封志曄

(河南警察學(xué)院，河南鄭州 450046)

我國(guó)現(xiàn)階段正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，正在由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)乃至于信息社會(huì)轉(zhuǎn)型，正在由以嚴(yán)格人身管理為特點(diǎn)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向以公民自由流動(dòng)為特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。這一點(diǎn)在作為典型農(nóng)業(yè)社區(qū)的河南省體現(xiàn)得尤為突出。社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)了一系列的社會(huì)變遷，對(duì)于社會(huì)管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，首當(dāng)其沖的就是社會(huì)管理模式的變化和創(chuàng)新;對(duì)于公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的警務(wù)模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，建立新的警務(wù)模式已是迫在眉睫的當(dāng)務(wù)之急。

永城市公安局的“六小警務(wù)”就是在這一宏觀背景之下的社會(huì)管理模式創(chuàng)新，是一種以警察執(zhí)法活動(dòng)的職能延伸為核心的警務(wù)模式創(chuàng)新。“六小警務(wù)”以警察能動(dòng)執(zhí)法、延伸執(zhí)法范圍為特色，先期介入社會(huì)矛盾，消除社會(huì)隱患，為服務(wù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、建立和諧社會(huì)作出積極的貢獻(xiàn)，也是新時(shí)期警務(wù)機(jī)制改革與創(chuàng)新的有益嘗試。

一、河南農(nóng)村社會(huì)變遷與警務(wù)工作的困境

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村村民自治的實(shí)施，河南農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了巨大的變化，給公安工作帶來(lái)了較大的影響，傳統(tǒng)警務(wù)模式面臨很大的困境。

(一)河南農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)變遷

改革開(kāi)放以來(lái)，河南農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了三個(gè)方面的巨大變化:

1．家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，結(jié)束了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代集體勞動(dòng)、計(jì)劃分配的勞動(dòng)方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開(kāi)始以家庭為單位，農(nóng)民在生產(chǎn)上擺脫了對(duì)于政府的依賴，國(guó)家和政府在經(jīng)濟(jì)上失去了對(duì)于農(nóng)民的影響力，對(duì)于農(nóng)民的人身控制開(kāi)始減弱。這個(gè)變化是在上個(gè)世紀(jì)八十年代完成的，結(jié)束了新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家對(duì)于農(nóng)民的超強(qiáng)人身控制。

2．社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)開(kāi)始于上個(gè)世紀(jì)九十年代，大量的農(nóng)民涌入城市尋找打工就業(yè)機(jī)會(huì)，幾億人由固定居民轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)人口，游離于戶籍地和就業(yè)地之間，地方政府對(duì)于這些流動(dòng)人口基本上失去了實(shí)際控制能力。人口的大量、頻繁、自由的流動(dòng)，使農(nóng)村地區(qū)舊有的社會(huì)組織形同虛設(shè)，失去了基本的社會(huì)控制和社會(huì)服務(wù)機(jī)能，出現(xiàn)了社會(huì)學(xué)家所謂的“基層組織崩潰”。

3．村民自治開(kāi)啟了中國(guó)農(nóng)村基層民主政治的道路，農(nóng)民們自主選舉村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)者，國(guó)家和政府不再對(duì)村級(jí)干部擁有任命權(quán)。在這個(gè)權(quán)力重組的過(guò)程中，各種社會(huì)因素開(kāi)始浮出水面，加入到這場(chǎng)政治體制改革的浪潮中。家族勢(shì)力、宗教勢(shì)力和其他各種民間團(tuán)體不斷出現(xiàn)，不斷發(fā)展壯大，在農(nóng)村的社會(huì)生活中發(fā)揮著日益顯著的作用。這一切在無(wú)形中替代了傳統(tǒng)基層政府機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)中的作用，使農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)控制體系不再是政府一家獨(dú)大，而是出現(xiàn)了紛紜復(fù)雜的局面。

上述三個(gè)方面的變遷，在經(jīng)濟(jì)、政治和地域等方面改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)控制體系，進(jìn)而使公安機(jī)關(guān)的警務(wù)模式面臨著巨大的困境和挑戰(zhàn)。

(二)傳統(tǒng)警務(wù)模式的困境

新中國(guó)成立以來(lái)，公安機(jī)關(guān)的警務(wù)工作模式一直是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和超強(qiáng)社會(huì)控制體系為基礎(chǔ)，以打擊犯罪為主業(yè)，以社會(huì)治安綜合治理體系為依托展開(kāi)的。但是，在河南農(nóng)村地區(qū)，前文所述的三大變遷使公安機(jī)關(guān)警務(wù)模式的基礎(chǔ)和依托不復(fù)存在，傳統(tǒng)警務(wù)模式面臨巨大的困境:流動(dòng)人口缺乏有效的管理體系;村民自治以后農(nóng)村基層組織發(fā)育不良，與公安機(jī)關(guān)之間缺乏有效配合;農(nóng)村地區(qū)缺乏有效的社會(huì)矛盾化解機(jī)制，小問(wèn)題、小矛盾容易引發(fā)刑事犯罪;農(nóng)村地區(qū)社會(huì)服務(wù)體系不健全，生活上的不便與困難容易導(dǎo)致侵財(cái)型犯罪出現(xiàn)等等。

面對(duì)這種困境，從公安機(jī)關(guān)到社會(huì)各界不斷進(jìn)行警務(wù)機(jī)制改革的思考和嘗試。警察執(zhí)法延伸的理念，就是其中一種有益的思路，對(duì)解決目前河南農(nóng)村地區(qū)社會(huì)矛盾、預(yù)防犯罪、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村有著較高的積極意義。

二、警察執(zhí)法延伸的理論概述

警察執(zhí)法延伸的理念，為河南警察學(xué)院院長(zhǎng)毛志斌所首倡，筆者在2009年曾對(duì)這一概念進(jìn)行過(guò)一定的研究。①詳見(jiàn)拙作《警察執(zhí)法延伸的理論解讀》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第3期?，F(xiàn)將主要觀點(diǎn)概括如下:

(一)警察執(zhí)法延伸的概念

執(zhí)法延伸是警察在執(zhí)法過(guò)程中的行為延伸，是警察超越現(xiàn)有的執(zhí)法范圍，為了化解社會(huì)矛盾、預(yù)防違法犯罪而實(shí)施的執(zhí)法相關(guān)行為。

執(zhí)法延伸行為并非執(zhí)法行為，而是一種與警察執(zhí)法性質(zhì)和執(zhí)法目的高度相關(guān)的非執(zhí)法行為。

筆者認(rèn)為，警察執(zhí)法延伸的概念中包含以下幾個(gè)要素:

1．執(zhí)法延伸行為并非執(zhí)法行為，而是超出現(xiàn)有法律規(guī)定的警察執(zhí)法范圍的行為。如果把執(zhí)法延伸行為視為一種特殊執(zhí)法行為，那就意味著人為地?cái)U(kuò)大了警察的執(zhí)法范圍。眾所周知，警察執(zhí)法范圍來(lái)自法律授權(quán)，任何個(gè)人和組織都不得擅自擴(kuò)大警察執(zhí)法范圍。所以，從合法性的角度來(lái)看，執(zhí)法延伸行為必須是警察法定執(zhí)法范圍以外的行為，它既不是法定行為，也不是違法行為，而是一種法律沒(méi)有涉及的放任行為。

2．執(zhí)法延伸的目的是為了化解社會(huì)矛盾、保護(hù)公民法益。目的的正當(dāng)性是執(zhí)法延伸的前提和基礎(chǔ)，也是由警察的人民性和職責(zé)所決定的?！吨腥A人民共和國(guó)人民警察法》第二條規(guī)定:“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲罰違法犯罪活動(dòng)?！比魏螆?zhí)法延伸行為必須符合上述目的，否則就不屬于本文所談的執(zhí)法延伸行為。

3．執(zhí)法延伸行為必須依存于某個(gè)特定的執(zhí)法行為，必須與某個(gè)特定的執(zhí)法行為存在法律意義上的因果關(guān)系，必須與某個(gè)特定執(zhí)法行為具有高度關(guān)聯(lián)性，否則“延伸”二字就無(wú)從談起。

(二)警察執(zhí)法延伸的種類

任何人類行為，都是一個(gè)連綿不斷、環(huán)環(huán)相扣的鏈條，每一個(gè)行為都是前一個(gè)行為的后續(xù)發(fā)展，也是后一個(gè)行為的前提與基礎(chǔ)。警察的執(zhí)法行為也是如此，也有其前行為與后行為。因此，警察的執(zhí)法延伸可以分為前期延伸與后期延伸兩大類。

1．前期延伸

警察執(zhí)法行為的前期延伸是指警察在違法犯罪行為發(fā)生前，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)社會(huì)矛盾，主動(dòng)介入，及時(shí)消除潛在的違法犯罪隱患的行為。準(zhǔn)確地說(shuō)，執(zhí)法前期延伸是警察能動(dòng)介入社會(huì)矛盾，從而預(yù)防違法犯罪現(xiàn)象發(fā)生的行為。

2．后期延伸

警察執(zhí)法行為的后期延伸是指警察在執(zhí)法行為完成后阻止繼發(fā)性違法犯罪，或者防止對(duì)于公民法益的繼發(fā)性侵害的行為。

和警察執(zhí)法行為相似，任何違法犯罪行為也都是違法者行為鏈中的一環(huán)，既存在違法犯罪的前因行為，也存在違法犯罪的后續(xù)行為。在某些特定情況下，如果不切斷違法行為的因果鏈，即使在對(duì)違法者懲處以后，仍然會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)繼發(fā)性違法犯罪行為，或者會(huì)出現(xiàn)對(duì)于公民法益的繼發(fā)性侵害。

三、“六小警務(wù)”是警察執(zhí)法延伸的有效嘗試

筆者認(rèn)為，河南省永城市公安局的“六小警務(wù)”就是一種以警察執(zhí)法活動(dòng)的職能延伸為核心的警務(wù)模式創(chuàng)新。

(一)“六小警務(wù)”的概念

永城市公安局黨委提出:所謂“小警務(wù)”，就是公安法律法規(guī)所調(diào)整的涉及群眾利益、惠及民生和公眾安全感的小案、事件的總稱。實(shí)踐中通常把“小案件”、“小糾紛”、“小隱患”、“小事情”、“小困難”、“小矛盾”等一些看似不起眼，但如果不及時(shí)處理容易引發(fā)社會(huì)不安定因素，影響公眾安全感，甚至?xí)T發(fā)群體性案、事件的警務(wù)活動(dòng)稱作“六小警務(wù)”。

(二)“六小警務(wù)”的分類研究

筆者認(rèn)為，按照警察執(zhí)法延伸的種類，“六小警務(wù)”可進(jìn)行如下幾種分類:

1．“小案件”屬于警察執(zhí)法的本職內(nèi)容，同時(shí)也屬于對(duì)于可能發(fā)生的嚴(yán)重犯罪的預(yù)防，不屬于警察執(zhí)法延伸的內(nèi)容。

所謂“小案件”應(yīng)當(dāng)指尚未達(dá)到重大刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)的一般刑事案件和治安案件。在基層執(zhí)法實(shí)踐中較為多見(jiàn)的一般刑事案件多為輕傷害案件、涉案金額較少的盜竊案件和詐騙案件等;治安案件多為因民間糾紛引起的打架斗毆、損毀財(cái)物、侮辱、誹謗等案件。這些案件本來(lái)屬于警察執(zhí)法職責(zé)范圍內(nèi)的案件，不屬于執(zhí)法延伸的范疇。但是在實(shí)踐中，如果忽視這類案件的處理往往會(huì)引發(fā)更大的惡性犯罪的發(fā)生。

2．“小事情”是指警務(wù)活動(dòng)中那些與人民群眾利益相關(guān)聯(lián)的具體的瑣碎的微不足道的事情。如民警態(tài)度誠(chéng)懇地為群眾提供一次次高質(zhì)量的服務(wù)、滿懷熱情地為群眾提供一次次所需要的幫助、認(rèn)真細(xì)致地搞好自己職責(zé)范圍內(nèi)每一項(xiàng)瑣碎的工作等等，都屬于“小事情”的范疇。

“小事情”一般不屬于警察執(zhí)法職能范圍的問(wèn)題，而是屬于警察執(zhí)法規(guī)范化的問(wèn)題。這類問(wèn)題影響的不是警察執(zhí)法的職能延伸，而是警察執(zhí)法的質(zhì)量和社會(huì)效果。

3．“小糾紛”和“小矛盾”從嚴(yán)格意義上講不屬于警察執(zhí)法的范疇，對(duì)于這類案件的處理大多數(shù)屬于前文所述的警察執(zhí)法的前期延伸，也有少數(shù)屬于前文所述的警察執(zhí)法的后期延伸。

所謂“小糾紛”和“小矛盾”是指老百姓在日常生活中因婚姻、家庭、土地、財(cái)產(chǎn)以及其他經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生矛盾，引起影響家庭和睦、社會(huì)和諧以及社會(huì)穩(wěn)定的事件。在這些事件中，矛盾已開(kāi)始激化，雙方或多方爭(zhēng)執(zhí)不下，但尚未發(fā)生沖突。如果警察不主動(dòng)介入，極有可能發(fā)展為刑事案件，造成嚴(yán)重的后果。所以，公安機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)“小糾紛”和“小矛盾”進(jìn)行調(diào)解和解決，能夠有效地防止嚴(yán)重刑事犯罪的發(fā)生，屬于警察執(zhí)法延伸的范疇。

4．“小隱患”和“小困難”已經(jīng)屬于民生警務(wù)的范疇。

“小隱患”是指人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)、生活和其他活動(dòng)中隱藏的一種不安全狀態(tài)。這些不安全狀態(tài)如不及時(shí)排除和改變就可能在未來(lái)某個(gè)時(shí)刻引發(fā)安全事故，給人們生命安全和財(cái)產(chǎn)造成損失。這種狀態(tài)的排除和改變，必須是派出所民警和基層組織依靠自身的能力和力量，在職責(zé)權(quán)限范圍以內(nèi)，或者以較少的承受成本而能夠單獨(dú)改變或排除的狀態(tài)。

“小困難”，就是群眾在生產(chǎn)、生活、工作中所遇到的難題，這些難題相對(duì)復(fù)雜，僅憑其個(gè)人能力一時(shí)難以解決而造成的困境。

按照警察執(zhí)法延伸的理論，“小隱患”和“小困難”已經(jīng)超出了警察執(zhí)法的職能范疇，而且也超出了警察執(zhí)法延伸的必要范圍。對(duì)于這兩類問(wèn)題的解決，屬于解決民生問(wèn)題的警務(wù)相關(guān)活動(dòng)。在農(nóng)村地區(qū)社會(huì)服務(wù)體系不完善的今天，“執(zhí)政為民”的理念和警察的人民性決定了這類非警務(wù)活動(dòng)具有非凡的積極意義。

(三)“六小警務(wù)”述評(píng)

“六小警務(wù)”的實(shí)施具有三個(gè)方面的積極意義:

1．“六小警務(wù)”促進(jìn)了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，保證了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法效果。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代有一句話，叫做細(xì)節(jié)決定成敗?，F(xiàn)階段公安部和河南省公安廳對(duì)于基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提出了很高的要求，河南省公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方面有了很大的進(jìn)步。但是，在大多數(shù)情況下，這種進(jìn)步體現(xiàn)在重特大案件的偵破上，如命案?jìng)善坡蔬B續(xù)多年位居全國(guó)第一。在“小案件”和“小事情”上，相當(dāng)多的公安機(jī)關(guān)沒(méi)有予以足夠的重視，永城警方提出狠抓“小案件”和“小事情”，標(biāo)志著永城市公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)開(kāi)始邁向“入微”的高級(jí)階段。

2．“六小警務(wù)”通過(guò)重視“小糾紛”和“小矛盾”，把“警察執(zhí)法延伸”這一理論設(shè)想具體化為活生生的現(xiàn)實(shí)，表現(xiàn)了永城警方走在時(shí)代前列的前瞻性眼光，是新時(shí)代警務(wù)機(jī)制改革的大膽創(chuàng)新，也是對(duì)黨中央提出的“社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新”的積極響應(yīng)。

3．“六小警務(wù)”不限于警察執(zhí)法延伸的邊界，大膽走向了民生警務(wù)的領(lǐng)域。永城警方通過(guò)解決農(nóng)民生活中的“小困難”和“小隱患”，來(lái)預(yù)防可能發(fā)生的重大案件或重大損失，在實(shí)際上承擔(dān)了一定的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)救濟(jì)的職能。在目前社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)服務(wù)和社會(huì)救濟(jì)體系沒(méi)有完全建立起來(lái)的情況下，民生警務(wù)凸顯了永城市公安機(jī)關(guān)“以人為本、立警為公、執(zhí)法為民”的人性化光輝。