喬 磊

(黑龍江省科學院自然與生態(tài)研究所濕地與生態(tài)保育國家地方聯(lián)合工程實驗室，哈爾濱150040)

由于土地具有多功能性、數(shù)量的有限性和位置的固定性等特征，一旦利用不合理，就會產(chǎn)生嚴重的環(huán)境問題，甚至危及人類的生存。研究表明，環(huán)境退化是土地利用的產(chǎn)物。要避免環(huán)境問題的產(chǎn)生，就必須合理地利用土地，而合理利用土地必須有科學合理的土地規(guī)劃作指導，因此土地規(guī)劃的有無或合理與否直接決定著環(huán)境問題的發(fā)生與否。

一、土地規(guī)劃簡介

我國的土地規(guī)劃自1986年國家土地管理局成立以來開始步入正軌，發(fā)揮的作用越來越大。從規(guī)劃任務上可分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃，從規(guī)劃層次上一般可劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級規(guī)劃。各種規(guī)劃的地位和作用是不同的，土地利用總體規(guī)劃是土地規(guī)劃的核心和龍頭，對其他規(guī)劃起指導和控制作用，在不同層次的規(guī)劃中，上一級規(guī)劃對下一級規(guī)劃起控制作用。

科學合理的土地規(guī)劃對社會經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的作用，它是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展的重要手段。土地規(guī)劃的目的是為了合理、高效和永續(xù)地利用土地資源，我國是一個人均土地資源相對貧乏的國家，目前又正處于經(jīng)濟社會和工業(yè)化的快速發(fā)展時期，人地矛盾和環(huán)境問題越來越突出。因此，土地規(guī)劃已經(jīng)開始受到政府和學術界的高度關注。但由于我國土地規(guī)劃起步較晚，理論還不十分成熟以及規(guī)劃在實施中存在不同程度的不到位等，加劇了我國的社會環(huán)境問題。

二、土地規(guī)劃不合理產(chǎn)生的不利影響

1.使“三農(nóng)”問題更突出

1986年之前，我國還沒有真正意義的土地利用規(guī)劃，國家土地管理局成立后，頒布了《中華人民共和國土地管理法》，并開始了我國的第一輪土地利用總體規(guī)劃的編制，它在我國土地規(guī)劃工作中有深遠的意義。但從規(guī)劃實施的狀況看，前兩輪規(guī)劃都沒有完全貫徹執(zhí)行，也沒有發(fā)揮出應有的作用。

“三農(nóng)問題”是全面建設小康社會的最大難題，必須從源頭上去解決。因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為指導思想，優(yōu)化土地資源配置，合理組織土地利用，加強土地利用總體規(guī)劃的實施和監(jiān)督。

2.加劇了交通問題

交通問題的產(chǎn)生有許多方面的原因。從體制上看，在計劃經(jīng)濟體制下，沒有考慮市場的需求，決策者對交通重視不夠，再加上交通管理的條塊分割，難免會出現(xiàn)交通問題。從客觀情況看，我國正處于快速工業(yè)化和城市化的進程中，資金和技術等方面的限制，使得交通滯后于經(jīng)濟發(fā)展。這些因素都可能導致交通擁擠等問題，但并不是交通問題出現(xiàn)的最終決定因素。城市交通問題之所以出現(xiàn)，很大程度上是因為認識不足，缺乏規(guī)劃或者沒有做出合理的規(guī)劃和管理不善造成的。我國長期以來對規(guī)劃重視不夠，規(guī)劃缺乏科學性和預見性，城市大多采取“攤大餅”式的發(fā)展，沒有給道路留出足夠的空間，使得我國的城市交通問題越來越突出。

3.使污染問題更嚴重

大氣污染、水體污染、噪聲污染、土壤污染等，是我國目前普遍存在的環(huán)境問題。我國的大氣污染和水體污染的產(chǎn)生很大程度上是由于工業(yè)布局不合理造成的。我國的土地規(guī)劃對環(huán)境影響考慮不夠，沒有進行規(guī)劃的環(huán)境影響評價。2003年9月1日起實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中明確規(guī)定應對規(guī)劃的環(huán)境影響進行評價，從此規(guī)劃的環(huán)境影響評價才有了法律依據(jù)。

規(guī)劃環(huán)評是指對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評價，提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。在《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》實施之前，只對重大建設項目進行環(huán)境影響評價，對規(guī)劃本身沒有進行環(huán)境影響評價，結(jié)果只能是亡羊補牢，而無法估計各項項目環(huán)境影響的累積效應。規(guī)劃環(huán)境評價如果從規(guī)劃的編制時就介入，可從源頭上保護環(huán)境，實現(xiàn)人和自然的和諧發(fā)展。

4.生態(tài)環(huán)境惡化加快

目前我國生態(tài)環(huán)境局部改善，但由于長期以來缺乏有效的規(guī)劃，整體日趨惡化。我國是一個以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國家，人口的過快增長，導致糧食的需求不斷提高，人們?yōu)榱松娑竺娣e毀林開荒、陡坡開墾、圍湖造田、灘涂開墾，開發(fā)荒草地和濕地。林地、草地和濕地面積的減少降低了環(huán)境質(zhì)量，陡坡開墾造成了嚴重的水土流失，圍湖造田和灘涂開墾降低了湖泊的調(diào)蓄能力，容易誘發(fā)洪水災害。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土地的不合理利用，不同程度地導致了土地沙化、污染和退化。

5.加劇了區(qū)域不平衡問題

區(qū)域發(fā)展的不平衡是我國目前面臨的重大問題之一。全國范圍內(nèi)存在東部、中部和西部的不平衡，小范圍內(nèi)如省內(nèi)也都存在不同程度的不平衡問題，某些地區(qū)這種差距還在不斷拉大。產(chǎn)生這種不平衡的原因主要有兩方面:一是自然原因，不同地區(qū)的自然條件本來就各不相同，存在著先天性差異;二是人為原因，由于發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃等造成的。過去我國在經(jīng)濟基礎薄弱、資金不足、技術落后等情況下采取優(yōu)先發(fā)展條件好的地區(qū)的戰(zhàn)略，是符合中國實際情況的。然而在區(qū)域發(fā)展差異突出的今天，我們必須采取措施來改變這種狀況。比如土地利用總體規(guī)劃，在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)當?shù)刈匀缓蜕鐣?jīng)濟條件及國民經(jīng)濟發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)土地總供給與總需求，確定或調(diào)整土地利用結(jié)構和用地布局的宏觀戰(zhàn)略措施。它全面考慮土地資源的合理配置，對時間、空間和產(chǎn)業(yè)結(jié)構與土地的開發(fā)、利用、整治和保護進行統(tǒng)籌安排和合理布局。因此，土地規(guī)劃在編制時應發(fā)揮協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的作用。

三、避免或緩解上述問題的措施

為有效地避免或緩解上述問題，就必須編制科學、合理的土地規(guī)劃，土地規(guī)劃除了遵循一般的原則外，應特別考慮以下幾個方面。

1.保護具有獨特特征的土地

在編制土地規(guī)劃時，必須認真調(diào)查、記錄和評價土地的獨特特征。這些獨特的特征包括地質(zhì)、地理、生物、文化和歷史特征，如有典型地質(zhì)構造、地貌形態(tài)、珍稀動物棲息地、宗教遺址、戰(zhàn)場、歷史古跡等，要保護起來，而不是開發(fā)為其他用途。

2.保護開放空地

為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方便和擴大種植面積，常常進行土地平整、開發(fā)荒地，結(jié)果農(nóng)村中的開放空地，如坑塘、小河、小丘、荒草地等逐漸消失。在城市，這種情況更加嚴重，原來的土地自然形態(tài)幾乎完全被不透水的硬化地面所覆蓋，除了路面外，處處是高樓大廈。這種景觀容易使人產(chǎn)生視覺疲勞，許多關于人類行為的研究表明:人們在作選擇時，將會選擇能夠提供自然風景或能看到遠方的環(huán)境。因此，規(guī)劃者在決策怎樣利用土地時靠近和保護開放空間是重要的因素，在人口聚居區(qū)更應該規(guī)劃和保護必要的開放空地。這些空地一方面為居民提供休閑、娛樂、散步的場所，也可以作為緊急情況的避難場所，還可改善環(huán)境、使景觀更和諧。

3.確定城市增長邊界

提高城市土地利用效率和避免擴張式發(fā)展的非常有效的措施就是為城市設立增長的邊界，使城市在邊界內(nèi)發(fā)展，對邊界外的土地開發(fā)進行嚴格限制。