龍秀雄

（中共湖南省委黨校 黨建教研部，湖南 長沙 410006）

“消極腐敗”是相對于貪污、盜竊、行賄、受賄、買賣官職等腐敗犯罪行為而言的，特指黨和國家的工作人員不正確履行職責(zé)職權(quán)，在行使公共權(quán)力和配置公共資源等過程中不符合公職要求和不以追求公共利益為目標(biāo)的行為總和，包括國家法律法規(guī)和黨紀(jì)政紀(jì)條規(guī)中沒有明確規(guī)定屬于違法違紀(jì)的腐敗行為，或者沒有明確規(guī)定懲處檔次的各種腐敗行為。中國共產(chǎn)黨始終旗幟鮮明、一以貫之地反對消極腐敗并取得了明顯成效，但消極腐敗尚未從根本上得到遏制，消極腐敗的危險仍然嚴(yán)重威脅著黨。深刻認(rèn)識消極腐敗產(chǎn)生的主要根源和主要危害，并在基礎(chǔ)上進一步探討防治消極腐敗的對策，對于推進黨的作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)具有十分重要的意義。

一、中國消極腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的根源

當(dāng)前，我國消極腐敗現(xiàn)象滋生和蔓延的原因是多方面，既有主觀上認(rèn)識不清，重視不夠的原因；也有行政管理體制、決策體制存在弊端和漏洞以及政策執(zhí)行不力等原因，是多種因素共同作用的結(jié)果。具體地說，當(dāng)前導(dǎo)致我國消極腐敗發(fā)生的原因主要有以下4個方面。

（一）理想信念缺失

思想是行動的先導(dǎo)，有什么樣的思想觀念就相應(yīng)地會有什么樣的行為。近年來，我們黨加大對黨員干部的教育培訓(xùn)力度，緊緊深入圍繞學(xué)習(xí)馬克思主義和中國特色社會主義理論體系，陸續(xù)開展了“三講”教育、保持共產(chǎn)黨員先進性教育和科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)等活動，從一定程度上提高了黨員的宗旨意識、黨的意識和責(zé)任意識。然而，仍然有相當(dāng)一部分黨員干部由于受腐朽落后思想觀念的影響，不思進取，工作不扎實，生活腐化墮落，有的利用手中的人事權(quán)、財權(quán)、物權(quán)牟取個人私利和小團體的利益，有的利用公款為自己營造舒適的工作和生活環(huán)境，有的懈怠公務(wù)、拉幫結(jié)派、撈取好處等等。這些消極腐敗問題的出現(xiàn)，一個重要原因就是這些人的思想觀念出了問題，忘記了黨的根本宗旨，忘記了作為共產(chǎn)黨員的信仰和道德追求，忘記了“過去參加革命為什么，現(xiàn)在當(dāng)干部做什么，將來身后留點什么”。時下有的同志一說政治理論學(xué)習(xí)就有點不耐煩，一說理想信仰就認(rèn)為太玄、太高調(diào)，一說堅持原則、大公無私就認(rèn)為不切實際。其實，這些態(tài)度都是世界觀、人生觀、價值觀扭曲，偏離正確軌道的表現(xiàn)，是理想信念滑坡的突出表現(xiàn)。

（二）追求個人利益的最大化

在市場經(jīng)濟條件下，追求自身利益的最大化對于普通社會公眾來說本無可厚非，但有的黨員干部甚至是領(lǐng)導(dǎo)干部也把價值追求低俗化，只要是有利可圖、能得好處的事就決不相讓，有的甚至將自身掌控的公權(quán)力變成了撈取個人利益的資本。長此以往，必然造成思想政治素質(zhì)敗壞，催生消極腐敗。當(dāng)然，我們并不是要求黨員干部都要放棄自己的正當(dāng)合法利益，黨員干部也是社會大眾之一，和普通人民群眾一樣，也需要生存，需要幸福的家庭，完全不講利益是不現(xiàn)實的。但是，黨員干部所追求的利益只能是符合法律法規(guī)，應(yīng)得的、分內(nèi)的利益，而不能包含借助權(quán)力所撈取的額外利益。每一名黨員干部都必須清楚地認(rèn)識到，只要是通過權(quán)力尋租所得到的利益就是非法利益，對利益的過分追求必然導(dǎo)致消極腐敗。

（三）潛規(guī)則盛行

在漫長的歷史發(fā)展進程中，在我國自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟環(huán)境和釋、儒、道交融的傳統(tǒng)文化環(huán)境的共同作用下，中國人逐漸形成了的謙卑保守、明哲保身、優(yōu)親厚友、自給自足、逆來順受、克制忍讓等群體文化特征。這使得在中國人的心目中對法律法規(guī)和制度要求的剛性、硬性認(rèn)識不足，也形成特權(quán)思想以及官官相護、人情社會、徇私枉法等官場的潛規(guī)則，凡事總要找熟人、拉關(guān)系、走后門，辦事總愛貪小利、得實惠、壞規(guī)矩。這種人情社會的潛規(guī)則問題，古已有之，至今仍未消滅，新形勢下另一種潛規(guī)則又在政治、經(jīng)濟、生活等領(lǐng)域大行其道。一些人表面上似乎堅持原則、照章辦事，背地里干的卻是索拿卡要、權(quán)錢交易、人情交易、互惠交易的勾當(dāng)。正是在這種潛規(guī)則的作用下，使得黨員干部的世界觀、人生觀、價值觀被扭曲，黨性修養(yǎng)進一步退化，個別單位和地方的消極腐敗行為不斷擴張，甚至是暢通無阻。

（四）制度不健全

鄧小平指出：“制度好使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！蔽覈€處于并將長期處于社會主義初級階段，各項制度的漏洞和空白已成為消極腐敗產(chǎn)生的重要根源。

1、法律規(guī)定不明確。我國現(xiàn)有的法律體制還不健全，有些法律規(guī)定還不完善，還將長期處在一個探索建設(shè)的階段。在法律法規(guī)中對消極腐敗沒有進行過科學(xué)界定，只將那些貪污受賄、徇私枉法、失職瀆職等顯而易見的積極腐敗行為定義為腐??；在黨紀(jì)政紀(jì)條規(guī)和規(guī)章制度中，盡管黨紀(jì)政紀(jì)條規(guī)對反對消極腐敗行為進行了籠統(tǒng)的規(guī)定，也有大量的規(guī)章制度對消極腐敗行為進行約束，但由于沒有法律強制性的懲處規(guī)定，很難進行界定和管理，以至于給別有用心的消極腐敗分子留有可乘之機。

2、分配制度不合理?！安换脊?，而患不均”、“不患不均、而患不公”和“既患不公、又患不富”是貧窮落后社會主義國家走社會主義道路，實現(xiàn)共產(chǎn)主義目標(biāo)的三部曲，而我國正處“不患不均、而患不公”階段，貧富差距兩極分化的實際充分體現(xiàn)了分配制度的缺陷。特別是在新形勢下利益格局調(diào)整面前，少數(shù)黨員干部看到一部分人先富起來，自己的思想觀念、價值取向隨之變化，由眼紅到心動，由心動到行動，以致利用手中掌握的公權(quán)聚財斂富，一定程度上也導(dǎo)致了群眾對政府的不信任，客觀上造成了民心渙散。

3、決策機制不科學(xué)。決策機制上的弊端也是造成消極腐敗蔓延的根本原因之一。一些消極腐敗的產(chǎn)生與盛行，與我國現(xiàn)行的權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)決策體制有著直接相關(guān)。我國現(xiàn)有的行政決策常常存在著信息失真或重復(fù)決策等問題，比如說對工程項目的重復(fù)性建設(shè)，亂花公款以及不切實際地跑項目等，浪費掉大量的人力、物力和財力，這些都是消極腐敗現(xiàn)象。從制度的決策機制來說，現(xiàn)行權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)決策機制直接影響消極腐敗的產(chǎn)生與盛行，“一把手”成腐敗高發(fā)群體，權(quán)力大、約束小，在制度決策上“一言九鼎”。權(quán)力過分集中的決策體制，不僅為個人專斷決策打開方便之門，而且使權(quán)力不可能得到真正有效的監(jiān)督和制約。

4、執(zhí)行制度不到位。工作任務(wù)要落實，關(guān)鍵在于以下兩點：一是做好工作部署，二是提高執(zhí)行力。目前，新形勢下消極腐敗現(xiàn)象呈蔓延趨勢的原因之一，就是由于相關(guān)政策、制度執(zhí)行不到位。由于執(zhí)行不力，導(dǎo)致很多規(guī)章制度在反腐敗方面的作用大打折扣，出現(xiàn)有章不循的現(xiàn)象，以至于某些不正之風(fēng)和消極腐敗現(xiàn)象仍然無法有效遏制。以規(guī)范公務(wù)接待為例，各地各單位相繼出臺了各種文件，對接待的規(guī)格、陪同人數(shù)、消費地點、消費檔次、金額、接待用酒等都進行過規(guī)定，但由于有的黨員干部貪圖享樂、互相攀比，規(guī)范的接待標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位，公務(wù)消費中的浪費日益增大，造成了“幾十個文件管不住一張嘴”的尷尬局面。此外，黨和國家在公款配車、公款旅游、公款出國、辦公用房方面都有相應(yīng)的規(guī)定，但往往得不到有效執(zhí)行，在上有政策，下有對策的大背景下，這些規(guī)定形同虛設(shè)。

二、新形勢下中國治理消極腐敗的對策

消極腐敗影響之深、危害之大，必須繼續(xù)予以高度重視。唐朝魏征在《諫太宗十思疏》說：求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源；思國之危者，必積其德義。有效防治消極腐敗是一項系統(tǒng)復(fù)雜的工程，既要抓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律，又要抓懲防消極腐敗的制度建設(shè)。

（一）以增強黨員干部的憂患意識為著眼點，從思想上警惕消極腐敗

1、要在憂患中增強使命感和危機感。要針對新形勢新任務(wù)新挑戰(zhàn)，通過經(jīng)常性組織開展各種形式的黨性、黨紀(jì)、黨風(fēng)教育，引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部強化責(zé)任意識和宗旨意識，正視自身的差距和不足，明辨是非黑白，并進行合理的行為選擇，做到自尊自愛。真正以戰(zhàn)略的眼光洞悉大勢，以敏銳的視角捕捉機遇，把心思用到謀全局、抓大事上，把精力集中到抓落實、促發(fā)展上，以高度的危機感和緊迫的使命感做好各項工作。

2、要在憂患中提高世界觀、人生觀和價值觀的修養(yǎng)。黨員干部世界觀、人生觀、價值觀的扭曲，是產(chǎn)生消極腐敗現(xiàn)象最重要的主觀原因和最活躍的土壤。因此，要遏制消極腐敗現(xiàn)象，就必須提高黨員干部“三觀”修養(yǎng)，引導(dǎo)他們樹立起正確的世界觀、人生觀和價值觀。一切腐敗都是從小事開始的，消極腐敗和積極腐敗是從量變到質(zhì)變的關(guān)系，如果對消極腐敗不加以遏制，必然走向積極腐敗。對有的黨員干部認(rèn)為“自己不貪污受賄就不是腐敗”的錯誤觀念必須堅決糾正。要引導(dǎo)黨員干部認(rèn)識到貪圖小便宜是墮落的開始，要耐得住寂寞，注重自身修煉，經(jīng)得起各種誘惑的考驗。在選拔任用黨員干部工作中，要增大對“德”的考察比重，把“德”作為衡量官員選拔和升遷的最重要的標(biāo)準(zhǔn)之一。要提高黨員干部對消極腐敗行為的認(rèn)識水平，提高辨識能力，自覺摒棄潛規(guī)則侵害，帶頭抵制、反對社會上盛行的各種潛規(guī)則，凈化政治生態(tài)環(huán)境，遏制消極腐敗的滋生。

3、要在憂患中常保謹(jǐn)慎心和敬畏心。一方面，要大力開展廉政文化建設(shè)和從政道德建設(shè)，培養(yǎng)黨員干部知法、懂法、遵法和遵守社會道德的意識，提高他們對政策法規(guī)的知曉度。另一方面，要經(jīng)常組織開展典型案例教育。通過深入剖析實際工作中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法典型案例發(fā)生的原因及特點，警示教育黨員干部，引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部常存“禍患積于忽微”的謹(jǐn)慎心，時刻保持如履薄冰、如臨深淵的敬畏心，把清正廉潔作為為官從政的根本，真正做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀。

（二）以密切黨群干群關(guān)系為關(guān)鍵點，從作風(fēng)上抵制消極腐敗

1、要拓寬投訴舉報渠道，真誠傾聽群眾呼聲。在進一步完善來信、來訪、來電等傳統(tǒng)投訴舉報渠道的同時，一是要積極運用信息化技術(shù)，開通舉報網(wǎng)站、手機舉報等渠道，接受群眾的投訴舉報。二是要堅持組織開展公開接訪、干部下訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日等活動，最大限度地方便群眾提出訴求、反映問題、舉報案件線索。

2、要著力解決反映強烈的突出問題，真正回應(yīng)群眾關(guān)切。一是要采取系統(tǒng)的思維、整體的舉措和聯(lián)合的行動，集中人員、時間和精力，重點解決在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中人民群眾反映強烈的突出問題。二是要認(rèn)真搜集、梳理突出問題，采取問卷調(diào)查、座談會、網(wǎng)絡(luò)征集等方式，把握人民群眾關(guān)心的熱點、難點和焦點問題。三是要切實解決突出問題，督促有關(guān)責(zé)任部門制定具體的工作方案，細(xì)化工作職責(zé)和內(nèi)容，強化工作措施，落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在解決問題的同時，要認(rèn)真分析問題產(chǎn)生的原因，加大治本力度，建立起長效機制，防治同類問題重復(fù)發(fā)生，確保取得實際效果。

3、要切實糾正不正之風(fēng)，真心維護群眾利益。要著力糾正在征地拆遷、保障性住房、食品藥品安全、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域的不正之風(fēng)，督促有關(guān)部門在認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)、健全監(jiān)管制度、提高監(jiān)督能力、嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督、加大處罰力度的基礎(chǔ)上，科學(xué)分析本部門、本系統(tǒng)不正之風(fēng)問題發(fā)生的特點和規(guī)律，系統(tǒng)總結(jié)工作中的好經(jīng)驗、好做法，及時將其上升為法規(guī)、規(guī)章和制度，形成具有可操作性的糾正和防范不正之風(fēng)的制度體系，從源頭上鏟除不正之風(fēng)和消極腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。

（三）以提高黨員干部工作執(zhí)行力為落腳點，從機制上預(yù)防消極腐敗

要提高工作執(zhí)行力，關(guān)鍵在于創(chuàng)新賞罰機制，建立健全賞罰衡量模式，進而進行有效賞罰，確保公平、公正、客觀，獎優(yōu)罰劣。

1、要加強對事的賞罰。一是要以單件工作的執(zhí)行及完成情況為賞罰單位，打破年終各項工作綜合而籠統(tǒng)的衡量機制及賞罰模式。二是要防止在賞罰上以偏概全，防止在衡量上“粗、漂、假、空”，有利于執(zhí)事人員包括執(zhí)行賞罰人員集中精力，并能增強積極性和激發(fā)工作熱情，不因一事的失誤而影響對他事的投入。

2、要加強對人的賞罰。細(xì)節(jié)決定成敗。完善對人的賞罰與衡量亦應(yīng)從細(xì)節(jié)抓起，更應(yīng)用一分為二的觀點去正確評判其人其事的功過是非。對成功之事，要重賞其中成事者，要輕罰其中敗事者；對失誤之事，要重罰其中敗事者，要輕賞其中成事者。通過對個體的科學(xué)衡量和得當(dāng)賞罰，既可發(fā)現(xiàn)個體差異、天賦和特長，做到因材使用，又可重視其靈性與優(yōu)點，有效防止“多做多錯，少做少錯，不做不錯”等現(xiàn)象的發(fā)生。

3、要注重對賞罰結(jié)果的應(yīng)用。從任何角度來看，科學(xué)衡量干部的工作情況都應(yīng)是對干部“德、能、勤、績、廉、學(xué)”的綜合鑒定，其結(jié)果應(yīng)該也必須成為干部物質(zhì)激勵、職級晉升和提拔使用的最主要依據(jù)。但必須做好兩個前提：一是科學(xué)準(zhǔn)確地衡量干部個體的工作情況；二是對考核結(jié)果進行量化積累。通過客觀數(shù)據(jù)，防止“干好干壞一個樣，干多干少一個樣”、考察干部“空談空薦”和任用干部“唯親唯近”等不正之風(fēng)的重復(fù)出現(xiàn)，確保讓干事者有機會、干成事者有舞臺、不讓老實人吃虧、不讓投機鉆營者得利，形成黨員干部能上能下、能屈能伸和競相干事的新局面。

（四）以加強法律體制建設(shè)為抓手，從制度上懲治消極腐敗

公共選擇理論認(rèn)為，在政府部門引入競爭機制和完善監(jiān)督制約機制是非常必要的。公共選擇理論最核心的兩個假設(shè)是理性人和自利人?？娎照J(rèn)為：“如經(jīng)濟學(xué)一樣，公共選擇的基本行為假定是，人是關(guān)心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。”因此，對權(quán)力進行監(jiān)督和制衡是十分必要的，應(yīng)當(dāng)依靠科學(xué)完善的監(jiān)督制約機制從源頭上遏制腐敗，而不能單純寄希望于所有黨員干部人性本善，要求所有黨員干部都天生具有高尚的道德、嚴(yán)格自律和大公無私的品性是不現(xiàn)實的。這在客觀上要求盡快建立一部內(nèi)容全面的反腐敗法，既要把散見于其他法規(guī)的積極腐敗行為囊括進去，更要將消極腐敗行為進行規(guī)范，將實際工作中積累的防治消極腐敗的成功經(jīng)驗和已有的成熟的規(guī)章制度上升到法律層面，使之法律化。如領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度、規(guī)范“三公消費”的各項政策制度、防治盲目重復(fù)建設(shè)的規(guī)章制度、懲治鋪張浪費的相關(guān)規(guī)定等，都進行法制化。

（五）以強化監(jiān)督制約機制為發(fā)力點，依靠各方面合力反對消極腐敗

任何法律制度都是由人制定的，任何法律制度無論再全面、再完美，也不可避免地存在漏洞。因此，必須完善監(jiān)督制約機制，抓牢反對消極腐敗的最后一道防線。

1、要進一步完善人大、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、檢察等相關(guān)監(jiān)督檢查部門的職權(quán)，改革領(lǐng)導(dǎo)體制。近年來，上述監(jiān)督檢查部門認(rèn)真履行職責(zé)，在防治消極腐敗現(xiàn)象中作出了積極的貢獻，但其監(jiān)督檢查職能并沒有得到充分發(fā)揮。其中最關(guān)鍵的一個原因，就是因為這些部門的人事任免權(quán)和財政控制權(quán)全都掌握在當(dāng)?shù)攸h委、政府手中，故而不能真正獨立于他們所監(jiān)督檢查的對象，致使其在很多時候、很多問題面前采取了一種包庇、縱容的態(tài)度。因此，有必要改革上述特殊職能部門的領(lǐng)導(dǎo)體制，將他們的人事任免權(quán)和財政支配權(quán)收歸到上一級黨委、政府和上級人大部門，使其能真正獨立于其所監(jiān)督的對象而存在，充分履行自身職能。

2、要完善人民群眾的監(jiān)督。黨章規(guī)定：“黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動”。反對消極腐敗同樣需要依靠人民群眾的參與和配合，要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，號召、支持人民群眾反對消極腐敗行為，努力實現(xiàn)在各項政策措施制訂施行、各項工程項目建設(shè)規(guī)劃和各項行政決策執(zhí)行的事前、事中和事后都有人民群眾的參與，人民群眾的意見和呼聲充分表達，并能得到有關(guān)部門的高度重視。要進一步規(guī)范權(quán)力運行，深入開展黨務(wù)公開、政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村（居）務(wù)公開和辦事公開，確保權(quán)力公開透明運行，為人民群眾參與監(jiān)督提供前提條件，便于其開展監(jiān)督。

3、要完善新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機制。新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督，既是近些年來新生的監(jiān)督手段，也是影響最大、關(guān)注度最高、最有效的監(jiān)督手段之一。因此，要進一步規(guī)范新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督行為，保障他們依法開展監(jiān)督，加大合理引導(dǎo)力度，鼓勵他們監(jiān)督消極腐敗行為，確保監(jiān)督實效。

（六）以充分發(fā)揮懲治的威懾力為切入點，從行動上鏟除消極腐敗

懲治和預(yù)防消極腐敗相輔相成、相互促進。從嚴(yán)查處消極腐敗案件，充分發(fā)揮查辦案件的綜合效應(yīng)和治本功能是有效遏制消極腐敗現(xiàn)象的重要手段。堅決做到發(fā)現(xiàn)一個查處一個，做到“兩個轉(zhuǎn)變”和“三個介入”?！皟蓚€轉(zhuǎn)變”，即向增加腐敗成本轉(zhuǎn)變，向注重教育轉(zhuǎn)變。制定查處案件中增大腐敗行為風(fēng)險和成本的規(guī)定，采取組織處理、收繳違紀(jì)款、給予經(jīng)濟處罰等措施加大查處力度；采取誡勉談話、辦案談話、回訪調(diào)查等方式，將教育融入查辦案件的全過程?！叭齻€介入”：即主動介入黨委、政府重大改革實施工作；主動介入機關(guān)部門法律、法規(guī)執(zhí)行和制度落實工作；主動介入提高機關(guān)工作效率和作風(fēng)建設(shè)工作。要重點采取明察暗訪巡視，根據(jù)本地實際制定完善干部作風(fēng)建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、發(fā)展環(huán)境建設(shè)明察暗訪巡視等措施，建立和完善投訴受理、調(diào)查處理、意見反饋等運行機制，從紀(jì)檢、組織、宣傳、公安、檢察等部門抽調(diào)人員，成立明察暗訪巡視工作組，定期、不定期對公車私用、公款吃喝、收受紅包或利用公款送禮等違紀(jì)問題開展明察暗訪，一經(jīng)查實，嚴(yán)肅處理，公開曝光，真正形成良好的社會風(fēng)尚和健康向上的生活情趣，徹底消除消極腐敗現(xiàn)象的蔓延與盛行。

①于風(fēng)政：《論腐敗的定義》，《新視野》，2003年第5期。

②（英）約翰·洛克著，豐俊功譯：《政府論》，光明日報出版社，2009年版。