李旻騏

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理研究院，北京 100081）

城市建設(shè)，規(guī)劃先行，已成為社會(huì)共識(shí)。但在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的同時(shí)，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃還遠(yuǎn)未引起普遍重視，仍需有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)予以關(guān)注。

一、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃存在的主要問題

從總體上看，近年來，通過推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和開展新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)，各級(jí)政府做了大量工作，農(nóng)村面貌獲得了很大改觀，但廣大鄉(xiāng)村建設(shè)仍程度不同地存在一些不容忽視的問題。主要有以下幾個(gè)方面：

（一）建設(shè)規(guī)劃滯后

首先是多數(shù)鄉(xiāng)村至今仍未編制過建設(shè)規(guī)劃。據(jù)山西省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查，全省編制了規(guī)劃的鄉(xiāng)村還不到三分之一，實(shí)際比例可能還低。其次是雖有建設(shè)規(guī)劃，但滯后于農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際。諸如規(guī)劃布局、發(fā)展模式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)如何與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要求相適應(yīng)、與城市建設(shè)相協(xié)調(diào)等，都缺乏應(yīng)有的考慮。其三是多數(shù)規(guī)劃不全面。有的僅有建房規(guī)劃，缺乏交通通訊、給排水系統(tǒng)、以及文化休閑場(chǎng)所等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的統(tǒng)籌安排。在缺少規(guī)劃約束和規(guī)范的情況下，鄉(xiāng)村建設(shè)基本上是順著少數(shù)干部和農(nóng)民的意愿走，從而形成了目前建設(shè)布局散亂，建設(shè)水平普遍低，人居環(huán)境較差，建設(shè)用地浪費(fèi)比較大的局面，與城市建設(shè)存在極大反差。

（二）建設(shè)水平低

總體感受一是建設(shè)布局零星分散、雜亂無章。有的是隨意向院外、村外拓展，往往是公路通到哪里，新房就建到哪里；也有的是建新房不拆舊宅，新房與周圍破舊老房極不協(xié)調(diào)，同時(shí)出現(xiàn)了不少無人居住的“空心村”。二是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低下。由于缺少規(guī)劃約束，同時(shí)受農(nóng)民素質(zhì)及財(cái)力所限，多數(shù)建筑只是根據(jù)戶主的意愿和要求進(jìn)行設(shè)計(jì)，施工時(shí)雇用一些非正規(guī)的、沒有資格等級(jí)的施工單位，加之建設(shè)過程缺少規(guī)范的施工監(jiān)督和質(zhì)量檢驗(yàn)，致使建筑風(fēng)格、建筑質(zhì)量等都不同程度地存在諸多問題。三是相關(guān)設(shè)施不配套。主要是農(nóng)民建房只重視在建設(shè)規(guī)模上模仿城市小區(qū)，而對(duì)于直接關(guān)系生活質(zhì)量的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施很少考慮，隨處都能看到住宅與畜禽圈舍混雜，廁所隨意亂搭亂建，各種垃圾亂堆亂放，生活污水亂排亂流的情況，生活環(huán)境很不衛(wèi)生。

（三）規(guī)劃落實(shí)不力

規(guī)劃的編制與落實(shí)，基層普遍存在認(rèn)識(shí)不高、重視不夠的問題。在不少干部群眾看來，規(guī)劃只是寫在紙上、掛在墻上，供應(yīng)付上面檢查用的，沒有把建設(shè)規(guī)劃的編制與落實(shí)提上重要議事日程。在具體編制規(guī)劃時(shí)，往往習(xí)慣于按照上級(jí)政府的要求進(jìn)行，很少進(jìn)行深入調(diào)查研究和征求群眾意見，致使諸多規(guī)劃的科學(xué)性和可行性較差，很少能得到廣大農(nóng)民群眾的支持；對(duì)于規(guī)劃的落實(shí)，由于缺乏群眾的認(rèn)可和支持，加之一些部門受利益動(dòng)機(jī)驅(qū)使，對(duì)一些無規(guī)劃施工或違反規(guī)劃施工的行為沒有能夠做到及時(shí)處理或處理不力，直接影響到規(guī)劃的落實(shí)。

（四）規(guī)劃編制面臨諸多困難

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)村莊規(guī)劃由鎮(zhèn)、鄉(xiāng)人民政府組織編制，報(bào)縣級(jí)人民政府審批。但在實(shí)際工作中，一方面，由于財(cái)力有限，同時(shí)缺少相關(guān)配套政策支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難拿出足夠的資金用于編制規(guī)劃；另一方面，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的工作人員素質(zhì)普遍不高，真正學(xué)過規(guī)劃專業(yè)的人少之又少，不能適應(yīng)規(guī)劃編制的要求。人員和資金的不足，嚴(yán)重影響了村莊規(guī)劃工作的進(jìn)程。

二、搞好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的幾點(diǎn)思考

如何搞好鄉(xiāng)村規(guī)劃，這是一項(xiàng)涉及多方面的、長(zhǎng)期的工作任務(wù)?；谖沂∴l(xiāng)村發(fā)展實(shí)際，要著力在以下幾方面加大工作力度：

（一）強(qiáng)化培訓(xùn)教育，提高干部群眾對(duì)建設(shè)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)

首先，要通過各種媒體以學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村建設(shè)先進(jìn)典型等形式，強(qiáng)化宣傳教育，使廣大基層干部群眾充分認(rèn)識(shí)到，搞好鄉(xiāng)村建設(shè)必須像城市建設(shè)一樣，堅(jiān)持規(guī)劃先行。其次，科學(xué)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是引導(dǎo)和規(guī)范鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的前提，是提高農(nóng)民生活質(zhì)量的關(guān)鍵性因素。有了好的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，才能堅(jiān)持以農(nóng)民為本，充分考慮廣大農(nóng)民多方面的需求，科學(xué)配套各種基礎(chǔ)設(shè)施，搞好鄉(xiāng)村建設(shè)和整治，改善鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)、生活環(huán)境。因此，進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的首要之點(diǎn)是，把編制規(guī)劃工作置于新農(nóng)村建設(shè)的重要位置抓緊抓好。制定科學(xué)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，勢(shì)在必行。

（二）立足實(shí)際，切實(shí)搞好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃

在總體布局上，要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求和我省推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的具體部署，結(jié)合當(dāng)?shù)厝丝?、農(nóng)民生活、生產(chǎn)習(xí)慣和交通地理位置等因素，逐步推進(jìn)鄉(xiāng)村布局的調(diào)整，使鄉(xiāng)村布局規(guī)劃與中心城市、中心鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)等規(guī)劃相銜接，提高農(nóng)村與城市、城鎮(zhèn)的關(guān)聯(lián)度，從宏觀上形成科學(xué)合理的城、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村遞次布局。在具體實(shí)施上，基于省內(nèi)各區(qū)域發(fā)展差異較大的實(shí)際，要因地制宜編制不同的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)模式力求形式多樣，諸如生態(tài)莊園式、農(nóng)村社區(qū)式或產(chǎn)業(yè)發(fā)展式等。同時(shí)，要按照節(jié)約用地的要求，重視對(duì)農(nóng)民建房選址和房屋庭院功能集成等方面的服務(wù)、指導(dǎo)，推進(jìn)農(nóng)村舊宅基地的充分利用與復(fù)墾。

（三）多管齊下，抓好規(guī)劃編制工作的督促和落實(shí)

有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃工作指導(dǎo)和幫助。要通過組織農(nóng)民參觀學(xué)習(xí)先進(jìn)典型、繪制鄉(xiāng)村效果圖、推薦美觀實(shí)用新型住宅，以及優(yōu)惠或免費(fèi)為農(nóng)民群眾提供一些規(guī)劃圖紙等形式，為廣大農(nóng)民群眾提供規(guī)劃編制的服務(wù)。鑒于鄉(xiāng)村相關(guān)人才缺乏的實(shí)際，為保障和促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃工作的進(jìn)展，要培養(yǎng)一支高素質(zhì)的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃人員隊(duì)伍。政府可以每年從土地出讓金或土地調(diào)整等收益中，設(shè)立鄉(xiāng)村規(guī)劃專項(xiàng)資金用于對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制和落實(shí)，同時(shí)制定相應(yīng)的考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法，以保證鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的落實(shí)到位。在大力推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制工作的同時(shí)，還要對(duì)鄉(xiāng)、村兩級(jí)明確目標(biāo)任務(wù)和時(shí)限要求，督促其按時(shí)完成規(guī)劃編制評(píng)審工作，對(duì)沒有建設(shè)規(guī)劃或規(guī)劃達(dá)不到要求的，鄉(xiāng)村建設(shè)工程一律不準(zhǔn)報(bào)建和開工。

（四）制定和完善地方法規(guī)，推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的制度化

要根據(jù)國(guó)家《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律法規(guī)，制定和完善鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理辦法，嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施及管理，加強(qiáng)督促檢查，以確保規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和長(zhǎng)期性。制定鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境治理的地方性指導(dǎo)目錄，明確政府支持規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的資金與實(shí)物補(bǔ)貼形式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范報(bào)審程序、支付方式、使用管理和監(jiān)督檢查等。另外，在當(dāng)前鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍不強(qiáng)的情況下，凡列入指導(dǎo)性目錄的項(xiàng)目，各級(jí)政府除了要加大直接幫扶力度外，還應(yīng)圍繞拓寬建設(shè)資金的渠道，制定相應(yīng)的政策措施，推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)走多渠道、多元化融資的路子，加快鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐。

[1]山西省貫徹執(zhí)行《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施辦法[EB/OL].找法網(wǎng)，1984-07-15.

[2]山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例[EB/OL].百度百科，2009-11-26.