獨立”:因紐特語取代丹麥語成為官方語言，自治政府掌握了天然氣資源管理權、警政及司法權，并擁有部分的外交事務權，只有國防事務完全由丹麥政府主導［24］。

在努納武特，承載著數(shù)萬因紐特人改變民族閉塞落后面貌、繁榮民族文化教育事業(yè)、發(fā)展民族社會經濟任務的重擔，自治政府具有強烈的區(qū)域發(fā)展愿望。然而，由于眾多歷史遺留問題，長期遭受掠奪壓迫不平等待遇，幾乎沒有現(xiàn)代經濟基礎，并且自然生產條件惡劣，努納武特社會發(fā)展的內在活力十分薄弱，主要依靠加拿大南部的經濟注入為命脈，以原生礦產資源開采為支柱。但是加拿大聯(lián)邦的投資畢竟是有限度的，所以，自身經濟發(fā)展活力的不足注定了努納武特的社會發(fā)展政策在選擇面上十分狹窄。目前他們正加快基礎設施建設，積極吸納經貿合作，招商引資，推動礦產資源開發(fā);同時確保生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定，保障和促進原住民生存和發(fā)展的權利，有望成為北極地區(qū)開發(fā)利用的典范①這一節(jié)部分內容已在《國際觀察》上發(fā)表:潘敏.近年來的加拿大北極政策--兼論中國在努納武特地區(qū)合作的可能性［J］.國際觀察:2011(4):24-30.。

在經濟上，努納武特主要采取租賃商業(yè)不動產-綜合政策(Leasing of Commercial Real Property-Consolidated Polic)［25］。該政策聲明，努納武特地區(qū)政府提供辦公空間，并提供其他設施的支持以保證政府的方案和服務到位。所以只要滿足能源效率指標，遵從環(huán)境標準的企業(yè)都可以參與競標，租賃努納武特地區(qū)的不動產進行商業(yè)開發(fā)活動。努納武特政府這種開放性的招商政策就為中國參與到北極地區(qū)的開發(fā)活動中去提供了可能。2010年夏，中國所有的吉恩加拿大礦業(yè)有限公司(Jien Canada Mining Ltd.)正式注資1.124億美元開發(fā)位于Kangiqsujuaq以西90公里、Xstrata南部的拉格蘭(Raglan)鎳礦［26］。這是努納武特地區(qū)的第二大鎳礦。目前已經在開展的工程有燃料儲存罐的預制，365個工人進行的道路工程、預住宿建設、混凝土基礎和工程研究。整個項目將在2012年正式建成投產，預計將為因紐特人創(chuàng)造大量的就業(yè)機會。雖然加拿大聯(lián)邦在努納武特的投資項目才是這片土地經濟活動的主體，國外項目目前還很少，但是隨著努納武特經濟政策的開放性不斷擴大，中國參與該區(qū)域開發(fā)的阻力將逐步減少。在努納武特不斷建成項目將為其區(qū)域發(fā)展做出巨大貢獻，也為中國積極參與北極發(fā)展提供了基礎，增強在北極事務中的發(fā)言權。

雖然努納武特的經濟在大量外部資金注入后，特別是全球旺盛的礦物原材料和能源需求刺激下，獲得了初步的發(fā)展，許多礦產開發(fā)項目投入生產，但也存在許多掣肘因素。除了基礎設施薄弱外，勞動力素質偏低也是一個不可忽視的重要原因。由于長期的殖民政策，生活在努納武特地區(qū)的因紐特人文化斷層嚴重［27］，而新式的西方文明又未能及時融入因紐特傳統(tǒng)文化中去，導致因紐特勞動力素質普遍跟不上經濟發(fā)展的需求。所以發(fā)展文化教育事業(yè)，提高本地人口的素質與技能一直是努納武特文化部門和教育部門的重中之重。盡管社小學、社中學等原住民學校的興辦取得了一定的成果，但是針對勞動人口的技能培訓政策卻面對了巨大的困境，主要原因就是積極性的匱乏①主要是由于努納武特食利性經濟給人口帶來了眾多福利保障，助長了惰性，參考:Frances Widdowson.The Political Economy of Nunavut:Internal Colony or Rentier Territory? ［OL］.http://www.cpsa-acsp.ca/papers-2005/Widdowson.pdf，2010-09-04.。最新的一次針對礦業(yè)從業(yè)人員的培訓計劃就因為報名人數(shù)太少而被迫取消［28］。勞動力素質偏低，不能勝任工作，是許多在努納武特從事經濟活動的企業(yè)亟待解決的問題。但是中國卻恰恰具有舉世矚目的龐大的高素質勞動力優(yōu)勢，能夠較為容易的克服難關。雖然不能否認的是，由于嚴酷的生存條件，企業(yè)雇傭勞工去努納武特工作的成本遠較其他地區(qū)為高，但出于戰(zhàn)略投資的角度考慮，這也未嘗不是一種高瞻遠矚、未雨綢繆的嘗試。

中國加入WTO后，中加之間的經貿合作日益蓬勃，以此帶動的科研、教育等眾多領域的合作也日趨深入。2009年12月，加拿大總理哈珀率團訪華，雙方就氣候變化、礦產資源、文化、農業(yè)教育等領域雙邊合作簽署了文件。雖經曲折，中加兩國雙邊關系終進入新的轉折，向合作互利邁進。2011年哈珀總理再次訪華，來自中加兩國的20余家公司簽署了23項商業(yè)合同協(xié)議，涉及金額將近30億加元。這些協(xié)議覆蓋行業(yè)包括航空、金融、軌道交通、礦產、電信、建筑規(guī)劃、農畜、環(huán)保、教育等，而且中加在礦產與能源領域存在合作潛力。

中國若要推行積極的北極政策，參與北極事務，增加對北極的發(fā)言權與事實存在，通過與努納武特政府的合作不失為一塊有效的跳板。努納武特幅員遼闊，資源豐富，具有廣闊的開發(fā)前景。并且出于其原住民自身強烈的發(fā)展意愿，自治政府開放的政策環(huán)境，可以作為中國參與北極事務的最佳跳板。通過經濟開發(fā)活動擴大在努納武特地區(qū)的影響力，由點及面，中國可以逐步更加有底氣地全面參與到整個北極事務中去，為中國在未來的發(fā)展爭取生存空間。結合加拿大聯(lián)邦和努納武特自治政府的各項政策，中國在參與努納武特以及整個北極事務時，需要發(fā)揮優(yōu)勢，規(guī)避糾紛。

首先，針對加拿大的北極主權主張，強調擱置爭議，共同開發(fā)，充分發(fā)揮聯(lián)合國作用，不失為一項可行的策略。當然，現(xiàn)階段，我們首先要做到的是進一步加強對北極地區(qū)政治與法律等問題的研究，在尊重國際法的基礎上為國家利益爭取主動地位。目前國內許多國際法專家就認為，國際海底區(qū)域是屬于全人類的共同財產，應由國際海底管理局代表全人類進行管理，為整個國際社會所共有［29］。北極地區(qū)國際海底區(qū)域開發(fā)的利益由世界各國共享，我國對此也應明確本國的權利主張。

其次，針對加拿大的北極生態(tài)環(huán)境保護政策，我國首要工作就是加大研究投入，加強國際交流合作。目前我國的IPY項目計劃也正是以科學研究考察為主［30］。國際極地年期間，中國科學家將牽頭在北極太平洋和大西洋扇區(qū)等關鍵海域，連續(xù)兩個夏季航次開展多國聯(lián)合考察，并參加其它國家的航次考察，系統(tǒng)觀測海洋、海冰和大氣變化，充實我國北極研究的數(shù)據(jù)來源;探尋北極海洋、海冰和大氣主要變異現(xiàn)象和規(guī)律，研究這些變異過程與全球和區(qū)域氣候變化的因果關系;研究北極海洋和海冰快速變化對我國及全球氣候系統(tǒng)的影響。

再次，針對努納武特的社會經濟政策，中國應積極參與，擴大在當?shù)氐耐顿Y和影響力。這項政策不僅關乎我國未來的能源和礦物原料來源安全，而且也能增強我國在北極事務上的發(fā)言權。鑒于努納武特的經濟基礎薄弱，中國在參與努納武特開發(fā)時，除了投資礦產資源，特別是油氣資源開發(fā)外，可以注重發(fā)揮我國的基建工程優(yōu)勢，著力進行基礎設施建設項目，既造福當?shù)兀矠檫M一步投資開發(fā)鋪平道路，可謂一舉多得。

通過與努納武特地區(qū)的北極原住民合作不失為一條有效的途徑，那么阿拉斯加和格陵蘭地區(qū)的因紐特人、北歐的薩米人以及俄羅斯北極地區(qū)的眾多原住民，是不是也是積極的合作伙伴?這是學術界需要進一步研究的課題。

［1］ Norway May Halt China's Arctic Council Ambitions［OL］.www.2point6billion.com/.../norway-may-haltchinas-arctic-council-ambitions-10742.html，2012-01-27

［2］ Norway Supported China Participate In The Arctic Resource Development［OL］.http://www.yugler.com/Article/Norway-Supported-China-Participate-In-The-Arctic-Resource-Development/68175，2011-01-26.

［3］ China，Seeking a Voice in Arctic Affairs，Says It Has Swedish Support for Arctic Council Role［OL］.http://www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/china-seeking-a-voice-in-arctic-affairs-says-it-has-swedishsupport- for- arctic - council- role/2012/04/16/gIQAnv69KT_story.html，2012-04-16.

［4］嘉妮拉·卡爾森.瑞典支持中國為北極理事會永久觀察員［OL］.中國網，http://ml.china.com.cn/html/renwu/ssrw/20120427/19261.html，2012-04-27.

［5］Canada，Denmark May Split Arctic Island［OL］.http://dl1.yukoncollege.yk.ca/agraham/newsItems/departments/circumpolarMatters.xml，2012-4-15.

［6］國務院總理溫家寶與冰島總理西于爾扎多蒂會談［OL］.中華人民共和國人民政府網，http://www.gov.cn/ldhd/2012-04/21/content_2118800.htm，2012-04-21.

［7］俄副總理:不反對中國進軍北極［N］.中華網，http://military.china.com/top01/11053250/20110707/16634514.html，2011-07-07.

［8］中俄聯(lián)手與美國大打出手:從臺海到北極全面對抗［OL］. 戰(zhàn)略網，http://www.chinaiiss.com/，2007-11-9

［9］“北極八國”要壟斷北極 主權糾紛日趨白熱化”［OL］.鳳凰網，http://news.ifeng.com/mil/4/detail_2012_05/16/14564377_1.shtml，2012-05-16.

［10］Arctic Governance in an Era of Transformative Change:CriticalQuestions，Governance Principles，WaysForward

［OL］.Report of the Arctic Governance Project，http://www.arcticgovernance.org/，2010-10-14.

［11］ Oran R.Young:The Arctic in Play:Governance in a Time of Rapid Change.The International Journal of Marine and Coastal Law ［J］.2009，Vol 24(2):423-442.

［12］加媒猜中國可能向哈珀提北極要求［OL］.新華網，http://news.xinhuanet.com/energy/2012 - 02/04/c _122656062.htm，2012-02-04.

［13］中國走近北極 俄美等宣布對其北極利益寸步不讓［OL］. 鳳凰網，http://news.ifeng.com/mil/4/detail_2012_05/16/14564436_0.shtml，2012-05-16.

［14］后美國時代 要提防俄羅斯一百八十度大轉向［OL］.西陸網，http://www.xilu.com/2011/0819/news_610_183651.html，2011-08-19.

［15］俄羅斯突然改變態(tài)度 聲稱不反對中國進軍北極［OL］.西陸網，http://junshi.xilu.com/2011/0709/news_48_172421.html，2011-07-09.［16］郭培清 . 中美北極關系探討［Z］.中國極地研究中心.2012:43。

［17］India Might Become Observer of Arctic Council［OL］.IBN Live，http://content.ibnlive.in.com/topics/arctic，2011-05-10.

［18］Secretary Clinton and Minister Skarphéeinsson Agree on Further Cooperation in the Arctic［OL］.Ministry for Foreign Affairs，http://www.mfa.is/news-and-publications/nr/6304，2011-05-19.

［19］挪美兩國簽署北極油氣可持續(xù)開發(fā)合作協(xié)議［OL］.中華人民共和國商務部網站，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/hyxx/fuwu/201111/20111107830792.html，2011-11-15.

［20］俄石油與埃克森美孚戰(zhàn)略牽手 開發(fā)北極油氣資源［OL］.人民網，http://mnc.people.com.cn/h/2011/0831/c227933-884892814.html，2011-08-31.

［21］China's New Strategic Target:Arctic Minerals［OL］.China Realtime Report，http://blogs.wsj.com/chinarealtime/2012/01/18/china%E2%80%99s-new-strategic-targetarctic-minerals/，2012-01-18.

［22］ 中國離北極有多遠［OL］.新華網，http://news.xinhuanet.com/tech/2011-07/20/c_121694947_3.htm，2011-07-20.

［23］陳士章.原住民族法與國家權力之劃分——以加拿大努納武特法案為例［A］.施正鋒等主編.加拿大原住民族的土地權實踐［M］.臺灣花蓮:東華大學原住民民族學院，2008:231-262.

［24］Katja G?cke，The 2008 Referendum on Greenland's Autonomy and What It Means for Greenland's Future ［J］.Zeitschrift für ausl?ndisches ?ffentliches Recht und V?lkerrecht，2009(1):103-121.http://www.zaoerv.de/69_2009/69_2009_1_a_103_122.pdf.

［25］ Department of Community and Government Services.Leasing of Commercial Real Property-Consolidated Policy［OL］.http://www.gov.nu.ca/policies/lpcgs.pdf，2007-05-10.

［26］Nunavik's Second Nickel Mine to Start in 2012［OL］.Nunatsiaq Online，http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/180810_Nunaviks_second_nickel_mine_heads_for_2012_opening/，2010-08-18.

［27］Nancy A.Morgan.“If Not Now，Then When?”First Nations Jurisdiction over Education:A Literature Review，a Report to the Minster's National Working Group on First Nations Education ［Z］.Minister's of Indian and Northern Affairs，2002:15.

［28］Mine Training Program Cancelled because of Low Enrollment［OL］.Nunatsiaq Online，http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/020910_mine_training_program_cancelled_because_of_low_enrolment/，2010-09-02.

［29］王翰靈.依法維護國家海洋權益［OL］.中國法學網，http://www.iolaw.org.cn/showArticle.asp?id=1503，2010-09-05.

［30］國際極地年中國行動委員會.國際極地年中國行動計劃簡介［J］.極地研究，2007(1):76-77.