林忠華

〔上海市審計局，上海 200125〕

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負債表”、“建立跨年度預(yù)算平衡機制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”。認真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神，研究探索編制國家資產(chǎn)負債表和建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度等改革，對于指導(dǎo)做好政府審計工作至關(guān)重要。

一、編制國家資產(chǎn)負債表的重要意義

1.有利于摸清國家的家底，提高“國家財富”管理的透明度

編制國家資產(chǎn)負債表，可以反映國家的資產(chǎn)負債水平。有了國家資產(chǎn)負債表，人大、政府和社會公眾可以了解國家和各個部門的資產(chǎn)、負債和凈資產(chǎn)的情況。有了國家凈資產(chǎn)的公開數(shù)據(jù)，人大和社會公眾就可以判斷國家的“富裕程度”和可能的變化趨勢。有了國家資產(chǎn)負債表，可以看出國家的財政狀況，國家可以參考相關(guān)財政指標制定相關(guān)政策，未雨綢繆，更好地促進經(jīng)濟的發(fā)展。編制國家資產(chǎn)負債表，從宏觀看，是為了能看到整個國家經(jīng)濟的全景，為深化改革和頂層設(shè)計提供可靠的依據(jù)。從微觀看，編制并定期公布國家資產(chǎn)負債表，可以摸清國家的家底，提高“國家財富”管理的透明度。

2.將中短期經(jīng)濟政策的長期成本顯性化

越來越多的國際經(jīng)驗表明，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟大幅波動甚至危機的原因不僅是外部的沖擊，更多的來自不適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟政策和經(jīng)濟制度。國家資產(chǎn)負債表的編制、發(fā)表和對一系列風(fēng)險指標的及時分析，可以將短期經(jīng)濟政策的長期成本顯性化，對于“短期化”政策行為構(gòu)成一定約束。在經(jīng)濟和社會生活中，許多政策可以帶來短期利益，可以刺激經(jīng)濟和緩解社會壓力(“花錢買穩(wěn)定”)，但卻導(dǎo)致了當(dāng)前難以識別的長期成本。在國家資產(chǎn)負債表的基礎(chǔ)上建立“政府顯性債務(wù)的可持續(xù)模型”，可以通過分析這些政策對今后政府中長期債務(wù)的影響，反映政策的長期成本。只有把資產(chǎn)和負債搞清楚，才能夠真正理解國家未來將面臨的風(fēng)險和抗風(fēng)險能力。

3.將結(jié)構(gòu)性因素變化導(dǎo)致的長期成本顯性化，幫助規(guī)劃國有企業(yè)和養(yǎng)老金體系的配套改革

預(yù)測由長期結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致的政府債務(wù)，可以估算對財政的壓力。比如人口因素，今后幾十年內(nèi)我國人口老齡化是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。在這個過程中，養(yǎng)老金缺口肯定會擴大，醫(yī)療成本肯定會上升。人口快速老化和勞動力人口快速下降是我國今后財政債務(wù)可持續(xù)性面臨的最大挑戰(zhàn)。在國家資產(chǎn)負債表基礎(chǔ)上建立的“政府顯性債務(wù)的可持續(xù)模型”，可以預(yù)測這些因素導(dǎo)致的養(yǎng)老金缺口、對財政壓力的規(guī)模及其將會發(fā)生的時點。另外，許多重大改革將涉及部門間資產(chǎn)和負債的重新配置。比如，國家需要從資產(chǎn)負債表的角度，清晰地了解養(yǎng)老金體系未來支付缺口的大小和發(fā)生的時點，判斷在何時需要將多大規(guī)模的國有資產(chǎn)劃撥到社會保障系統(tǒng)。

4.幫助規(guī)劃地方融資平臺問題的解決，提高地方財政透明度

地方財政在今后幾年內(nèi)面臨的主要挑戰(zhàn)是地方融資平臺的不良債務(wù)。綜合的解決方案必須考慮各種具體措施，如從地方資產(chǎn)的存量中拿出一部分來變現(xiàn)、增加地方政府直接發(fā)債、中央轉(zhuǎn)移支付等。規(guī)劃這些措施的前提是編制各地方政府的資產(chǎn)負債表，“盤點”每個有融資平臺的地方政府有多少資產(chǎn)，哪些是目前可以變現(xiàn)的，哪些是未來通過金融操作(如證券化)后可以變現(xiàn)的，哪些地方政府有支付能力因而可以發(fā)更多的地方債來為融資平臺提供再融資等等。

二、編制政府資產(chǎn)負債表的重要作用

1.有利于增加政府財政的透明度

如果只有政府財政收支透明，資產(chǎn)和負債不透明，這種透明度是不完整的。我國是以公有制為主體的社會主義國家，政府擁有龐大的資產(chǎn)，而且政府債務(wù)規(guī)模也非常龐大和引人關(guān)注。政府每年的財政收支是流量，政府資產(chǎn)和負債是存量數(shù)據(jù)，只公布財政收支，是僅局限于流量的透明。從市場經(jīng)濟角度審視，政府運營與企業(yè)經(jīng)營并無兩樣。無論是作為市場化的承債主體，還是制定短、中、長期的整體運行目標，政府應(yīng)該像企業(yè)一樣編制健全的資產(chǎn)負債表。透過這張表，投資者、債權(quán)人以及社會公眾能了解“國家財富”的資產(chǎn)與負債的結(jié)構(gòu)、比例、期限，實現(xiàn)政府財政信息透明化。

2.有利于起到預(yù)警作用

比如有些資源枯竭型城市，靠賣地籌集財政資金，從財政收支情況來看收入是不錯的，會造成社會公眾對其財政狀況錯誤的判斷。但政府資產(chǎn)負債表則會顯示政府資產(chǎn)凈值，令政府更明晰需要改進的方面。有了政府資產(chǎn)負債表，上級政府對下級政府的管理和考核將更加科學(xué)合理。例如，現(xiàn)在一些地方政府官員通過騰挪公共部門資產(chǎn)來掩蓋財政赤字，這種方法在政府資產(chǎn)負債表下就行不通了。又例如，有些官員把舉債建設(shè)的功勞算在自己頭上，把還本付息的責(zé)任拋給下一任官員，這種行徑在政府資產(chǎn)負債表的分析上也暴露無遺。

3.有利于地方政府更好地加強債務(wù)管理，防范風(fēng)險

近兩年，我國地方政府債務(wù)規(guī)模急劇擴大，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展方面高度依賴信用規(guī)模的擴展，但是對自身真正的負債能力并不完全清楚。有的地方政府甚至不斷盲目舉債。目前地方債務(wù)已成為影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的最大風(fēng)險之一，對此需要加強管控力度。通過編制地方政府資產(chǎn)負債表，可以盤點每個地方政府有多少資產(chǎn)是可以變現(xiàn)的，比如政府持有的上市公司股份，或哪些是未來通過金融操作比如證券化后可以變現(xiàn)的，哪些地方政府有較強的償債能力。地方政府要實現(xiàn)真正的自行發(fā)債，必須有自己規(guī)范完整的資產(chǎn)負債表。要適度放開地方債規(guī)模，并合理規(guī)避風(fēng)險，編制科學(xué)、明晰的地方政府資產(chǎn)負債表是前提。地方的負債風(fēng)險增大也成為建立地方政府資產(chǎn)負債表的驅(qū)動因素。

4.有利于強化對政府的監(jiān)督

政府資產(chǎn)負債表的編制，可以令人大等監(jiān)督機關(guān)更多關(guān)注政府掌握的資產(chǎn)情況，也有助于政策制定的科學(xué)性。更重要的是，公開信息以后，便于監(jiān)督。政府資產(chǎn)負債表編制完成后，應(yīng)通過審計機關(guān)的審計，向社會公開。政府基于合適的理由，可以由小到大逐步擴大披露范圍。此外，還要定期接受人大代表的審議，其中涉及國家機密的信息可以剔除或用其他保密形式體現(xiàn)。

5.有利于加強預(yù)算的完整性

目前全口徑預(yù)算一直都只有政府財政收支，如果不納入資產(chǎn)和負債，“全口徑”是落空的。一個好的預(yù)算口徑，首先，必須要全面反映政府和公共部門的活動。如果只能反映一小部分的政府活動，就不太可能搞清楚整個政府經(jīng)濟活動的規(guī)模到底有多大，也很難理清政府負債到底有多大，政府干預(yù)應(yīng)該是加強還是應(yīng)該減弱?其次，預(yù)算口徑不光要反映流量也要反映存量。所謂“流量”就是收支和結(jié)余或赤字，“存量”就是資產(chǎn)、負債和凈資產(chǎn)、凈負債的概念。從財政風(fēng)險角度來看，分析負債的意義往往大于赤字的意義。第三，好的預(yù)算口徑的特點是不光要反映當(dāng)年的財政活動，還要反映長期的財政趨勢和風(fēng)險。最后，不但要反映顯性負債，也要反映或有負債。最典型的或有負債就是擔(dān)保。

三、編制國家和政府資產(chǎn)負債表的難點

1.國有資產(chǎn)過于龐大而難以統(tǒng)計

我國是社會主義國家，公共部門非常龐大，統(tǒng)計上有一定的難度。公共部門內(nèi)部之間的借貸款往來也非常復(fù)雜，很難準確統(tǒng)計。例如銀監(jiān)會公布的我國地方政府融資平臺就有1萬多個。目前政府資產(chǎn)負債表編制面臨的難題是：行政單位歸財政部管，國有非金融企業(yè)歸國資委管，國有金融企業(yè)沒有全面數(shù)據(jù)，財政撥款的事業(yè)單位只能隔幾年普查一次，自然資源(土地、礦產(chǎn)等)更沒有明確的統(tǒng)計數(shù)字。編制政府資產(chǎn)負債表的難點還在于那些地方與中央共同擁有的國有企業(yè)，能否有效納入統(tǒng)計范圍。由于企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)十分復(fù)雜，其資產(chǎn)評估和資金劃分等問題要厘清比較困難。再者，企業(yè)處于不斷的動態(tài)發(fā)展中，而國家資產(chǎn)負債表是靜態(tài)的，以靜制動十分被動。

2.隱形債務(wù)難以計量

比如我國養(yǎng)老金的隱性缺口問題，有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國養(yǎng)老金的缺口達4萬億元，有的說達10萬億元。除此之外，或有債務(wù)也是難以計量?；蛴袀鶆?wù)的大小取決于債務(wù)違約的可能性，樂觀和悲觀的估計會導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模差異很大。例如中國鐵路總公司目前約有1.8萬億元債務(wù)(即原鐵道部債務(wù))，這些債務(wù)是否一定需要中央政府來償付?有可能需要政府部分償付，也有可能通過中國鐵路總公司自身的努力獨立償還。

3.技術(shù)原因?qū)е聰?shù)據(jù)不準確

由于技術(shù)上的問題，我國目前在收集相關(guān)數(shù)據(jù)方面不夠準確，比較困難。比如，國有企業(yè)以價值100億元的大樓做抵押，貸款60億元，因為“資產(chǎn)=負債+所有者權(quán)益”，這樣一來，負債多了60億元，資產(chǎn)也相應(yīng)多了60億元，而這種信息所傳達的是資產(chǎn)虛增，信息并不準確。又如，本來外匯儲備是一種負債，但是在編制國家資產(chǎn)負債表時，又把外匯儲備放在資產(chǎn)項目中，這并不合理。還如一些不上市的土地、房產(chǎn)如何計價;公共部門的許多資產(chǎn)(例如文物)也許有一定的市場價值，但不可能在市場上出售。

4.尚未完全建立權(quán)責(zé)發(fā)生制會計準則

隨著我國市場經(jīng)濟環(huán)境的變化和財政管理體制改革的深入，建立在收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上的現(xiàn)行預(yù)算會計體系，已難以擔(dān)當(dāng)起提供各方所需政府財務(wù)會計信息的重任?，F(xiàn)行的預(yù)算會計主要反映的是收支的計劃和收支的執(zhí)行，擅長對資金使用過程的控制，但對資金使用的結(jié)果是缺乏控制的。現(xiàn)有行政事業(yè)單位財務(wù)制度僅限于記賬，對于固定資產(chǎn)不計提折舊，很難明確核算政府的資產(chǎn)狀況，按照現(xiàn)有的政府會計核算，是典型的資產(chǎn)不實。如果按照這種方法來清產(chǎn)核資，既沒有計算折舊，也沒有計算增值，是沒有意義的。

5.財政管理難度加大

單一權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計核算制度也并非盡善盡美，因為反映的是應(yīng)計而非現(xiàn)計情況，現(xiàn)金流量的不可觀就是其主要缺陷。為了彌補權(quán)責(zé)發(fā)生制看不出現(xiàn)金流情況的缺陷，企業(yè)往往會提供一份現(xiàn)金流量表。用現(xiàn)金流量表來彌補權(quán)責(zé)發(fā)生制的缺陷，但現(xiàn)金流量表不是按提供公共服務(wù)種類歸集支出，跟預(yù)算管理肯定會有一些脫節(jié)。在我國預(yù)算現(xiàn)在仍是收付實現(xiàn)制的情況下，向權(quán)責(zé)發(fā)生制改革，讓預(yù)算和決算對應(yīng)起來，將使得財政管理變得比較復(fù)雜。這將成為此項改革的難點之一。

財政預(yù)算是收付實現(xiàn)制，所以財政撥款后的會計核算制度如果采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，就無法與預(yù)算對應(yīng)。從財政管理角度來看，決算和預(yù)算要對應(yīng)，這就要求決算也要用收付實現(xiàn)制編制。如果核算采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，這將會對政府會計提出很高的要求。相當(dāng)于兩種會計核算都要在賬面上記錄清楚，出具兩份報告。試編地方政府資產(chǎn)負債表要在短期內(nèi)達到發(fā)達國家資產(chǎn)負債表的完整與規(guī)范程度難以做到。受制于制度與技術(shù)層面的薄弱，效果上不能期望過高。有效的地方政府資產(chǎn)負債表需要做到標準合理、內(nèi)容完整、口徑規(guī)范。而目前預(yù)算透明度不高、評估口徑不夠規(guī)范統(tǒng)一、地方政府對各項評估的專業(yè)人才與技術(shù)經(jīng)驗缺乏，影響了目標的實現(xiàn)。大量難以評估的隱性債務(wù)的存在更增添了壓力。此外，靈活性很大的無形資產(chǎn)評估也是個難題，地方政府存在著為借債而夸大其價值的操作空間。

四、編制國家資產(chǎn)負債表和建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度的建議

1.研究制定《政府會計準則》

目前，我國還沒有比較完整的政府會計體系。從國外的經(jīng)驗看，一般而言，政府會計主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是反映政府預(yù)算情況的政府預(yù)算會計，二是反映政府財務(wù)活動的政府財務(wù)會計。我國目前只有反映政府收支狀況、資金使用情況的政府預(yù)算會計，尚未建立政府財務(wù)會計。我國的預(yù)算會計包括財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計。后兩者比較容易統(tǒng)一，而財政總預(yù)算會計的設(shè)計與后兩者有很大的不一致。如何使三者有機銜接需要研究。如果政府會計實行權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，必須處理好決算和預(yù)算的銜接。因為財務(wù)數(shù)據(jù)根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度形成，而預(yù)算則是基于收付實現(xiàn)制的。現(xiàn)行的預(yù)算會計制度相對于經(jīng)濟社會發(fā)展需要嚴重滯后，政府會計改革必須首先從改革預(yù)算會計制度開始。

完善政府會計制度，不僅是進行會計制度改革，更要有相關(guān)支撐和配套的法律、法規(guī)及制度作保障。美國、加拿大進行政府會計改革都首先制定了統(tǒng)一的適用于政府整體及其組成部門和機構(gòu)的政府會計準則，作為編制政府財務(wù)報告和實施審計的依據(jù)。相較之下，我國推進政府會計改革的當(dāng)務(wù)之急是建立和實施統(tǒng)一適用于行政單位、事業(yè)單位及其他政府組成主體的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計準則。這兩年中央政府對預(yù)決算制度、“三公經(jīng)費”的公開以及地方債風(fēng)險越發(fā)重視，這為未來政府財務(wù)會計的建立與權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入提供了契機。沒有科學(xué)的政府會計體系作為基礎(chǔ)，地方政府債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)控，甚至整個財政風(fēng)險的監(jiān)控都失去了判斷的依據(jù)。所以，有關(guān)部門應(yīng)盡快制定出臺《政府會計準則》，以規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告編制工作。

2.加快政府會計改革

要編制好政府資產(chǎn)負債表，前提條件是政府會計改革必須要到位。目前政府部門的核算基礎(chǔ)是收付實現(xiàn)制，更關(guān)注于流量信息而忽視存量的信息，其必然的結(jié)果是政府財務(wù)報表中資產(chǎn)和負債反映的信息不充分。目前如要生成權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財務(wù)報告有兩種方式：一是平時的會計核算就采用權(quán)責(zé)發(fā)生制來計量，從而生成權(quán)責(zé)發(fā)生制的財務(wù)報告;二是平時的會計核算仍然采用傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制的核算基礎(chǔ)，期末通過分析和調(diào)整收付實現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制的差異事項，生成權(quán)責(zé)發(fā)生制的財務(wù)報表。簡言之，通過調(diào)表不調(diào)賬的方式產(chǎn)生權(quán)責(zé)發(fā)生制的信息。

我國政府會計改革的首要任務(wù)和關(guān)鍵點，就是弄清楚收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制的關(guān)系。這兩者不應(yīng)是替代關(guān)系，未來的改革趨勢不是權(quán)責(zé)發(fā)生制去替代收付實現(xiàn)制。收付實現(xiàn)制是適合預(yù)算會計的，它對預(yù)算資金收和支的來龍去脈的反映是比較清楚的。而權(quán)責(zé)發(fā)生制擅長對資金使用結(jié)果的控制。未來的政府會計系統(tǒng)將實行“雙體系”制度，一個是財務(wù)會計以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，一個是預(yù)算會計以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)。即便實現(xiàn)了完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制，財務(wù)報表最后也有兩套，一套是按照權(quán)責(zé)發(fā)生制編制的，一套是按照收付實現(xiàn)制編制的，后者有利于與預(yù)算管理相銜接。

政府會計制度的改革是一個系統(tǒng)工程，涉及確認范圍、計量基礎(chǔ)和報告類型等不同方面的改革，要做好統(tǒng)籌規(guī)劃。由于政府債務(wù)種類復(fù)雜，在會計核算過程中需要合理的估算方法的支持，同時還需要充分考慮權(quán)責(zé)發(fā)生制的采用成本。在符合成本效益的原則下，結(jié)合不同債務(wù)的特點，逐步、有針對性地推進權(quán)責(zé)發(fā)生制。

3.嚴格界定資產(chǎn)負債表與表內(nèi)項目的范圍

由于政府資產(chǎn)負債表沒有一個確切的定義，這使得其覆蓋范圍也存在一些爭議。政府資產(chǎn)負債表的覆蓋范圍是公共部門，一般包括政府、政府機構(gòu)(例如鐵道部)、政策性銀行(國家開發(fā)銀行、進出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)以及國有非盈利性組織(例如國有醫(yī)院、國有高校)等。地方政府的資產(chǎn)負債表不僅應(yīng)覆蓋政府部門的資產(chǎn)，還應(yīng)覆蓋地方政府的全部下屬法人，包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、機關(guān)法人、特設(shè)機構(gòu)等，最終形成縣、(地)市、省三級政府財政部門出具的完整的地方政府財務(wù)報告。就全國改革方向而言，目前試編工作僅限于接受預(yù)算撥款的行政單位和事業(yè)單位，沒有覆蓋“企業(yè)化”的事業(yè)單位，也沒有覆蓋國有金融企業(yè)和國有非金融企業(yè)。從可操作角度考慮，可將各級地方政府所屬政府部門、行政單位及其行政職能的派出機構(gòu)(包括垂直管理的下屬機構(gòu))、目前列入決算口徑的事業(yè)單位納入政府財務(wù)報告的具體列報范圍。國有企業(yè)、未納入決算口徑的其他國有事業(yè)單位、有嚴格限定用途的基金等暫不納入具體列報范圍。

建立規(guī)范化反映和披露地方政府財務(wù)狀況的機制，是加強地方政府債務(wù)管理，防范財政風(fēng)險的迫切需要。目前需要統(tǒng)計核實的政府負債有下列類型：第一，政府顯性負債。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的隱性負債。第三，地方政府和行政事業(yè)單位積欠的工程款。第四，地方政府的或有負債。

4.盡快編制國家和政府資產(chǎn)負債表

現(xiàn)在通過審計署組織的審計，地方政府性債務(wù)的情況已經(jīng)清楚，但地方政府的資產(chǎn)情況還不清楚。資產(chǎn)情況不清楚，對風(fēng)險的判斷還會存在很多模糊的地方。就像企業(yè)一樣，企業(yè)風(fēng)險的評估要看資產(chǎn)負債率，是資不抵債，還是資產(chǎn)抵除負債以后富足有余。下一步，要進一步摸清楚地方政府的資產(chǎn)情況，并讓地方政府編制資產(chǎn)負債表，這對控制債務(wù)的風(fēng)險和整個財政風(fēng)險會打下一個很好的基礎(chǔ)。針對那些債務(wù)情況比較嚴重、還款能力差的地方政府，應(yīng)當(dāng)重點加強檢查，不允許它過度發(fā)債。而對于財政狀況和經(jīng)濟發(fā)展比較好的地方政府，可以允許其量力而行。在這種情況下，我國地方政府的資產(chǎn)負債表實際上是構(gòu)建大的風(fēng)險管理的前提或基礎(chǔ)。

有關(guān)部門應(yīng)通過擬定并頒布相應(yīng)的制度，明確編制國家資產(chǎn)負債表的部門、編制時間、編制政策，明確資產(chǎn)負債核算概述、資產(chǎn)負債表編制方法、資產(chǎn)負債核算指標解釋等，使這項工作制度化、程序化和規(guī)范化。在資產(chǎn)、負債的分類設(shè)置上，可根據(jù)國家實際情況，區(qū)別并創(chuàng)新設(shè)置資產(chǎn)、負債分類，以達到國家資產(chǎn)負債管理目的。在定期編制國家資產(chǎn)負債表的基礎(chǔ)上，還要建立多維度、多角度的精細化國家資產(chǎn)、負債分析體系，并結(jié)合國家財政收支預(yù)算，制定財務(wù)模型，做出精細的分析報告，為國家擬定相關(guān)政策提供科學(xué)依據(jù)。

5.地方政府應(yīng)當(dāng)公布資產(chǎn)負債表

我國的地方政府應(yīng)該編制和公布資產(chǎn)負債表，作為其增加透明度、防范財政風(fēng)險的一項重要改革。在構(gòu)建地方政府資產(chǎn)負債表過程中，一些城市可以先試先行。如果公布出一張相對比較健康的資產(chǎn)負債表，其實可以顯著降低地方債的融資成本，尤其是證明相關(guān)城市在長期內(nèi)有更強的支付與償還能力。同時，它還可以提高財政與政府的透明度，有利于社會公眾對財政問題的了解，有利于人大在預(yù)算制定過程中發(fā)揮更大的監(jiān)督作用，也有利于推動政府預(yù)算管理的法制化進程。如果地方政府的資產(chǎn)負債表做出來了，就可以根據(jù)地方政府的資產(chǎn)負債表給出的存量指標，更加科學(xué)地提出三年到五年期的滾動預(yù)算，使財政工作得到更加科學(xué)有效地推進。在資本市場發(fā)展和金融工具完善方面，如果獨立發(fā)行市政債，不但可以解決資金問題，還可以通過市政債來進一步完善債券市場和金融工具。

6.發(fā)揮政府資產(chǎn)負債表對中長期財政的預(yù)測作用

政府資產(chǎn)負債表試編的最主要原則是更全面地反映地方政府的財政形勢，要服務(wù)于財政管理體制改革的整體需要，而非單獨著力于加強地方政府債務(wù)管理。事實上，社會公眾關(guān)注的不僅僅是一紙政府資產(chǎn)負債表，更關(guān)注對資產(chǎn)負債表的分析，以及其所反映的相關(guān)問題。就具體的風(fēng)險而言，在未來一個相當(dāng)長時期內(nèi)，我國發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機的可能性極低，但是，包括養(yǎng)老金缺口在內(nèi)的或有負債風(fēng)險需要引起警惕。我國國家資產(chǎn)負債表的近期風(fēng)險體現(xiàn)在房地產(chǎn)信貸和地方政府債務(wù)上，中長期風(fēng)險則為對外資產(chǎn)負債、企業(yè)債務(wù)和社會保障資金欠賬。債務(wù)本身不是問題，關(guān)鍵是債務(wù)的風(fēng)險問題。在市場經(jīng)濟條件下，各級政府總是會有債務(wù)，我們的目標不是消除債務(wù)，而是把債務(wù)用好。同時，把債務(wù)的風(fēng)險控制在地方政府可承受的范圍之內(nèi)。這樣，債務(wù)就可以進入良性循環(huán)。積極推動地方政府編制資產(chǎn)負債表，對于控制債務(wù)的風(fēng)險和整個財政風(fēng)險將起到基礎(chǔ)性的作用，意義非常重大。

土地儲備和地方國有資產(chǎn)是地方政府資產(chǎn)的主要來源，銀行貸款則是地方政府負債的主要渠道。目前嘗試編制的政府資產(chǎn)負債表只限于行政事業(yè)單位，今后應(yīng)當(dāng)包括企業(yè)化管理的事業(yè)單位、國有金融企業(yè)和國有非金融企業(yè)，這幾塊加起來也稱為公共部門。為公共部門的每一部分都編制資產(chǎn)負債表，這樣分子部門編制的地方公共部門資產(chǎn)負債表可以幫助政府判斷債務(wù)產(chǎn)生的來源;哪些子部門有利潤來源和現(xiàn)金流入來支撐債務(wù)，從而把金融和債務(wù)關(guān)系看得更清楚。

7.加強對政府資產(chǎn)負債表的審計監(jiān)督

審計機關(guān)要按照“摸清底數(shù)，反映問題，揭示風(fēng)險，提出建議”的總體思路，通過“同級審”和“上審下”相結(jié)合的方式，對政府資產(chǎn)負債表進行審計監(jiān)督，重點對地方政府公布的資產(chǎn)負債表的償債能力數(shù)據(jù)進行真實性審計。通過審計，摸清政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及增減變化情況，發(fā)現(xiàn)政府性債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的新情況和新問題，揭示債務(wù)風(fēng)險隱患;摸清財政結(jié)余資金、留存未用資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布以及存儲等情況;提出促進加強政府性債務(wù)管理，有效防范和化解潛在風(fēng)險，清理壓縮財政結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金，促進盤活財政存量資金，保障經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的意見和建議。

政府資產(chǎn)負債表審計內(nèi)容和重點：一是政府性債務(wù)規(guī)模，以及債務(wù)人、債務(wù)來源和債務(wù)資金投向等結(jié)構(gòu)情況。二是政府性債務(wù)管理情況。政府性債務(wù)管理制度是否健全，風(fēng)險預(yù)警和控制機制是否建立完善，是否按照國務(wù)院要求清理規(guī)范地方政府融資平臺公司。三是政府性債務(wù)舉借情況。各級政府及其全額撥款事業(yè)單位有無違規(guī)提供直接和間接擔(dān)保等問題;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有無違規(guī)舉借政府性債務(wù)的問題;融資平臺公司有無違規(guī)通過財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等舉借政府負有償還責(zé)任的債務(wù)。四是政府性債務(wù)資金使用情況。有無違反國家產(chǎn)業(yè)政策，將政府性債務(wù)資金違規(guī)投向“兩高一?！?高耗能、高污染、產(chǎn)能過剩)行業(yè)，違規(guī)進入資本市場、房地產(chǎn)市場，投資建設(shè)“形象工程”、樓堂館所，未按合同規(guī)定用途使用債務(wù)資金等問題，有無債務(wù)資金閑置浪費等問題。五是本級財政和預(yù)算部門、單位結(jié)余資金，留存未用資金，包括預(yù)算凈結(jié)余資金、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金、各類財政專戶結(jié)存資金，以及其他財政存量資金的規(guī)模、結(jié)存期限結(jié)構(gòu)、項目構(gòu)成、資金結(jié)存形態(tài)等情況。重點關(guān)注財政資金有無長期沉淀、閑置，未發(fā)揮應(yīng)有的效益，以及財政管理不細化、預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算約束軟化、公共資金管理效率低等問題。

審計中要注重分析研究，提升審計成果的質(zhì)量和水平。一是運用負債率(年末債務(wù)余額占GDP的比率)、債務(wù)率(年末債務(wù)余額占當(dāng)年綜合財力的比率)、償債率(當(dāng)年償還債務(wù)本息占當(dāng)年綜合財力的比率)等指標，分析政府性債務(wù)的風(fēng)險情況。二是運用債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率(年末逾期債務(wù)額占年末債務(wù)總余額的比重)和借新還舊率(舉借新債償還的債務(wù)本金占當(dāng)年償還債務(wù)本金總額的比重)等指標，對比分析政府性債務(wù)風(fēng)險的增長變化情況。三是分析以土地出讓收入為償債資金來源的債務(wù)規(guī)模及償債風(fēng)險變化情況。四是分析公路等交通運輸行業(yè)和地鐵等市政建設(shè)項目的債務(wù)規(guī)模及償債風(fēng)險變化情況。五是分析地方政府融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量、財務(wù)狀況、盈利能力和償債風(fēng)險變化情況。六是從不同的結(jié)存期限、預(yù)算內(nèi)預(yù)算外、財政部門和預(yù)算單位、不同的結(jié)余構(gòu)成等角度，分析財政存量資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布以及存儲等情況。

[1]馬駿，張曉蓉，李冶國.中國國家資產(chǎn)負債表研究[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012.

[2]國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟核算司.中國資產(chǎn)負債表編制方法[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2007.

[3]曹遠征，馬駿.警惕國家資產(chǎn)負債表揭示的風(fēng)險[J].財經(jīng)，2012(15).

[4]李揚，張曉晶，常欣，湯鐸鐸，李成.中國主權(quán)資產(chǎn)負債表及其風(fēng)險評估[J].經(jīng)濟研究，2012(6).

[5]徐以升.比較三份國家資產(chǎn)負債表[N].第一財經(jīng)日報，2012-09-10.

[6]丁靜，王麗英.編制政府資產(chǎn)負債表還有多遠的路要走[N].財會信報，2012-09-17.

[7]馮蘭藺.全國人大代表：盡快編制國家資產(chǎn)負債表[EB/OL].http：//politics.caijing.com.cn/2013-03-07/112569767.html.

[8]梁嘉琳.政府資產(chǎn)負債表試編擴至20多地[N].經(jīng)濟參考報，2013-01-04.

[9]屈濤.編制政府資產(chǎn)負債表正當(dāng)其時[N].中國會計報，2013-08-02.