張基堯

（中國水力發(fā)電工程學會，北京 100761）

我國水能資源豐富，理論可開采量6.94億kW，技術可開采量5.42億kW，經(jīng)濟可開采量4.02億kW，水能資源是重要的可再生能源，它的開發(fā)利用在經(jīng)濟社會發(fā)展中起著重要作用。

在積貧積弱的舊中國，洪澇災害給中國人民帶來了無窮的災難，可貴的水能資源白白流失。新中國成立后在黨中央國務院的關懷下建立了水電建設總局，全面規(guī)劃我國水能資源的開發(fā)和水電站的建設，中國水電才開始真正在中華大地開篇布局。20世紀50年代中、后期，新安江、三門峽等一批水電工程應運而生，繼之龍羊峽、葛州壩工程自主建設，一批批水電建設者懷著報效祖國的熱誠和發(fā)展水電事業(yè)的夢想，走進深山峽谷，奉獻青春年華。十一屆三中全會以后，魯布革建設管理經(jīng)驗的探索，水電投資管理體制的改革給前進中的中國水電建設指明了新的方向，增加了動力，被譽為五朵金花的廣蓄、漫灣、鹽灘、隔河沿、水口引領風騷，水電建設形成新的熱潮。進入21世紀以后，西電東送的實施，西南西北水電的建設，以及舉世矚目的長江三峽工程，黃河小浪底工程的建成投產，使我國水電不僅從水電建設規(guī)模和發(fā)電量走到了世界前列，對水電建設技術、發(fā)電設備研發(fā)，超高電壓輸電，生產運行管理，也都占據(jù)世界水電科技及管理前沿，受到世界水電同行的廣泛贊譽。到2011年底我國水電裝機已達2.3億kW，占全國電力裝機總量的22%，自主生產的水電機組，已實現(xiàn)單機80萬kW，1 000 kV高壓輸電已成為現(xiàn)實。繼長江三峽工程為代表的特大型水利樞紐之后，金沙江，瀾滄江，雅礱江以及黃河上游一大批水電站正在建設，已建水電站在非常氣候條件下，正在越來越大的發(fā)揮其防洪、灌溉、航運、發(fā)電等綜合效益。

在看到我國水電取得巨大成績的同時，更應該清醒地看到，水電建設的經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、工程環(huán)境、建設環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，水電建設者面臨新環(huán)境下的巨大挑戰(zhàn)。充分認清當前面臨的環(huán)境變化和歷史使命，正確厘清工作思路和方向，牢固樹立綠色能源理念和服務社會意識，主動把握好工作目標、節(jié)奏、質量、效益的相互關系，才能促使水電事業(yè)健康有序高效發(fā)展。

1 水電建設經(jīng)濟環(huán)境變化

國家主席胡錦濤在世界環(huán)保大會上代表我國向世界莊嚴承諾：到2020年，中國非石化能源占能源比重由2005年的7.5%增加到15%，單位國內生產總值CO2排放比2005年減少40%~45%。這既是我國科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的需要，也是對世界的巨大貢獻。但實現(xiàn)這一目標，任務十分艱巨，時間十分緊迫，困難亦十分巨大。

水電是最潔凈的綠色能源，對能源結構調整，減少CO2排放具有重要作用。水電又是可再生能源，是大自然賦予人類的物質財富，是對越來越少的石化能源的重要補充，如不及時利用，隨即就自然失去。根據(jù)“十二五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃，2015年我國將實現(xiàn)常規(guī)水電裝機2.6億kW，發(fā)電量9 100億kW·h，替代原煤4.55億t，減少CO2排放9.1億t；2020年將實現(xiàn)常規(guī)水電裝機3.5億kW，發(fā)電量14 000億kW·h，替代原煤7.0億t，減少CO2排放14億t；2050年預計可開發(fā)5.1億kW，相當于11.45億t原煤。首先，到2011年實現(xiàn)裝機2.3億kW，若要實現(xiàn)2020年目標，全國年裝機需完成1 200萬~1 300萬kW，相當于“七五”計劃水電裝機5年的總和；其次，水電建設需要一定的建設周期，盡管當前水電技術快速發(fā)展，但建設一座百萬級電站最快也要4~5年甚至更長的時間。前期的規(guī)劃，勘探，設計以及履行基本建設程序所需要的時間更加漫長，因此要完成水電年裝機1 200萬~1 300萬kW，每年設計儲備及項目批復將比建設規(guī)模更大。而當前，這正是制約水電加快建設的因素之一；最后，隨著我國水電開發(fā)的深入，開發(fā)建設的重點已延伸到江河的上游，金沙江、瀾滄江、怒江、雅礱江、大渡河等江河上游，山高谷深，交通不便，工作及生活條件極其艱苦，要進行水電項目的開發(fā)，就必須修路、架橋、通電、供水、移民搬遷，進行大量的工程建設前期準備。這種前期的準備工作除了需1~2年的直線工期以外，尚需要項目的立項和資金支持。在項目立項前，資金籌措困難，準備工程進展緩慢，直接影響了后續(xù)工程的進展?？v觀水電建設面臨的任務十分繁重，當前開發(fā)建設的速度仍然不能滿足“十二五”規(guī)劃及2020年水電建設目標要求。要解決這個問題，從工作層面要加強項目建設的規(guī)劃、設計、論證，做深做細前期工作，避免規(guī)劃缺漏、重復審查，尊重工程建設規(guī)律和基本建設程序，加強程序間的銜接，積極穩(wěn)步推進。從決策層面要簡化不必要的程序，協(xié)調相關部門對專項規(guī)劃的審查，正確對待不同意見，加快成熟項目的審查，給水電工程建設營造良好的政策環(huán)境和建設環(huán)境，從實際意義上落實“十二五”規(guī)劃及2020年水電建設目標。

2 水電建設社會環(huán)境變化

進入21世紀以來，靠犧牲環(huán)境為代價贏得的經(jīng)濟發(fā)展，越來越受到社會的關注和人民群眾的質疑。黨中央審時度勢，提出科學發(fā)展的治國理念，越來越被各級干部和人民群眾所接受。在保護環(huán)境、穩(wěn)定社會的前提下，積極發(fā)展水電成為“十二五”規(guī)劃的重要內容，也是對水電建設者提出的新要求。當前在水電項目立項及建設中，我們必須面對環(huán)境及移民兩大問題。

對水電破壞環(huán)境的說法，一度在社會上風起云涌。其一，既要尊重自然規(guī)律，也要尊重社會發(fā)展規(guī)律。自然界的一切事物都是發(fā)展變化的，靜止的不變的事物是沒有的。人類要尊重并不斷適應自然規(guī)律，在滿足人類文化物質需求的同時，不給后代的發(fā)展構成危害。在可持續(xù)發(fā)展中維護原生態(tài)的觀點，既是不現(xiàn)實的，也是不可取的，因為人類不可能回到原生態(tài)的時代，不可能在維護原生態(tài)的基礎上滿足人類不斷增長的物質文化需求。其二，經(jīng)濟社會發(fā)展需要能源的支持，只有不斷的發(fā)展能源，探索新能源，才能不斷滿足人民日益增長的物質文化需求。而在電力發(fā)展的現(xiàn)階段，在人們可能采用的火電、水電、核電以及風電、太陽能、生物質能源等諸多能源轉換形式中，風電、太陽能大規(guī)模發(fā)展，從技術到控制都還不夠成熟，需要不斷探索、實踐和完善，當前在電力結構中僅占不到1%,短期內難以長足發(fā)展。在火電、水電及核電之中，水電是能源消耗最小環(huán)境污染最少的綠色能源，世界各國都在著力發(fā)展。在北歐一些國家，水電甚至成為電力結構的主要組成部分。其三，對水電工程要具體情況逐一分析，不可以偏概全。平原、山區(qū)、水庫大小、回水長短、支流多少、區(qū)域降雨量以及工程所處的地理位置、氣候條件等都是評價水電工程對環(huán)境影響的重要因素。有些同志并未到水電工程所在地實地考察，僅憑世間傳言及個人情緒做出“水電比火電對環(huán)境污染更大”的結論是十分不負責任的。2012年年5月，全國政協(xié)主席賈慶林深入云南金沙江阿海水電站進行考察時明確指出“水電建設并不是破壞青山綠水，相反是治理窮山惡水，有效改善移民的生產生活條件，起碼在我們看到的金沙江中游是如此?！辟Z主席的講話，客觀、唯物、實事求是地評價了水電對生態(tài)環(huán)境的影響。

水電對環(huán)境的影響較之火電、核電要小得多，就是這較小的影響也應該認真對待。在水電站設計、建設、運行的全過程都要以對社會、歷史負責的態(tài)度，堅守科學發(fā)展的理念，不給工程留下遺憾，不給后代埋下隱患。設計中全面評價水庫蓄水對河川徑流的影響和由于流速減緩、尾水抬高形成的泥沙淤積和水質污染，保證下游河段必須的生態(tài)流量以及魚類生存、河流生態(tài)及生物多樣性，采取多種環(huán)境、工程及生物措施，把水電站對生態(tài)環(huán)境的影響減到最小。建設過程中要千方百計減少開挖對生態(tài)的破壞和形成新邊坡失穩(wěn)，通過優(yōu)化施工組織設計盡量減少占用山坡、耕地。工程完工后全面進行生態(tài)修復和環(huán)境營造，利用水庫形成的小氣候和水位抬高的條件，最大限度綠化工程影響區(qū)域，真正實現(xiàn)水電建設與生態(tài)保護工作同設計、同建設、同發(fā)揮效益。黃河小浪底工程建成后不僅充分發(fā)揮防洪、防凌、供水、發(fā)電、調水調沙的各種效益，同時形成了幾十平方千米的綠色園林，成為國家5A級旅游景區(qū)，它的生態(tài)效益充分受到社會各界的認可和肯定。

水電移民已成為社會普遍關注的問題，必須認真解決好。水電站必須有水庫調劑上游來水，建設水庫就必須涉及庫區(qū)移民的搬遷。在人多地少的中國，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，庫區(qū)人口、基礎設施、工礦企業(yè)以及移民群眾的私有財產不斷增加，移民群眾為改善生產生活條件的各種訴求不斷提高，各級地方政府借助水電站建設之際改善基礎設施條件，獲得更多支持的愿望日益強烈。因此水電建設與移民的矛盾更顯突出，處理不好還會激化成局部的社會問題（如四川瀑布溝移民聚集事件）。

移民是一種社會現(xiàn)象，并非水利水電建設所特有。自古以來，為追求更好的生活環(huán)境、躲避自然災害自發(fā)移民從來就沒有停止過，以致移民國家、移民城市屢見不鮮。新中國成立以來為支持國家基礎設施建設，改善居住環(huán)境，修復自然生態(tài)，治理山川河流，移民的工作更是社會管理的重要方面。所不同的是它是在國家組織下有序進行的，因此移民并非水電建設本身的問題。我們面臨的是如何做好移民工作，為人民群眾改善生產生活條件、為工程建設創(chuàng)造良好的環(huán)境。

水電建設給移民群眾創(chuàng)造了改善生產生活條件的機遇。水電工程大多在深山峽谷，交通不便，工程所在地以及水庫淹沒區(qū)的群眾多年來急切盼望改變艱苦的生產生活條件，但由于地方政府財力不足難以實現(xiàn)。借助水電站建設使用部分項目建設資金，實現(xiàn)山區(qū)群眾改變生活條件的愿望是千載難逢的機會，受到絕大多數(shù)移民群眾的歡迎。只是他們希望借機能得到更多的利益和實惠。

國家確定了開發(fā)性移民的政策。2004年國務院重新修訂了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》?！稐l例》規(guī)定對大中型水利水電工程實行先期安置、后期扶持的開發(fā)性移民政策。政策對水利水電工程移民實施、責任、組織方式、補償標準、生產安置和生產幫扶以及后期扶持都做出了明確的規(guī)定。2008年國務院常務會議又對后期扶持提高了標準，延長扶持年限。隨著長江三峽、黃河小浪底以及南水北調等特大型水利工程的建設，各級地方政府在移民工作中結合本地區(qū)實際，認真貫徹國務院條例，把水庫移民和社會主義新農村建設相結合，實現(xiàn)了移民群眾搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富的目標，基本做到移民群眾滿意、建設單位滿意、地方政府滿意。

要實現(xiàn)移民群眾搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富的目標，一是必須有一個符合時代要求和廣大移民群眾愿望的移民政策。政策必須體現(xiàn)以人為本的理念和與時俱進的精神，必須能結合社會發(fā)展實際，具有明顯的針對性和可操作性。二是必須明確地方政府尤其是縣級人民政府移民的主要責任。不管工程本身的性質是水電還是非水電，移民工作的本身是社會管理范疇，是十分明確的政府行為，地方政府應建立機構，明確職責，落實責任。三是必須有完善的移民規(guī)劃。明確移民范圍、移民數(shù)量、淹沒面積、財產損失、落實安置方式、房屋及基礎設施建設淹沒補償、土地劃撥，切實加強移民生產的安排和扶持，幫助移民不僅安居而且樂業(yè)。事實證明，一個完整的由移民參與并為移民所接受的規(guī)劃是移民工作順利進行的基礎。四是必須有一支體察移民疾苦、甘為移民奉獻的移民工作隊伍。移民工作沒有錢不行，全靠錢也不行。人不但需要物質生活同時也需要精神生活，廣大移民干部是政府和移民的橋梁，他們能進村入戶，深入田間地頭宣講國家政策，聽取移民疾苦，平復移民情緒，監(jiān)督不公行為，彌補規(guī)劃缺陷，解決規(guī)劃執(zhí)行中的問題。一家一戶、一人一事的工作，往往移民干部以理服人、以情感人、以力助人的工作能得到移民的理解，取得金錢無法取代的作用。五是必須有移民參與的機制。移民搬遷是移民自己的事，是政府及任何人無法替代的。在移民的規(guī)劃制定實施過程中，必須充分尊重移民的意見，在政府允許的前提下最大限度地滿足移民的要求，發(fā)揮移民自身的監(jiān)督作用，避免杜絕政策執(zhí)行中的偏差與不公。六是必須把移民新村建設與新農村建設相結合。把新農村建設的各方面資金集中使用，把移民新村建設成社會主義新農村的樣板，既讓移民群眾得到實惠，先行享受社會主義新農村的成果，又能給移民駐地地方政府積累新農村建設的經(jīng)濟，提升廣大農村社會主義新農村建設的信心。

水電建設移民難，不是工程本身的問題，而是移民思路和機制的問題，是地方政府是否作為，營造良好企業(yè)發(fā)展環(huán)境的問題。只要遵循國家的移民政策和批復的移民規(guī)劃，企業(yè)認真履行自己的責任，兌現(xiàn)經(jīng)濟承諾和及時支付，地方政府切實做好移民工作，而不是背后支持移民，超越政策界限獲得不應有的利益，水電站移民一定能做好，一定能開創(chuàng)一個新的移民得實惠、企業(yè)得開拓、地方得發(fā)展的互利多贏的局面。

3 水電建設工程環(huán)境發(fā)展變化

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和水電建設的深入，水電工程的工程環(huán)境和建設環(huán)境也發(fā)生了很大變化。這些變化對水電工程的質量和安全都構成較大的挑戰(zhàn)，影響到工程的建設運行以及效益的發(fā)揮。

1）工程環(huán)境的變化。①隨著水電工程建設的深入發(fā)展，大江大河中下游已有可利用壩址，水電項目大多已移至上游。這些地區(qū)人口稀少、交通不便、氣候惡劣、地質條件復雜、水文資料缺乏，民族宗教占據(jù)重要位置，給水電項目的設計施工提出新的更高的要求。②江河上游山高谷深，為開發(fā)水能資源往往需要修建高壩、大庫和長深隧洞，對狹窄河谷的工程布置，復雜地質條件下的勘探技術，高壩大庫水工建筑物的抗震設計、高速水流的抗沖耐磨、泄洪建筑物消能，以及深厚復雜地層的基礎處理等均面臨諸多技術挑戰(zhàn)，工程設計施工都面臨諸多新問題。③氣候變化條件下，集中暴雨強度、大洪水災害風險對水電工程形成新的考驗。水庫安全、邊坡穩(wěn)定、泥石流防范以及水下工程及水毀工程的修復的難度加大，分屬不同管理主體的同一河流若干梯級電站聯(lián)合調度及風險管理也在考驗管理者的協(xié)調能力和工程調度控制系統(tǒng)的應變能力。

2）建設環(huán)境的變化。我國實行建設管理體制改革后，水電建設已形成多個行為主體，建設、設計、施工單位雖有共同的建設目標，但還有不同的自身利益。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和水電建設的發(fā)展，不同行為主體的工作環(huán)境和管理方式也發(fā)生了很大變化。①作為項目法人的業(yè)主，為了取得更大的經(jīng)濟效益，千方百計降低成本，加快進度，招標壓價和合同變更不及時屢見不鮮。個別項目由于先期準備工作籌資困難，資金不到位的情況時有發(fā)生。為加快施工進度，違背工程建設規(guī)律的現(xiàn)象既加大了施工單位的壓力，也加大了工程質量的風險。②作為設計單位、設計規(guī)范的陳舊不能滿足日益發(fā)展的水電工程設計的要求。前期投入不足和勘探隊伍的老化作為工程基礎的勘探工作點少、面窄、質量差，有的項目根本不能滿足設計工作的需要。計算機設計極大地減輕了設計人員勞動強度，提高了設計效率。但對于差異性極大的的水電工程來說，由于設計人員對計算機軟件過分依賴，往往弱化了個案性的工程分析和設計計算。由于隊伍結構的變化，設計人員缺乏豐富的設計經(jīng)驗和對特殊問題的分析能力。這些不利因素都對生產高質量的設計產品和水電工程全生命周期的安全運行造成影響。③施工單位的經(jīng)營方式發(fā)生變化，經(jīng)驗的行業(yè)和范圍極大拓展，管理跨度增加，項目管理能力下降。工程分包及工序分包只是施工主體由企業(yè)職工向農民工轉移，施工隊伍總體技術能力下降。為追求經(jīng)濟效益，施工工藝陳舊，技術投入不足，農民工上崗培訓不正規(guī)不規(guī)范，設置流于形式。試想，沿用陳舊的生產方式使用以農民工為主體的施工隊伍，如何面對世界級水電工程的各種技術要求，如何保證新形勢下的水電工程能夠經(jīng)手特殊水情條件和全生命周期的歷史考驗。

3）質量是工程的生命。水利水電工程涉及億萬人民群眾的生命安全，質量責任重如泰山。面對復雜的地質條件、日益嚴酷的技術挑戰(zhàn)和多變的外部環(huán)境，如何保證其工程建設質量，是水利水電建設者必須認真思考和勇敢面對的問題。①全行業(yè)必須進一步加強對水利水電工程質量重要性的認識，建立終身質量責任制和多層次多方面的質量保證體系，把保證質量的責任落實到工程現(xiàn)場每個環(huán)節(jié)，用工程階段部位、環(huán)節(jié)的高質量保證工程建設的高質量。②落實科學發(fā)展的理念，遵循工程建設的規(guī)律，合理安排工期，打足工程概算，規(guī)范工程建設市場和招標投標行為，加強合同簽訂履行及變更的監(jiān)管。在保證工程質量的前提下維護合同雙方的合法權益，有效遏制強行壓價、超常規(guī)趕工、隨便變更合同的行為。③及時修編設計規(guī)范、標準、定額，提前安排科研攻關項目，保證合理設計周期，充分利用社會資源提高設計隊伍素質和科技攻關能力，加強設計審查和現(xiàn)場設計組織，維護設計文件的嚴肅性和權威性，把尊重科學、尊重人才落實到水電工程的建設之中。④強化施工單位的建設責任，充分發(fā)揮工程監(jiān)理的作用，加強工程建設全過程的監(jiān)管。著力提高施工單位的素質和項目管理者的素質，從制度上完善農民工的培訓和考核，強化工程建設重要環(huán)節(jié)和階段的驗收，用先進的技術和手段為工程項目的質量管理提供保證。⑤建設水電工程建設各方目標一致、團結協(xié)作、利益共享的機制。水電工程建設各方共同努力的創(chuàng)作成果相互依賴、榮辱與共，建設過程既環(huán)環(huán)相扣又相互參差，互為因果，項目法人應發(fā)揮組織和牽頭的作用，立足工程質量大局，協(xié)調設計、監(jiān)理、施工各方工作關系，從項目整體效益和長遠利益出發(fā)正確、及時處理合同糾紛，及時決策技術、經(jīng)濟、工期、環(huán)境等條件引起的合同變更。

新環(huán)境下水電工程的質量面臨諸多挑戰(zhàn)。但是再復雜的工程也是人干出來的。只要遵循自然規(guī)律，完善管理體制、機制，以嚴肅認真的態(tài)度、負責求實的精神，發(fā)揚長江三峽建設的傳統(tǒng)和經(jīng)驗，就能保證水電工程的質量。

4 水電工程流域梯級開發(fā)調度運行條件變化

20世紀80年代為加快電力工業(yè)發(fā)展，國務院實施了電力投資體制改革。改變由國家投資電力工業(yè)的做法，實施集資辦電及還本付息電價，在水電領域實施流域、梯級、滾動開發(fā)。但那時的流域梯級開發(fā)依然是計劃經(jīng)濟體制下的國家統(tǒng)一管理，發(fā)輸配一體化。到21世紀初國家電力體制改革由國家電力公司分解為五大電力投資及兩大電網(wǎng)公司。五大電力投資公司為占據(jù)水電資源，紛紛劃區(qū)開發(fā)，形成了一個流域若干梯級電站，分屬不同電力投資公司和不同電站由若干投資主體、控股參股的混亂局面（如金沙江流域下游由中國長江三峽集團投資開發(fā)；中游八級電站有四級由華電投資，其他四級分別由華電、華能、大唐及私有公司控股或參股開發(fā)）。這對于調動社會力量參與水電建設起到了重要作用，但同時對電站建成后的流域調度及水資源管理帶來很大困難，對電站安全運行存在一定隱患。其次電力體制改革使發(fā)輸電分開。國家西電東輸戰(zhàn)略的實施要求有的電站就近上網(wǎng)，有的電站直流輸出，電站所在省、受電地區(qū)以及電網(wǎng)的利益相互博弈，電量、電價爭論不休，甚至有的水電站已經(jīng)具備發(fā)電條件，但由于電網(wǎng)關系未能厘清而難以上網(wǎng)發(fā)電。新環(huán)境下的水電工程流域梯級開發(fā)調度運行條件發(fā)生了重大變化，極需要研究探索流域管理的新機制、新形式，以利于水電站的運行安全和綜合效益的發(fā)揮。

1）進行新的資產重組。對五大電力投資公司的多方投資流域電站的資產進行等價交換或相互收購，力爭一個流域由一家最多兩家投資公司，作為水電站業(yè)主負責運營管理并與電網(wǎng)公司或用電戶建立長期穩(wěn)定的供電關系。2）組建流域水電調度中心。由同一流域內的多家投資公司協(xié)商組建流域水電調度運行控制中心?？刂浦行慕邮茈娋W(wǎng)指令，對流域內水電站安全高效運行負總責，建立與水利流域機構的密切聯(lián)系。在電調服從水調的原則下，有效發(fā)揮梯級水庫的調蓄作用和水力發(fā)電機組的工況，促使水電效率最大化。3）建立同一流域內各水電站之間完善的水情預報、信息系統(tǒng)和統(tǒng)一的風險管理模型。全面評價上游梯級蓄水、泄洪、發(fā)電、供水對下游梯級的影響，制定極端氣候及降雨條件下，上游水庫泄洪及水污染對下游水庫造成影響的應急預案。

5 結語

新環(huán)境對水利水電工程建設及運行提出了新要求，適應自然規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，轉變觀念，創(chuàng)新工作方式和方法，切實保障工程安全，努力履行社會責任，提高水利水電工程的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益是當代水利水電建設者的歷史擔當和社會責任。