楊宏泰

（介休市林業(yè)局，山西 介休 032000）

介休市位于太原盆地南端，地理坐標(biāo)北緯36°50′11″～37°11′04″，東經(jīng) 111°44′10″～112°10′14″，周邊東鄰平遙，南靠沁源，西接靈石，北接孝義市和汾陽(yáng)市。全市總面積74 152.59hm2，轄10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。介休市的集體林權(quán)制度改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)林改）工作，在市委、市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在上級(jí)林業(yè)部門(mén)的正確指導(dǎo)與支持下，在市有關(guān)部門(mén)的密切配合下，經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)、村干部群眾的共同努力，明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶(hù)的主體改革任務(wù)已基本完成，符合中央、山西省、晉中市林改政策和要求。

1 林改工作基本情況

1.1 調(diào)查摸底情況

介休市10個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、231個(gè)村均完成了行政界線確認(rèn)工作和林地調(diào)查摸底工作，完成林業(yè)用地調(diào)查摸底面積1.55萬(wàn)hm2，其中集體林地1.12萬(wàn)hm2，耕地內(nèi)的可變林業(yè)用地4 360hm2。在集體林地中，按政策規(guī)定不應(yīng)列入改革范圍的1 787hm2（其中屬于自然保護(hù)區(qū)的1 413hm2，森林公園的373hm2）；林改前已確權(quán)的集體林地面積3 347hm2（其中自留山113hm2，退耕地 1 933hm2，本村農(nóng)戶(hù)承包 1 207hm2，非本村農(nóng)戶(hù)承包93hm2）；納入本次林改面積5680hm2，參改人口260651人。231個(gè)村全部公示了森林資源底數(shù)和參改人口，時(shí)間為15天。

1.2 制定方案情況

10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)《介休市集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案》要求，結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，均出臺(tái)了林改實(shí)施方案；231個(gè)行政村（自然村）制定了村級(jí)林改承包分配方案，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或2/3以上村民代表討論通過(guò)，報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核和批準(zhǔn)后實(shí)施。村方案批準(zhǔn)后進(jìn)行了公示，公示時(shí)間為10天。

1.3 勘界確權(quán)情況

村林改工作小組根據(jù)分配方案對(duì)納入改革的集體林地面積和林木情況逐一進(jìn)行實(shí)地勘界，確定林地的四至，把每一塊宗地劃分落實(shí)到戶(hù)，做到了公平、公正、公開(kāi)。截止2012年7月底，全市完成林地、林木確權(quán)的行政村（自然村）231個(gè)，完成林地勘界確權(quán)面積5 680hm2，產(chǎn)權(quán)明晰率達(dá)100%；家庭承包經(jīng)營(yíng)面積4 267hm2，全部家庭承包率達(dá)75%。

1.4 簽訂林地承包合同情況

截止2012年7月底，全市共簽訂了林地承包合同1710份，面積4533hm2。合同鑒證工作正在進(jìn)行中。

1.5 林權(quán)登記情況

全市林權(quán)登記已基本結(jié)束，能夠做到登記程序合法，申請(qǐng)材料齊全，證明和協(xié)議材料合法有效，林權(quán)登記申請(qǐng)表、受理林權(quán)登記申請(qǐng)表填寫(xiě)準(zhǔn)確，做到了圖、表、林權(quán)采集系統(tǒng)三者相互一致，相互吻合。

1.6 林權(quán)檔案管理情況

介休市林改辦設(shè)立了林改檔案室，購(gòu)置了檔案文件柜，建立健全了檔案管理制度，并出臺(tái)了介休市林改檔案管理辦法。市檔案局對(duì)從事檔案工作的林業(yè)系統(tǒng)人員進(jìn)行了培訓(xùn)，并深入鄉(xiāng)村進(jìn)行指導(dǎo)。10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、231個(gè)村都健全完善了林改檔案材料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了專(zhuān)職林改檔案管理員，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)收集、整理林改檔案資料，確保了林改檔案的完整、準(zhǔn)確。

1.7 林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處情況

本次林改以來(lái)，介休市共產(chǎn)生村級(jí)矛盾糾紛5起，涉及林地面積67.75hm2，鄉(xiāng)、村干部幫助協(xié)調(diào)3起，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾糾紛調(diào)解組調(diào)解協(xié)議的2起，共調(diào)成5起，占總糾紛數(shù)的100%，確保了全市林改工作的順利推進(jìn)和農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

2 林改工作主要做法

2.1 堅(jiān)持高位推動(dòng)，主要領(lǐng)導(dǎo)抓林改

自林改工作開(kāi)展以來(lái)，市委、市政府始終把林改工作作為當(dāng)前農(nóng)村工作的一件大事來(lái)抓，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、抓落實(shí)。市委多次召開(kāi)四套班子聯(lián)席會(huì)議，專(zhuān)題研究林改工作。市委書(shū)記先后5次深入6個(gè)重點(diǎn)林改鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研，并多次安排四套班子包鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和市委督查室、市紀(jì)委、監(jiān)察局督查林改工作；市長(zhǎng)親自主持召開(kāi)全市林改工作推進(jìn)會(huì)2次，聽(tīng)取林改專(zhuān)題匯報(bào)3次，深入鄉(xiāng)村督導(dǎo)2次。市委書(shū)記、市長(zhǎng)逢會(huì)（有鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)參加的會(huì)議）必講林改工作。市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)均成立了由書(shū)記任組長(zhǎng)的林改領(lǐng)導(dǎo)組，在全市形成了市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村“三級(jí)書(shū)記”“三長(zhǎng)”抓林改的局面，確保了林改工作的有序推進(jìn)。

2.2 堅(jiān)持群眾路線，開(kāi)門(mén)搞林改

農(nóng)民是改革的主體，也是改革的受益者和操作者，要充分尊重他們的民主權(quán)利，把林改的決定權(quán)交給他們。該市主要抓了三個(gè)方面：一是宣傳群眾，把政策明明白白地交給群眾。介休市林改辦印發(fā)“公開(kāi)信”10萬(wàn)份，印發(fā)《入戶(hù)手冊(cè)》10萬(wàn)冊(cè)，在市電視臺(tái)以屏幕顯示和字幕游走的方式宣傳林改政策半個(gè)月；在《介休報(bào)》刊登林改標(biāo)語(yǔ)三期，出動(dòng)宣傳車(chē)巡回宣講林改政策半個(gè)月；鄉(xiāng)村刷寫(xiě)上墻標(biāo)語(yǔ)2 000余條，出墻報(bào)500余期；市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)共召開(kāi)各級(jí)各類(lèi)座談會(huì)35次。通過(guò)宣傳，做到了“四告知”，實(shí)現(xiàn)了群眾“四清楚”的目標(biāo)。即告知群眾林改的目標(biāo)是什么？林改的核心內(nèi)容或政策是什么？配套改革的內(nèi)容是什么和林改的意義、成效好處是什么？“四個(gè)清楚”，即清楚林改政策、清楚林改程序和要求、清楚本村林地林木家底、清楚林改的前景與效果。二是發(fā)動(dòng)群眾，讓群眾全程參與林改。從宣傳培訓(xùn)到開(kāi)會(huì)研究討論，從調(diào)查摸底到制定分配方案，從勘界確權(quán)到登記發(fā)證，都讓群眾參與。綿山鎮(zhèn)樊家灣自然村是一個(gè)偏僻的山區(qū)自然村，大部分群眾都搬到城里或平川村居住了。在這次林改中，為了確保群眾的參與率，村支部提前將會(huì)議時(shí)間、會(huì)議內(nèi)容通過(guò)各種方式告知群眾，并多次雇車(chē)接送大家，在該村承包方案表決時(shí)，戶(hù)代表到會(huì)率達(dá)95%，確保了群眾的參與權(quán)、決策權(quán)，群眾非常滿(mǎn)意。三是依靠群眾，讓農(nóng)民真正當(dāng)家作主。在制定討論通過(guò)承包分配方案中，做到“三不”、“兩自主”。即群眾對(duì)情況不清楚不實(shí)施、意見(jiàn)不一致不票決、公示有異議不分配；讓農(nóng)民自主討論改革方案、自主確定分配方案。村級(jí)承包分配方案的出臺(tái)，大部分村是幾易其稿、幾上幾下、反復(fù)討論、仔細(xì)斟酌才通過(guò)的。連福鎮(zhèn)北坡村承包分配方案公示之后，群眾對(duì)林木、林地都進(jìn)行拍賣(mài)的做法不滿(mǎn)意，要求重新制定分配方案。村林改領(lǐng)導(dǎo)組根據(jù)群眾的意見(jiàn)，對(duì)承包分配方案進(jìn)行了第二次研究，重新出臺(tái)了對(duì)集體林地采取以家庭承包為主的分配方案，該村家庭承包率達(dá)到86.76%。方案公示后，群眾很滿(mǎn)意，沒(méi)有任何異議。由于決定權(quán)交給了群眾，所以群眾對(duì)分配方案滿(mǎn)意，對(duì)分配結(jié)果也滿(mǎn)意。

2.3 堅(jiān)持綜合施策，合力推進(jìn)林改

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的又一重大變革，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的又一次重大調(diào)整，改革不可能一帆風(fēng)順。為保證改革順利進(jìn)行，介休市做到了“五個(gè)保障”：一是隊(duì)伍保障。市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)均組建了林改工作隊(duì)伍。市林改辦從市直有關(guān)部門(mén)抽調(diào)10名業(yè)務(wù)骨干在林改辦實(shí)行集中辦公，承辦林改日常工作；市政府組建了10個(gè)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)林改工作指導(dǎo)組，每組3個(gè)人，并制定了《駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)林改工作指導(dǎo)組職責(zé)》；鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了駐村林改工作指導(dǎo)組，組長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職擔(dān)任，成員為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和大學(xué)生村官；各村都成立了由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的村級(jí)林改工作小組。根據(jù)省、市要求，該市成立了介休市公安局森林派出所、介休市林權(quán)服務(wù)中心、介休市汾河濕地森林公園管理站。二是技術(shù)保障。聘請(qǐng)山西林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院李云平教授和晉中市林業(yè)局副調(diào)研員雷凝瑞授課培訓(xùn)，使市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)林改工作人員懂政策、會(huì)操作；通過(guò)培訓(xùn)，提高了林改工作人員的工作能力和應(yīng)對(duì)改革復(fù)雜局面的能力，確保了改革質(zhì)量符合要求。三是制度保障。包括“市直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施、村組具體操作、部門(mén)搞好服務(wù)”的運(yùn)行機(jī)制；“市領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)、鄉(xiāng)干部包片包村、村干部包山包戶(hù)”的工作責(zé)任制；林改督查制度；林改工作周匯報(bào)制度；林改工作進(jìn)展情況半月通報(bào)制度和駐鄉(xiāng)駐村林改工作指導(dǎo)組制度等五大制度，這是推動(dòng)林改的一套“組合拳”，效果十分明顯。林改工作周匯報(bào)制度的落實(shí)，對(duì)問(wèn)題的及時(shí)解決起到了很好的作用。尤其是通報(bào)制度和督促檢查制度的落實(shí)，對(duì)解決少數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村林改行動(dòng)遲緩、政策落實(shí)不到位的問(wèn)題起到了很大的促進(jìn)作用。每半個(gè)月在電視及市政府公告欄排隊(duì)通報(bào)，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)觸動(dòng)很大，誰(shuí)都不愿意落后，誰(shuí)都顧及臉面，誰(shuí)都不愿意因林改讓別人說(shuō)自己能力不行。通過(guò)這些舉措，大大促進(jìn)了鄉(xiāng)村林改工作，在全市出現(xiàn)了你追我趕、奮力爭(zhēng)先的局面。四是技術(shù)保障。為保證林改質(zhì)量，邀請(qǐng)山西林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)生在技術(shù)上給予幫助，并與學(xué)院簽訂了合作合同。學(xué)生用3個(gè)月時(shí)間深入全市10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、231個(gè)行政村幫助開(kāi)展林地林木資源調(diào)查、勘界確權(quán)和林權(quán)采集信息系統(tǒng)的建立等工作，為全市林改任務(wù)的完成和質(zhì)量保證提供了技術(shù)保障。

3 林改工作分析評(píng)價(jià)

3.1 產(chǎn)權(quán)明晰率高

截止2012年7月底全市的勘界確權(quán)、簽訂合同工作基本結(jié)束。產(chǎn)權(quán)明晰率達(dá)100%。

3.2 改革符合實(shí)際

介休市林改有不同于其他縣（市）的特點(diǎn)：一是全市農(nóng)村人口多，集體林地面積少，自然保護(hù)區(qū)比例大，納入林改的面積少，參與林改的人口多，每百人平均有林地2.20hm2；二是全市經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商率較高，對(duì)林地依賴(lài)性不強(qiáng)；三是全市工礦企業(yè)較多，旅游開(kāi)發(fā)、發(fā)展莊園經(jīng)濟(jì)勢(shì)頭強(qiáng)勁。鑒于此，改革不搞一刀切，因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)，科學(xué)選擇了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的改革模式，使改革適應(yīng)發(fā)展要求。凡適宜家庭單戶(hù)承包的就以單戶(hù)承包，不能單戶(hù)承包的就以聯(lián)戶(hù)的方式進(jìn)行承包；已列入開(kāi)發(fā)規(guī)劃的林地先把產(chǎn)權(quán)明晰到集體，然后搞股份經(jīng)營(yíng)，按股分紅；群眾不愿意承包的荒山荒地，采取拍賣(mài)的方式；人均集體林地很少，不宜搞家庭承包或聯(lián)戶(hù)承包的，采取集體保留或成立林業(yè)合作社，實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)的方式，“分股不分山、分利不分林”。

3.3 操作程序合法

介休市制定了《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體林權(quán)制度改革運(yùn)作程序》，具體包括：一是嚴(yán)格“十步流程”，即成立機(jī)構(gòu)、宣傳培訓(xùn)、調(diào)查摸底、制定方案、勘界確權(quán)、調(diào)處矛盾、簽訂合同、登記發(fā)證、立卷建檔、檢查驗(yàn)收；二是堅(jiān)持“五會(huì)定案”，即林改動(dòng)員會(huì)、村級(jí)工作小組選舉會(huì)、方案討論通過(guò)會(huì)、結(jié)果通報(bào)會(huì)、林權(quán)證頒發(fā)大會(huì)；三是做到“五榜公示”，即一榜公示定隊(duì)伍、二榜公示定現(xiàn)狀、三榜公示定方案、四榜公示定結(jié)果、五榜公示定林權(quán)；四是做到“六案規(guī)范”，即調(diào)查摸底方案、承包分配方案、勘界確權(quán)登記方案、爭(zhēng)議糾紛調(diào)處方案、檔案資料管理方案、檢查驗(yàn)收方案；五是要求“六簽字”、“兩不準(zhǔn)”，即會(huì)議通知和發(fā)送材料簽收、參加會(huì)議簽到、會(huì)議表態(tài)簽字、會(huì)議決議簽名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村指導(dǎo)員簽字、林地勘界簽字；表決表態(tài)不準(zhǔn)采取舉手和口頭方式、不準(zhǔn)代簽。程序的嚴(yán)謹(jǐn)、操作的規(guī)范，既促進(jìn)了林改的穩(wěn)步順利推進(jìn)，又確保了改革成果合法有效，同時(shí)還贏得了群眾的支持。

3.4 群眾滿(mǎn)意度高

在改革中，介休市堅(jiān)持了“國(guó)家要生態(tài)、群眾得實(shí)惠”的目標(biāo)；堅(jiān)持了以包為主、以分為輔，不折不扣地貫徹落實(shí)了中央林改的核心政策，把家庭承包經(jīng)營(yíng)放在了首位，確保了農(nóng)民平等享有對(duì)集體林地林木的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；堅(jiān)持依法辦事、陽(yáng)光操作，做到公開(kāi)、公平、公正；堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。通過(guò)改革，農(nóng)民有了屬于自己的林地，林地、林木拍賣(mài)所得的收益大頭歸農(nóng)民所有，他們享受到了改革的成果，感到非常滿(mǎn)意。

4 林改工作存在問(wèn)題

1）林地已確權(quán)到戶(hù)，但由于大部分屬于灌木林地和荒山荒地，林地地類(lèi)差，造林難度大，村民不愿管護(hù)和開(kāi)發(fā)利用，給護(hù)林防火工作帶來(lái)了難度。

2）少數(shù)村因村級(jí)班子軟弱、松散，暫未開(kāi)展林改工作，等村級(jí)班子穩(wěn)定以后，再組織實(shí)施工作。

3）軟件問(wèn)題：二類(lèi)數(shù)據(jù)缺行政村代碼，如張?zhí)m鎮(zhèn)南窯頭村合并在紅衛(wèi)莊村，無(wú)南窯頭村代碼；連福鎮(zhèn)甘草嶺村代碼出現(xiàn)錯(cuò)誤，變成神光窯自然村代碼。