關(guān)信平

(南開大學社會建設(shè)與管理研究院，天津，300071)

黨的十八大報告提出了我國社會保障制度的發(fā)展要以“增強公平性”為重點之一［1］，進一步引發(fā)了人們對社會保障公平性的重視和討論。事實上，公平性的不足不僅存在于我國社會保障制度之中，而且存在于整個社會政策體系之中。要增強社會保障制度的公平性，需要從整個社會政策體系著手。社會政策的公平性是一個復雜的問題，其中涉及到對社會政策公平性基本含義的理解，對社會政策公平性的基本事實判斷和價值判斷，以及增強社會政策公平性的基本要求等方面的認識。本文針對這些問題對我國現(xiàn)行社會政策體系中的公平性問題做一簡要分析。

一、當前我國社會政策公平性問題及其特點

1．問題的提出

改革開放以后的一段時間里，我國重視市場經(jīng)濟，而社會政策發(fā)展緩慢，這使得社會政策在彌補市場缺陷方面的作用嚴重不足。［2］其結(jié)果是，雖然經(jīng)濟發(fā)展了，但民生保障仍嚴重不足;雖然人均收入水平大幅度提高了，但收入差距大幅度擴大。究其原因，一方面是社會政策總體水平太低，另一方面是社會政策發(fā)展的不均衡和社會福利資源分配的不公平。近年來，隨著對民生問題的重視，政府逐漸加快了社會政策方面的建設(shè)，在制度建設(shè)和財政支出水平方面都有明顯進展。但在教育、醫(yī)療、社會保障等方面的福利保障水平仍存在較為嚴重的結(jié)構(gòu)性和群體性差異，民眾對此仍存在較嚴重的不滿。

長期以來，我國學術(shù)界對社會政策公平性的研究重視不夠。過去我國社會政策研究中較多地重視分析政府社會政策總體水平低下的問題，呼吁政府增大公共福利支出，加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會保障等方面的投入，而對社會政策本身的結(jié)構(gòu)性失衡及社會政策公平性問題重視不夠。近年來，學術(shù)界開始重視對社會政策某些領(lǐng)域公平性的研究和呼吁，其中較多的是對就業(yè)、社會保障等方面公平性問題，以及社會保障對收入分配的影響等方面的研究。但是從總體上對社會政策公平性的研究仍然很薄弱。要推動我國未來社會政策的健康發(fā)展，保障民生和維護社會公平更好地發(fā)揮作用，不僅要繼續(xù)提高社會政策的總體水平，還要更加重視提高社會政策的公平性。而要達到后一方面的目標，首先要對社會政策的公平性問題加以深入地分析和研究。

2．當前我國社會政策公平性問題的主要表現(xiàn)

概括起來看，當前我國社會政策的公平性問題主要是各類群體所獲得的各類福利待遇的不均等問題，表現(xiàn)在我國社會政策和福利體系的制度性碎片化及其所導致的社會政策制度性區(qū)隔、福利資源分配的不均衡、福利項目覆蓋面的不均衡和人均福利水平的不均等。

社會政策的制度性碎片化是指在一個國家內(nèi)部在同一個社會福利領(lǐng)域中實行多套不同的社會政策，對不同的人群實行不同的社會政策。我國現(xiàn)行社會政策體系是由人群和地區(qū)兩個維度而分割的碎片化體系。在人群劃分維度方面，不同的人享有不同的制度覆蓋。以社會保障為例，我國在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等領(lǐng)域中有針對城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城市居民、農(nóng)村居民、公務人員等不同群體的不同制度體系。在社會救助方面，也有農(nóng)村社會救助和城市社會救助體系。在地區(qū)維度方面，盡管我國有全國統(tǒng)一的社會政策指導原則，但在經(jīng)費投入和管理的地區(qū)負責制下，各地在各類社會福利項目方面的實際投入、覆蓋面和人均福利水平等方面都有較大差距。

社會政策的碎片化并不是我國獨有，其他一些國家也有較為嚴重的碎片化特點，一些發(fā)達國家也是如此。［3］但我國目前社會政策的制度碎片化特點較為明顯。社會政策的碎片化也不必然等同于不平等和不公平，但由于以下幾個方面的原因，導致我國碎片化的社會政策制度體系有較明顯的不公平特點。一是由于我國社會政策的碎片化制度體系是自上而下形成的，因此，對普通公民來說就更具有先天性的制度隔離效果。人們所獲得的福利待遇在很大程度上取決于他們出生在什么地方，具有什么樣的戶籍性質(zhì)。二是我國社會政策制度區(qū)隔很嚴格，人們在制度之間流動轉(zhuǎn)化很困難。改革開放以后，我國勞動者已經(jīng)獲得了在經(jīng)濟活動方面全國流動的自由，但社會政策對人們?nèi)杂泻艽蟮南拗啤Ｈ藗兛梢宰杂蛇x擇在各地就業(yè)和從事經(jīng)營活動，但卻不能自由地選擇在某地獲得所有的社會保障和福利待遇。三是受權(quán)力和特權(quán)等因素影響，在社會政策領(lǐng)域中長期存在著“逆向調(diào)節(jié)”的現(xiàn)象，高收入群體獲得的福利待遇也更高。在制度碎片化、權(quán)力因素、社會政策逆向調(diào)節(jié)和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異等因素的共同作用下，各類群體和各地區(qū)民眾實際享有的社會福利水平有很大的差距，這不符合我國憲法中的公民平等社會權(quán)利原則，也是不公平的。

3．社會政策公平性問題上的基本認識問題

從一般意義上看，社會政策以維護社會公平為其基本目標。但是，在各國現(xiàn)實的社會政策制定和實施的具體實踐中，由于社會政策本身的復雜性，以及由于“政府失靈”等問題的存在，使社會政策并不總能保證達到民眾所期望的公平性，社會政策對經(jīng)濟與社會運行的干預也并不總是能夠達到理想的維護公平的效果。導致社會政策公平性程度不高的主要原因之一是，政府和社會對社會政策公平性問題的認識中存在著模糊和分歧。因此，要提高社會政策的公平性，首先要澄清對社會政策公平性的一些基本的認識問題。其中包括什么是社會政策的公平性，社會政策的公平性與平等性之間的關(guān)系以及在社會政策方面公平與效率的關(guān)系。

二、社會政策公平性的基本含義

社會政策的公平性是從社會公平的角度對社會政策進行的評價，即一個國家或地區(qū)社會政策符合主流社會公平觀的程度，它體現(xiàn)在社會政策總體水平的合理性和社會政策行動中公共資源分配的合理性兩個層面。

1．社會政策公平性的基本內(nèi)涵

根據(jù)我國現(xiàn)階段社會建設(shè)的基本目標，社會政策公平性的內(nèi)涵應該包括社會政策行動中公共資源分配要符合社會主流的公平觀。由于利益和價值的分化，社會中不同的個人或群體所持的公平觀并不完全一致。但任何一個社會都有一些為大家共同接受的價值目標，例如經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、社會平等、合理分配財富等。這些社會價值觀雖然可能不能完全滿足每個人的個人價值立場，但它們是所有社會成員價值立場的綜合，是全社會個人價值觀的“最大公約數(shù)”。基于這種綜合性價值觀基礎(chǔ)上的社會公平觀就是主流的社會公平觀。任何一個國家的社會政策都應該符合本國的主流公平觀。

2．提高社會政策公平性的基本目標

提高社會政策公平性的基本目標首先是要維護公民的經(jīng)濟與社會權(quán)利，因為只有公平地分配社會福利資源，讓所有人都能夠公平地獲得醫(yī)療、教育、社會保障和其他方面的福利待遇，公民的經(jīng)濟與社會權(quán)利才能得到有效的保護。社會政策公平性的另一個目標是通過社會政策的公共行動而增大社會平等程度。為此，一方面要有足夠高的社會福利總體水平，另一方面社會政策公平地分配各種福利資源，以便有效地調(diào)節(jié)初次分配中的不平等。在政府所掌握的公共資源占社會總財富的比例日益提高的情況下，社會政策的公平性對社會平等的影響也越來越大。再者，提高社會政策公平性的目標還在于通過更加合理的社會政策而更加有效地促進各項社會事業(yè)的均衡發(fā)展，糾正城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間社會發(fā)展的不平衡，以更好地提升全社會的健康水平、文化素質(zhì)、生活水平和社會穩(wěn)定。

3．社會公平性的主要維度

社會政策公平性的主要維度體現(xiàn)在權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平三個重要的方面。十八大報告中提出，權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平是社會公平正義的三項重要原則。社會政策的公平性也主要體現(xiàn)在這三個維度上。首先，社會政策應該建立在公平地尊重和保護全體國民的經(jīng)濟與社會權(quán)利的基礎(chǔ)上，而不應該差別性地對待不同的群體;其次，社會政策應該給全體公民同等的獲得教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和其他各項福利待遇的機會，而不應該厚此薄彼;再次，社會政策應該制定公平的規(guī)則體系，以便能夠使公共資源的分配和獲得能夠更好地達到社會保護和促進社會發(fā)展的目標。

4．實現(xiàn)社會政策公平性的主要途徑

實現(xiàn)社會政策公平性的主要方式是通過更加普惠性的公共福利和社會服務供給而實現(xiàn)基本公共服務的均等化，以及通過合理的再分配過程實現(xiàn)對弱勢群體的社會關(guān)照。前一方面主要是提高政府對各項社會服務的投入，以增強其福利性水平，讓所有人都能夠在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、住房、社區(qū)服務等方面享有更加公平的服務;后一方面是通過收入轉(zhuǎn)移的方式給貧困家庭和弱勢群體提供更多的保護，以彌補他們在市場分配中的不足和遭到的損害。

5．社會政策公平性的復雜性

社會政策的公平性是一個復雜的問題。其復雜性存在于價值判斷和事實判斷兩個層面上。從價值判斷上看，由于不同的個人和群體對社會政策存在著認識差距和利益差異，因此，導致對于社會政策公平性有著不同的價值判斷。一些人更加強調(diào)應該通過加強社會政策而推動對弱勢群體的社會保護，進而推動社會平等;而另一些人則更愛通過批評“福利養(yǎng)懶人”、呼吁警惕“福利陷阱”等方式而反對增大福利開支，尤其是反對普惠性模式的社會政策。從事實判斷的角度看，對社會政策公平性的評價也是比較復雜的。它涉及到幾個層面的難題:一是如何以實證研究的方式確定合理的社會福利總水平;二是如何通過實證的分析而確定社會福利資源分配的合理結(jié)構(gòu);三是如何通過優(yōu)化制度和機制建設(shè)而使社會政策方面的公共資源投入能夠帶來更好的效率和社會效益，更好地達到預期的目標。

三、社會政策體系中公平與平等的關(guān)系

在當代各國對社會公平問題的研究中，常常有一些將公平與平等混淆或者等同的觀點，這導致了兩個方面的理論和實踐謬誤。一是一些極端的左翼思想以維護公平為名而主張完全的平等，甚至走到絕對平均主義;二是相反，一些極端的右翼以反對絕對平均為名而阻撓提高經(jīng)濟和社會政策的公平性水平。因此，要科學地理解社會公平的含義，首先應該澄清公平與平等的關(guān)系。

1．公平與平等的一般性關(guān)系

社會平等是對社會財富分配均等性的事實判斷，而社會公平是一個價值判斷，所關(guān)注的是社會中一部分人在收入、財產(chǎn)、服務等方面比其他人獲得更多的份額是否合理。因此，強調(diào)公平的分配并非是要走向絕對平均主義。事實上，社會公平的價值觀完全承認在按勞分配和按貢獻分配基礎(chǔ)上的不均等分配的合理性。社會公平的價值觀反對的是對經(jīng)濟與社會發(fā)展沒有積極意義的不平等分配，既反對一部分人靠權(quán)力和特權(quán)，或通過投機等方式獲得大量的財富，也不主張給勤奮的人和懶惰的人同樣的分配待遇。從這個意義上看，在改革開放之初我們提出的“讓一部分人先富起來”雖然會導致不平等的結(jié)果，但這是公平的，因為只有打破絕對平均主義才能激勵人們的勞動積極性。我國目前嚴重的收入分配不平等情況在很大程度上不是由于按勞分配所導致的，而是權(quán)力、特權(quán)和投機等因素所導致的不平等。民眾所反對的也不是前者，而是后者。因此，提高收入分配的公平性，重點是要抑制權(quán)力、特權(quán)和投機的因素，但同時也要繼續(xù)強化按勞分配或按貢獻分配的原則。

2．社會政策中公平與平等的關(guān)系

與市場經(jīng)濟一樣，在社會政策領(lǐng)域中公平與平等也不能混淆。與市場分配相比，社會政策在資源分配上更加強調(diào)平等。首先，社會政策的基本目標是要提高民生水平，因此，首先要通過平等的分配來保障所有民眾在民生方面的基本需要;其次，社會政策是對公共資源的分配，而公共資源是屬于全體人民的，應該為全民所共享，因此，在社會政策領(lǐng)域，公共資源分配應該更加強調(diào)要以平等為基礎(chǔ)。

但社會政策的公平性也并非就是絕對平等。在社會政策的福利資源分配中，有一定方式和一定程度不均等并非就一定不公平。在社會政策領(lǐng)域公共資源的不均等分配是否公平，要取決于幾個方面的因素。

首先，應該仔細考察各種模式下社會福利資源不平等分配的價值合理性。一方面，社會政策應該通過為弱勢群體提供更多的福利去達到社會保護的目標。另一方面，在公共資源分配中，也可以在一定程度上通過獎勵性的福利去促進經(jīng)濟與社會發(fā)展。上述兩種不均等的福利分配模式都可以被視作公平的。但是，如果在社會政策的公共資源分配中，部分群體依靠其擁有的權(quán)力和特權(quán)而享有了更多的福利待遇，則是不公平的。

其次，應該認真分析社會政策在福利資源不均等分配模式的功能有效性，即不均等的福利分配是否能夠達到公平的價值目標。對于這個問題，應該將社會政策福利資源分配格局與市場經(jīng)濟的分配格局結(jié)合起來，重點考察兩個問題，一是福利分配模式與市場分配模式的契合度，二是福利分配本身的功能有效性，即特定的不均等福利分配制度在多大程度上能夠達到其預期的目標。就第一個方面而言，社會政策應根據(jù)初次分配的不平等結(jié)構(gòu)和程度來建構(gòu)其再分配的格局，以促使整個分配制度達成較為合理的分配格局，并發(fā)揮較好的功能效果。在一個較為平等的初次分配模式下，社會政策的福利資源分配格局中可以有較多的獎勵性福利;而在一個不平等程度較高的初次分配制度下，則不宜較多地采取獎勵性福利，而應該為市場經(jīng)濟中的弱勢群體提供更多的保護型福利來抵消初次分配的不平等，或者通過發(fā)展普惠型福利模式來降低社會分配體系總體上的不平等程度。就第二個方面而言，即使那些具有公平的價值目標的福利項目，如果制度設(shè)計不合理也可能發(fā)揮不了預期的作用，或者其投入太大而收效較小，或者在發(fā)揮正面效果的同時也產(chǎn)生較為嚴重的負面影響。例如，超過合理需要的獎勵性福利會導致福利資源投入的邊際社會效用大大降低，而同時產(chǎn)生較大的不平等效應;不合理的福利制度也可能導致“福利養(yǎng)懶人”的后果。因此，應該重視各種福利分配模式本身的功能有效性，認真分析和精心設(shè)計各種福利模式的體制和運行機制，使各種福利分配方式在消耗資源相對較小的條件下都能真正發(fā)揮預期的作用和達到預期的效果，同時要努力降低各種福利模式的負面后果。

四、社會政策中公平與效率的關(guān)系

如何理解和處理公平與效率的關(guān)系，不僅是市場經(jīng)濟制度及運行中的基本問題，也是社會政策制定和實施中的基本問題之一。過去對于這一問題存在著兩種偏誤的觀點:一是認為社會政策只關(guān)注公平，與效率無關(guān);二是認為社會政策會損害效率，并且社會福利水平越高，對效率的損害就越大。這兩種觀點表明上看是對立的，但其實質(zhì)都是把公平與效率對立起來的偏頗之見。在研究社會政策公平性時必須要認真分析這一問題。

1．社會政策中公平與效率的一般性關(guān)系分析

一些國外的研究者曾經(jīng)依據(jù)一定的經(jīng)驗事實而發(fā)現(xiàn)效率與平等之間存在著此消彼漲的關(guān)系。［4］但后來一些人把平等與效率的這種關(guān)系直接應用到公平與效率的關(guān)系上，把公平與效率對立起來，認為重視效率就不得不降低對公平的訴求。這樣一來，理論上就出現(xiàn)了偏誤，在實踐上也出現(xiàn)了強調(diào)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的指導原則，在市場經(jīng)濟和社會政策實踐上都出現(xiàn)了忽略社會公平的失誤。

要正確地理解公平與效率的關(guān)系，首先應該看到，市場經(jīng)濟和社會政策都應該體現(xiàn)公平，只不過所關(guān)注的重點不同而已。社會政策行動中也有投入產(chǎn)出的關(guān)系，因此，也需要講效率。從微觀層次上看，每個具體的社會政策行動都有投入和產(chǎn)出的關(guān)系，社會保障、公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、社會福利服務等部門都應該通過合理的體制機制設(shè)計而提高其自身運行的效率。從宏觀層次上看，社會政策行動的效率涉及資源分配與社會效益之間的關(guān)系，高效率的社會政策模式應該是在資源投入量一定的情況下，通過合理的社會福利資源分配，能夠更好地達到緩解貧困、提高健康水平和受教育程度、改善住房條件、維護社會穩(wěn)定、促進社會平等和社會和諧等方面的目標。也就是說，社會政策行動中的效率與公平是一致的、協(xié)調(diào)的。公平的原則要求社會政策行動始終遵循正確的社會價值目標，而效率原則要求社會政策行動高效率地達到其目標。

2．社會政策中公平與效率關(guān)系的復雜性

與市場經(jīng)濟相比，社會政策行動中公平與效率的關(guān)系更加復雜。首先，社會政策運行中的效率問題比較復雜，其復雜性主要表現(xiàn)在其測量和評價體系的模糊性上。市場經(jīng)濟行動中，可以通過同樣的貨幣單位來測量投入和產(chǎn)出，因而比較容易評價其效率(投入產(chǎn)出比)。但在社會政策行動中，投入的資源(經(jīng)費)可以用貨幣單位來測量，但其產(chǎn)出的健康、安全、人力資本、教育水平、居住條件、社會穩(wěn)定、社會和諧等無法用貨幣單位測量，因此，也很難對其效率做出精確的評價。這說明提高社會政策行動效率的難度更大，因而向社會政策的研究者和實踐者提出了更高的要求。

黨的十八大報告中提出了“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”的原則。對這一原則應該有兩個方面的理解:一是社會政策的制定和實施應該堅持公平優(yōu)先的原則，二是在社會政策的運行中應該同時重視提高效率。按照十八大報告的這一原則，在社會政策的制定和實施中，應該采用合理的體制和機制，達成社會政策行動上公平與效率的統(tǒng)一。其中，既要合理地確定社會福利水平，使社會政策能夠有效地發(fā)揮保障民生和再分配的作用，也要合理地確定社會福利的對象，使社會政策能夠更加有效地幫助需要幫助的群體，同時還要合理地安排社會政策的體制機制，設(shè)計各類社會福利項目的具體運行方式，使其能夠更加高效地發(fā)揮作用。

［1］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗［N］．人民日報，2012－11－18．

［2］陸學藝．需要以公平為導向的社會政策［EB/OL］．(2003－01－03)．http:∥news．sina．com．cn/c/2003 －01 － 03/1605861583．shtml．

［3］鄭秉文．法國高度“碎片化”的社保制度及對我國的啟示［J］．天津社會保險，2008(3):41 －44．

［4］阿瑟·奧肯．平等與效率［M］．王奔洲，譯．北京:華夏出版社，2010．