我國政府績效評估的體制約束初探

曾永斌　曾家振　沈莉莎

【摘 要】本文由地方GDP之和屢次大于全國GDP的案例出發(fā)，提出對我國政府績效目標(biāo)定位和評估標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑，通過分析我國推行政府績效改革過程中的體制方面的約束，創(chuàng)設(shè)出打破政府績效評估體制性障礙的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】GDP；政府績效目標(biāo)；政府績效評估

一、引言

2012年全國31個省區(qū)市GDP總和為57.69萬億元，比國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)51.93萬億元高出5.76萬億元，高出全國GDP核算數(shù)據(jù)總和將近10%，相當(dāng)于多出一個廣東的經(jīng)濟(jì)總量。這種現(xiàn)象已經(jīng)持續(xù)多年，從1985年開始，我國各省GDP加總之和、平均增速等，長期以來都與國家統(tǒng)計局發(fā)布的全國數(shù)據(jù)有差距，而且都是各省之和大于全國的格局，呈現(xiàn)出“1+1>2”的局面，而且有遞增的趨勢。面對這種只要有小學(xué)文化程度都能夠看出存在問題的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，國家統(tǒng)計局局長馬建堂曾經(jīng)如此回應(yīng)，“這主要是因為分級核算中一些重復(fù)計算的技術(shù)問題以及原始數(shù)據(jù)存在差異的結(jié)果”。

從具體技術(shù)層面看存在著這樣的問題，但筆者認(rèn)為還有更本質(zhì)和深層次的原因。這個深層次原因就是政府的績效目標(biāo)定位的錯誤以及政府績效評估手段的不合理。對于政府的績效目標(biāo)而言，當(dāng)前我國地方政府績效目標(biāo)設(shè)置存在泛經(jīng)濟(jì)化的傾向，地方政府往往過度重視GDP增長、財政收入等經(jīng)濟(jì)類的目標(biāo)設(shè)置，而忽視了公共服務(wù)、民生建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面目標(biāo)設(shè)置，這導(dǎo)致了地方政府的GDP政績觀，憑GDP論英雄，GDP增長快與慢決定官帽大與小的的思想泛濫。從政府績效評估的角度，我國最突出的問題是績效評估存在著主觀隨意性，各地區(qū)、部門之間評估的標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，沒有形成一個完整、統(tǒng)一的績效評估體系。當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，以往的單純強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量政府績效高低的標(biāo)準(zhǔn)顯然已經(jīng)不能滿足時代發(fā)展的要求。為了適應(yīng)政治合法性基礎(chǔ)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，民主法制建設(shè)逐漸成為政府的工作重心，政府工作的具體價值標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該由對經(jīng)濟(jì)、效率的單方面關(guān)注轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、效率、效益、民主、公平、正義、秩序、環(huán)境等方面的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、我國政府績效評估的體制存在的約束

作為政府再造過程的重要內(nèi)容，政府績效評估注重以結(jié)果為導(dǎo)向，并在一定程度上提高了國家行政效率和政府服務(wù)能力，促進(jìn)了政府與公眾之間的友好關(guān)系。當(dāng)前，政府績效評估在我國學(xué)術(shù)界也得到了應(yīng)用的重視，成為了我國政府部門推行改革創(chuàng)新的重要推動力量。我們從國外一些相對成功的政府績效評估實踐中可以發(fā)現(xiàn)，政府績效評估的理念和操作方法是同政府的行政管理體制的變革是分不開的。而當(dāng)前我國的行政管理體制是屬于壓力型體制，它的核心機(jī)制是“政治化機(jī)制”。這種體制對于政府績效評估的不利主要體現(xiàn)為以下幾點：（1）在這

種體制下，我國一些地方政府在履行職能上容易出現(xiàn)越位和缺位現(xiàn)象，這與社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的政府應(yīng)承擔(dān)的職能是不相符的，并因此導(dǎo)致政府出現(xiàn)錯誤的績效定位，從而無法合理地進(jìn)行政府績效評估。（2）由于我國地方機(jī)構(gòu)設(shè)置采用的是與縣級機(jī)構(gòu)上下對口的模式，因此，地方政府承擔(dān)著許多由上級部門分配的任務(wù)，這容易引發(fā)機(jī)構(gòu)職責(zé)不清，工作推諉扯皮的現(xiàn)象，對地方政府部門間的工作協(xié)調(diào)造成一定的困難，同時也給績效評估工作增加了難度。（3）地方政府官員的提拔主要由上級決定。這種選拔和提拔的方式導(dǎo)致了地方官員多以服從上級命令為主。這一點對于政府績效評估而言是非常不利的。

三、完善我國政府績效評估體制的措施

（1）消除制約政府績效評估的體制障礙，營造有效推行的體制環(huán)境。政府績效評估能否發(fā)揮出其實質(zhì)效用與行政體制環(huán)境的改善密切相關(guān)，績效評估在公共管理實踐領(lǐng)域的應(yīng)用更是與體制環(huán)境密不可分。行政體制環(huán)境是政府評估有效施行的關(guān)鍵所在，因此，打破制約績效評估的體制障礙具有重要意義。最根本的途徑就是通過政府立法來保障績效評估施行的合法性，只有通過法律法規(guī)的確定才能消除績效評估與已有的措施和制度之間的矛盾，才能最終確立起政府績效評估在政府公共管理中的效力和地位。（2）改革傳統(tǒng)的政府公共管理理念，建立績效型政府。傳統(tǒng)的政府公共管理理念依然保持著部分計劃經(jīng)濟(jì)時代的特色，與當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律不同步，要想創(chuàng)新政府公共管理理念，就只能擯棄與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相違背的落后理念，發(fā)展與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相適宜的政府管理理念，從而實現(xiàn)公共管理模式的創(chuàng)新和改善，實現(xiàn)從管制到管治與服務(wù)并重，從行政管理的政府單一主體到政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的多元主體，從效率型政府到績效型、責(zé)任型、法治型政府的轉(zhuǎn)變。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]中國青年報.2013.02.04 http：//news.21cn.com/hot/cn/2013/02/04/

14609790.shtml

[2]倪星，李曉慶.試論政府績效評估的價值標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系[J].科技進(jìn)步與對策.2004（9）

[3]蔡立輝.政府績效評估：現(xiàn)狀與發(fā)展前景[J].中山大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版.2007，47（5）