孟傳香

(重慶市大足區(qū)人民檢察院，重慶 402360)

近年來，隨著新農(nóng)村建設的不斷推進，城鎮(zhèn)化建設的不斷深化，檢察機關由于缺乏類似人民法庭、派出所、司法所的基層陣地，與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間出現(xiàn)了越來越大的聯(lián)系斷層，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為檢察機關開展職務犯罪預防工作的薄弱環(huán)節(jié)。然而，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部職務犯罪案件居高不下，且有逐年上升趨勢，極易引發(fā)群眾集體上訪并危害當?shù)氐纳鐣€(wěn)定。派駐基層檢察室的設立及工作開展在預防鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪方面具有獨特優(yōu)勢。

一、檢察機關開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防工作中存在的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防信息渠道不暢。職務犯罪預防工作是一項綜合性很強的工作，需要檢察機關在全面掌握相關預防信息的基礎上作出準確判斷并在此基礎上有針對性地采取預防措施，否則職務犯罪預防工作將會陷入被動局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部處于和最廣大的農(nóng)民群眾直接接觸的第一線，既是農(nóng)民群眾的帶頭人，又是黨和政府形象在最基層的體現(xiàn)。這就要求檢察機關職務犯罪預防工作的開展必須充分發(fā)揮主觀能動性，貼近基層，走近群眾。而基層檢察機關在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層沒有設立專門的工作機構，無法深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層相關單位的制度層面，不了解這些基層單位容易引發(fā)職務犯罪的重點環(huán)節(jié)，不能及時準確地了解、掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層經(jīng)濟活動和基層干部的職務行為方面的信息，在一定程度上影響了檢察機關對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪的預防。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防宣傳工作不到位?；鶎訖z察機關在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防宣傳工作方面缺乏主動性，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防宣傳工作長期打不開局面，許多基層檢察機關為了應付上級檢察機關的年度目標考核評比，將預防宣傳工作當作任務來完成，每年僅開展幾次法制宣傳活動，只有“舉報宣傳周”期間才集中人力物力有選擇性地到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展預防宣傳活動，平時則很少開展，這種蜻蜓點水式的宣傳方式，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)預防職務犯罪宣傳的盲區(qū)。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)預防職務犯罪工作的特殊性，基層檢察機關在鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏基層組織，對農(nóng)村基層組織干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和機關部門涉農(nóng)建設項目工作人員的法制宣傳教育和思想政治工作往往很少涉及或涉及甚少。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防工作未調(diào)動群眾參與的積極性。從檢察機關以往查處的涉農(nóng)職務犯罪情況來看，涉農(nóng)犯罪案件線索大多數(shù)都是由群眾舉報的，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部是否存在腐敗、有無職務犯罪事實，群眾最了解。而目前有關部門對國家涉農(nóng)惠民政策的宣傳解釋工作不到位，農(nóng)民對國家有關涉農(nóng)惠農(nóng)政策不夠了解，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層權力運行缺乏群眾監(jiān)督，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部正是利用群眾信息掌握上的匱乏，弄虛作假騙取國家惠農(nóng)資金。然而，在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防工作中，不少檢察機關只把爭取黨委和政府的支持及職能部門的配合作為工作的重中之重，沒有把群眾參與的積極性調(diào)動起來，這是當前檢察機關開展職務犯罪預防工作中存在的缺陷和弊端。如果群眾對檢察機關職務犯罪預防工作漠不關心或?qū)溢P除腐敗失去了信心，檢察機關的職務犯罪預防工作將難以取得較好的預防效果。

4.未建立基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防網(wǎng)絡體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防是一項綜合性工作，其涉及面廣，需要基層社會、公民、各單位、各主管部門的共同參與，構筑社會化預防職務犯罪網(wǎng)絡，形成有效的約束和監(jiān)督機制，才能取得實實在在的效果。然而，由于檢察機關在鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏基層組織，基層檢察院與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系的斷層越來越大，在開展職務犯罪預防工作時往往與縣級主管部門加強溝通聯(lián)系，建立預防職務犯罪網(wǎng)絡體系，而忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層職務犯罪預防網(wǎng)絡體系的建立，雖然有些建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層職務犯罪預防網(wǎng)絡體系，由于檢察機關很少與這些派出機構直接面對面溝通聯(lián)系，其預防體系也形同虛設，直接束縛了基層檢察院鄉(xiāng)鎮(zhèn)預防職務犯罪工作的開展。

5.缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防工作的組織及機制保障。雖然法律賦予了檢察機關具有預防職務犯罪的工作職責，但由于目前派出基層檢察室還沒有得到國家法律層面上的認可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防工作只能由基層檢察機關來承擔。而一些偏遠地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往離基層檢察院距離較遠，而基層檢察院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織及機制保障，導致基層檢察院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的職務犯罪預防工作往往顧此失彼，無法把職務犯罪預防工作的觸角延伸到每一個角落，只能在平衡各種利益的基礎上有重點、有選擇性地開展預防工作，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預防職務犯罪工作的盲區(qū)。

二、基層檢察室開展預防鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪工作機制的構建

1.法律定位。派駐基層檢察室是基層檢察院的派出機構，是基層檢察院預防職務犯罪的觸角延伸，是新時期新階段預防職務犯罪工作理念、工作方式的新轉(zhuǎn)變，是檢察資源、檢察機制的新調(diào)整。對于上級檢察機關而言，派駐基層檢察室不具有獨立性，受派出檢察院領導。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關而言，派駐基層檢察室是基層檢察機關的一部分，具有獨立性。

2.職能定位。派駐基層檢察開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防工作職責主要包含以下幾個方面:深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展預防調(diào)研工作，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)易發(fā)生職務犯罪的領域和工作環(huán)節(jié)，及時向當?shù)攸h委政府提出治理對策建議或?qū)ｍ?、專題報告;開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)預防職務犯罪警示教育和法制宣傳工作;結合本院查辦的職務犯罪案件，配合預防部門提出預防檢察建議;督促轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工程建設、物資采購等行賄犯罪檔案查詢工作，對轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大經(jīng)濟活動、基礎設施建設管理、黨風廉政建設及其它行政執(zhí)法行為進行同步監(jiān)督;監(jiān)督惠民政策的正確有效落實;收集與預防職務犯罪和法制宣傳教育工作有關的熱點、難點問題;收集群眾對預防職務犯罪和法制宣傳教育工作的意見和建議;開展民情社情調(diào)研，收集職務犯罪線索，開展預防職務犯罪法律咨詢等等。

3.建立制度、人員、經(jīng)費長效保障機制。派駐基層檢察室在職務犯罪預防工作方面要實現(xiàn)科學可持續(xù)的發(fā)展，必須在制度、人員、經(jīng)費上建立長效保障機制。在人員配置上，應配備具有職務犯罪預防工作經(jīng)驗、有責任心和善于做群眾工作的干警負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防日常工作，并將其工作業(yè)績納入考核指標中，形成激勵機制。在經(jīng)費保障上，要對預防經(jīng)費加以保障，并保證?？顚Ｓ茫磕昃幜蓄A算，嚴格執(zhí)行。

4.依托派駐基層檢察室平臺，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展預防調(diào)研。開展“走鎮(zhèn)街、蹲村點、進農(nóng)戶”活動，采取深入農(nóng)戶、街頭巷議、召開座談會等面對面、背靠背的形式，全面了解村財務管理狀況，政務、村務公開情況，尤其針對村干部履行征地拆遷、土地承包、工程建設、財務管理等職責，針對涉及農(nóng)民群眾切身利益的工作，進行重點了解、專門評估，廣泛聽取群眾意見和建議。在深入調(diào)研的基礎上，認真匯總、詳細分析相關資料和信息，從制度、機制、社會、心理等多方面分析職務犯罪的發(fā)案原因及規(guī)律，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪預防工作的預見性和主動性。

5.依托檢察室平臺，協(xié)助完善基層管理制度。一是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力運行機制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項規(guī)章制度進行全面審查和清理，對與實際不符的全面廢除、對有明顯漏洞的加以完善、對不便操作的制定實施細則和配套措施重新修正，從制度層面進一步規(guī)范對人、財、物的管理，促進基層行政權力在廉潔規(guī)范的基礎上保持高效運行。二是協(xié)助完善民主理財制度。由村民選出財務監(jiān)督小組，抓住“錢、權、物”三個關鍵環(huán)節(jié)，定期對村收支情況進行審核，讓村級公共權力和對公共權力的約束工作都在陽光下運行。三是協(xié)助完善工程建設聽證制度。協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立招投標工作領導小組，完善工程項目招投標制度，把工程項目的監(jiān)管貫穿于工程全過程，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村工程建設監(jiān)督的專業(yè)化，工程管理的規(guī)范化。四是協(xié)助完善決策公開制度。協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立村務公開督查小組，推行民主決策和村務公開制度，尤其對公益事業(yè)建設情況、涉及群眾利益事項、群眾普遍關注的熱點等內(nèi)容督促其細化公開，接受群眾監(jiān)督。

6.建立“個案、系統(tǒng)、同步”三位一體職務犯罪預防體系。一是在個案預防方面，派駐基層檢察室在協(xié)助本院職偵部門查辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)職務犯罪過程中，可充分利用其身處基層、了解情況的優(yōu)勢，配合預防部門及時向發(fā)案單位和有關主管部門發(fā)出檢察建議，堵塞管理漏洞，幫助發(fā)案單位建章立制，并及時將發(fā)案單位的落實整改情況反饋給本院預防部門。二是在系統(tǒng)預防方面，派駐基層檢察室可以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和職能部門建立聯(lián)席會議制度，針對行業(yè)中容易發(fā)生職務犯罪的部位及環(huán)節(jié)，綜合分析行業(yè)職務犯罪的規(guī)律和特點，定期與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門加強溝通聯(lián)系，及時通報行業(yè)人員貪污、賄賂、瀆職侵權等職務犯罪的苗頭性問題，有針對性地指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和職能部門開展職務犯罪預防工作。三是在同步預防方面，派駐基層檢察室可以充分發(fā)揮自身扎根基層的優(yōu)勢，對轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中涉及民生、公共事業(yè)的重點工程項目實行近距離全程同步預防，對工程設備考察、材料購進等關鍵環(huán)節(jié)進行跟蹤監(jiān)督，確保工程進行到哪里，預防工作就做到哪里。

7.依托派駐基層檢察室平臺，搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制宣傳和警示教育。一是大力開展預防宣傳月活動。檢察室針對全體村民，廣泛開展“送法進村”活動，通過辦學習班、出黑板報、預防圖片巡回展、分發(fā)預防宣傳“口袋書”等多種形式，全面宣傳和解讀中央精神，普及預防工作知識，提高群眾參與預防監(jiān)督的自覺性和主動性。二是在檢察室專門開辟職務犯罪預防區(qū)，建設預防職務犯罪村鎮(zhèn)展室。與派出檢察院預防職務犯罪部門聯(lián)合行動，以預防涉農(nóng)惠民領域職務犯罪為重點，通過舉辦預防職務犯罪專題講座、參觀警示教育基地和預防職務犯罪村鎮(zhèn)展室、觀看警示教育專題片等形式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村官進行警示教育，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部拒腐防變的能力。三是在檢察室附近沿街設置預防職務犯罪宣傳長廊，集中介紹檢察機關職能、開展典型案例釋法說理、提出涉農(nóng)職務犯罪預防建議、展示預防職務犯罪平面公益廣告等。四是依托檢察室建立法制教育基地，將其確定為轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部接受廉政教育和法制教育的定點課堂，有針對性地開展一系列形式多樣、內(nèi)容豐富的專項活動，尤其在節(jié)前節(jié)后要加大廉政宣傳教育的力度，切實有效地發(fā)揮警示和防范作用，全面夯實轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨風廉政建設的基礎。五是在檢察室轄區(qū)設置村級宣傳點。借助村務公開平臺，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村、社區(qū)、鎮(zhèn)屬公司均設立村級宣傳點，選取鎮(zhèn)保、新農(nóng)合基金、征地拆遷等領域的職務犯罪案件以案說法，定期向宣傳點贈送宣傳畫冊、工作專報，在各宣傳點巡回播放預防警示教育片，重點加強對農(nóng)村基層干部開展法制和預防職務犯罪的教育宣傳，不斷增強預防工作在農(nóng)村的生命力、滲透力和感染力。六是建立鎮(zhèn)、村兩級預防體系。一方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立預防組織。由派駐基層檢察室牽頭，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任組長，相關領導干部任成員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預防職務犯罪工作領導小組，制定工作方案，定期召開聯(lián)席會議，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)預防職務犯罪工作中的新情況、新問題，對職務犯罪預防工作作出具體的部署和安排。另一方面，設立村級工作聯(lián)系點。在各村設立預防工作聯(lián)系點，聘請村(居)委會綜治干部擔任預防聯(lián)絡員，每季度召開一次聯(lián)絡員會議，了解存在的問題，通報工作情況，發(fā)揮預防聯(lián)絡員貼近群眾、了解基層工作的優(yōu)勢，協(xié)助派駐基層檢察室開展日常預防職務犯罪宣傳。