張合林，賈晶晶

(鄭州大學(xué)a.商學(xué)院;b.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究中心，鄭州450001)

1 問題的提出與研究思路

1.1 問題的提出及研究意義

我國國有土地市場制度日趨完善，農(nóng)用地使用制度也在不斷進行變革，然而農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地使用制度這塊卻一直沒有較大進展[1]。伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加速推進，集體建設(shè)用地自發(fā)進入土地市場隱形流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前社會的一種普遍現(xiàn)象，并由此引發(fā)一系列不良經(jīng)濟和社會問題。在當(dāng)前社會，集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)入市的例子屢見不鮮。深究其原因，均是源于土地非農(nóng)化所產(chǎn)生高額增值收益的刺激驅(qū)動。再加之我國現(xiàn)行的法律法規(guī)在農(nóng)村集體建設(shè)用地這塊又保留了一定的空間，因而，全國大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場涌現(xiàn)于市[1]，從一定意義上而言，這一塊可稱之體制外土地市場，它與城市建設(shè)用地市場割裂開來[2]。我國土地所有制歷來就是二元化，這是因為我國建設(shè)用地一直被硬性劃分為國有和農(nóng)村集體所有兩類。此兩類制度為割裂的城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理體制奠定了基礎(chǔ)，導(dǎo)致我國建設(shè)用地市場呈現(xiàn)割裂的局面[3]。

目前，在中國廣東、浙江、安徽、河南、成都和重慶等地的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點或?qū)嶒炦M行得如火如荼。比如，早在2005年發(fā)布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》，其參照國有土地的相關(guān)辦法，用立法的形式將農(nóng)村集體土地按照“同地、同價、同權(quán)”這一原則納入統(tǒng)一的建設(shè)用地市場[1，4]，開創(chuàng)了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接進入市場流轉(zhuǎn)的先河。成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)又在自身基礎(chǔ)上大力發(fā)展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作，試辦土地交易所，為統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建的研究積累了經(jīng)驗。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，首次提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，同時指出“抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進農(nóng)村土地管理制度改革”[5]。這一文件精神為我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場由割裂走向統(tǒng)一以及最終實現(xiàn)“集體土地與國有土地同地、同價、同權(quán)”提供了政策空間，也為推進相關(guān)領(lǐng)域的改革指明了方向。在這種實踐和政策背景下，亟待對我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建問題進行更深一步的理論探究，從而更好地為我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建提供理論支撐[6]。所以，本研究具有重要理論與現(xiàn)實意義:構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，首先是發(fā)揮市場配置基礎(chǔ)性作用的必然選擇;其次是規(guī)范和完善土地市場體系的需要;再次是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和諧發(fā)展的迫切要求。

1.2 研究對象界定及研究思路

根據(jù)我國《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，我國建設(shè)用地分為城市國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體所有建設(shè)用地兩塊。按農(nóng)村建設(shè)用地的用途和性質(zhì)，農(nóng)村建設(shè)用地又有公益性和經(jīng)營性兩者的區(qū)分，農(nóng)村公益性建設(shè)用地是指農(nóng)村的公共設(shè)施和公益設(shè)施，如公路、橋梁、電力設(shè)施、敬老院等。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地是指用于農(nóng)副產(chǎn)品加工、工商業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的鄉(xiāng)村工業(yè)用地。我國建設(shè)用地市場當(dāng)前局面是城市國有土地壟斷流轉(zhuǎn)，而集體非農(nóng)建設(shè)用地只能進入隱形市場流轉(zhuǎn)，城市國有土地市場和集體非農(nóng)建設(shè)用地隱形市場是分割的，這是由于我國法律對這兩種性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)制度安排不同而引起的[7]。鑒于目前我國國有建設(shè)用地市場相對比較完善和基于《決定》中首次提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場政策基礎(chǔ)，本研究重點著眼于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)市場，通過研究能夠找到合適的改革路徑，從而最終將其納入到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場之中。

目前，對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場的構(gòu)建有兩種理論思路:一種是“轉(zhuǎn)權(quán)”思路，即集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有土地所有權(quán)后集體建設(shè)用地方可入市，從而將農(nóng)村建設(shè)用地市場統(tǒng)一到國有土地這一個市場上來;另一種思路是“不轉(zhuǎn)權(quán)”思路，即在集體土地所有權(quán)上設(shè)立使用權(quán)，允許其入市后繼續(xù)保留前者性質(zhì)，從而建立起在使用權(quán)上集體土地和國有土地相統(tǒng)一的土地市場[3，8]。本研究認為后者即“不轉(zhuǎn)權(quán)”的理論思路比較切合中國的實際、改革的方向和發(fā)展的要求。在此“兩種平等產(chǎn)權(quán)，一個統(tǒng)一市場”框架下，本研究致力探究構(gòu)建我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，在分析該市場問題及原因的基礎(chǔ)上，運用現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)理論和新制度經(jīng)濟學(xué)制度變遷分析工具，研究建設(shè)用地市場的演化動力及其發(fā)展路徑，構(gòu)建出我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場制度框架，并給出配套的政策措施保障。

2 我國建設(shè)用地市場的問題及原因

2.1 存在的問題

我國建設(shè)用地市場主要由國有和農(nóng)村集體所有這兩大塊組成。國有建設(shè)用地運行比較規(guī)范，而農(nóng)村集體所有這塊只隱性存在。由于我國二元結(jié)構(gòu)國情的特殊性，長期以來建設(shè)用地使用制度一直是“城鄉(xiāng)有別”，這一制度對我國集體建設(shè)用地限制很多，使其流轉(zhuǎn)面臨許多障礙，再加上現(xiàn)行法規(guī)缺乏對集體建設(shè)用地的保護，甚至有些法律還限制集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，這就造成我國農(nóng)村集體建設(shè)用地“自發(fā)無序”、“隱性”流轉(zhuǎn)，并引發(fā)一系列問題:比如“尋租”行為大大侵害了農(nóng)民的權(quán)益，流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛甚至引起社會不穩(wěn)定等[1]。

我國土地制度中關(guān)于土地征收的規(guī)定，實踐中使國有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)凌駕于集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)之上[9]，造成兩種土地產(chǎn)權(quán)的不平等。集體建設(shè)用地不能“合理合法”地進入土地市場，使其基本被排斥在合法的土地市場之外，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場之間缺乏有機聯(lián)系[3]，是一個城鄉(xiāng)割裂的建設(shè)用地市場。割裂的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場所引發(fā)的市場失靈主要表現(xiàn)在:國家壟斷土地一級市場造成社會福利凈損失;集體土地所有者缺位導(dǎo)致尋租行為呈發(fā)生常態(tài);信息不對稱現(xiàn)象也由于缺乏統(tǒng)一的建設(shè)用地市場而處處呈現(xiàn)等等[10]。與此同時，城鎮(zhèn)國有土地升值日益顯化，而農(nóng)民卻長期無法分享這一顯化所帶來的積極成果，割裂的市場不僅壓低了農(nóng)民的福利水平，而且還嚴重影響了城市郊區(qū)土地的產(chǎn)出率，較低的農(nóng)村供給給我國新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面都設(shè)置了重重障礙[1]。由上述分析不難看出，我國當(dāng)前割裂的建設(shè)用地市場是低效的。

2.2 問題原因分析

割裂的建設(shè)用地市場效率低下的主要原因:一是缺乏市場價格形成機制。據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論可知價格由市場供需情況所決定，作為運行比較成熟的國有建設(shè)用地市場也不例外，建設(shè)用地的供需調(diào)節(jié)決定其市場價格;然而，由于相應(yīng)法律法規(guī)的缺乏，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地這塊未能形成合法且顯性的市場，那么農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場價格也就必然不能被真實地反映到市場中，隨之而來的土地價值也就更無從合理體現(xiàn)[1]。二是產(chǎn)權(quán)模糊造成的交易成本高昂。據(jù)科斯的交易成本理論，如果交易費用能夠達到零，那么市場機制將會拋開產(chǎn)權(quán)界定的束縛而自動最優(yōu)化配置資源;如果交易費用是正值，那么由于產(chǎn)權(quán)的界定會直接影響到市場配置資源的效率，因而產(chǎn)權(quán)的界定就特別重要，在這種情況下，產(chǎn)權(quán)制度的明晰化將有助于資源配置效率的提高[11]。而我國農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)界定的模糊和不完整，造成了其交易成本的增多，割裂的建設(shè)用地市場配置資源效率自然就比較低下。然而，當(dāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場形成后，隨著集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)明晰化、市場交易成本的降低，建設(shè)用地市場的運行也將規(guī)范化。那么優(yōu)化后的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)將促使建設(shè)用地市場配置效率的提高，這在另一方面也為社會公眾帶來福利[1，12]。因此，建設(shè)用地市場由割裂走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一是我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場發(fā)展的必然趨勢。

3 土地市場制度框架及其配套政策

3.1 我國建設(shè)用地市場演化的動力及其路徑

3.1.1 建設(shè)用地市場演化的動力。政府、農(nóng)民集體及非農(nóng)企業(yè)這三塊構(gòu)成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的主要參與者。通過對城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的深入研究發(fā)現(xiàn)，促成集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的根本是源于非農(nóng)企業(yè)的用地需求，雖然如此，但它卻不是決定流轉(zhuǎn)制度的主要力量。真正的決定力量是政府和農(nóng)民集體之間的博弈。關(guān)于此博弈結(jié)果可以通過比較政府和農(nóng)民集體二者的成本與收益而清楚地看出。集體建設(shè)用地入市后政府與農(nóng)民集體之間的成本與收益情況如下:政府的直接成本是集體建設(shè)用地入市后農(nóng)村集體土地管理者的培訓(xùn)、監(jiān)督費用;加強土地管理費用(耕地保護、用途管制及防止農(nóng)地過量非農(nóng)化等)。間接成本是土地入市后征地減少帶來的損失;在競爭市場中地價下降帶來的損失;土地征用減少，城市土地集約利用帶來成本的增加;土地部門規(guī)劃管理費用的增加;農(nóng)產(chǎn)品價格升高，阻礙工業(yè)化進程的推進等。其收益是統(tǒng)一市場后農(nóng)村工業(yè)化和城市化加快帶來的收益及帶來的相應(yīng)稅收等收入;政府宏觀調(diào)控能力得以加強;集體土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)得利益和稅費增加;農(nóng)民上訪等減少帶來維護費用的減少;農(nóng)民加大建設(shè)用地的基礎(chǔ)設(shè)施投資而節(jié)約的成本;耕地得到保護帶來的收益;農(nóng)民利益得到保護利于社會穩(wěn)定等。農(nóng)民集體的直接成本是建設(shè)用地市場統(tǒng)一后原隱形市場出讓土地收益中要交給政府的稅費及土地審批增加的費用等。間接成本是集體土地被政府占用，耕地減少造成生活保障間接成本的增加等。其收益是土地入市后建設(shè)用地出讓的收益增加;出讓閑置建設(shè)用地帶來收益的增加;農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途后的收益增多;城市化和工業(yè)化水平的提高給農(nóng)民帶來的其他收益等[1]。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，不同的利益群體擁護各自的利益，政府和農(nóng)民集體在各自利益驅(qū)動下共同推動建設(shè)用地市場趨于統(tǒng)一。這是因為城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一后政府和農(nóng)民集體都得到了更多、更加穩(wěn)定的合法收益。

3.1.2 建設(shè)用地市場演化的路徑。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場由割裂向統(tǒng)一演化的基本路徑為:首先，打破政府對土地一級市場的壟斷，將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接合法入市流轉(zhuǎn)作為突破點[13-15]。其次，在城鄉(xiāng)土地使用權(quán)權(quán)能一致基礎(chǔ)之上構(gòu)建統(tǒng)一建設(shè)用地市場制度。城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場走向統(tǒng)一的演化關(guān)鍵就是打破政府壟斷，而打破政府壟斷的實質(zhì)就是改革現(xiàn)有制度“征地作為土地農(nóng)轉(zhuǎn)非唯一合法途徑”這樣一種安排。具體操作手段是:一方面，在征地這塊，按照相關(guān)文件精神真正把“征地行為嚴格限定在‘公共利益’用地的范圍內(nèi)”，并謹慎行使征地權(quán)這一土地市場宏觀調(diào)控手段;另一方面，在大量的非公共利益用地這塊，堅持在盤活存量建設(shè)用地市場的基礎(chǔ)上，通過采用集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市等市場機制來完善。這樣城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場就會由割裂走向統(tǒng)一，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場才能得以初步建立[13-15]。

3.2 我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場制度框架設(shè)計

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的關(guān)鍵在于將集體建設(shè)用地使用權(quán)配置市場化，即通過集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)、入股、聯(lián)營、租賃、抵押等方式進行市場化配置。具體講:首先，構(gòu)建統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺、市場服務(wù)體系(如:價格評估機構(gòu)及土地市場咨詢機構(gòu)等);其次，在上述體系建立并成熟運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地類比城市建設(shè)用地，通過統(tǒng)一的土地市場機制與用地單位之間進行交易和開發(fā)[1]，實現(xiàn)建設(shè)用地資源的有效配置。在這一過程的實現(xiàn)中，還應(yīng)加強一些保障措施。比如:國家應(yīng)采取稅收、管理、規(guī)劃及法律等措施對其進行調(diào)控，以保障該體系健康、有序、合理并合法地運行。我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場制度框架如圖1所示。

3.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場制度的配套政策措施

為保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場合理合法有效運行，需要在配套政策措施方面進行一些深入改革:如深化土地產(chǎn)權(quán)、市場制度改革并配套進行稅收、法律體系建設(shè)和搞好土地市場宏觀調(diào)控[6]。

圖1 我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場制度框架Fig.1 China’s unified urban and rural construction land market institutional framework

3.3.1 土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。土地市場配置實質(zhì)上是土地權(quán)利的市場配置。因此，在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場中土地產(chǎn)權(quán)制度起著舉足輕重的作用。完善的土地產(chǎn)權(quán)制度在于土地產(chǎn)權(quán)的完整性及平等性，而目前我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)是不完整的，與城市國有建設(shè)用地相比也是不平等的，后者“凌駕于”前者之上。所以，要進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)鍵在于以下兩點內(nèi)容:一是完整的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)體系的構(gòu)建。按照現(xiàn)代土地市場和產(chǎn)權(quán)理論，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》關(guān)于國家、集體、私人的物權(quán)受法律平等保護的精神，農(nóng)民集體應(yīng)該擁有完整的農(nóng)村集體建設(shè)用地財產(chǎn)權(quán)力(包括所有權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等處置權(quán))，該土地產(chǎn)權(quán)及其主體應(yīng)該與城市國有土地產(chǎn)權(quán)及其主體享有同樣的法律地位，將獨立性、排他性和確定性賦予農(nóng)民集體的建設(shè)用地財產(chǎn)權(quán)，使其受到保護而不受侵害[6]。二是土地產(chǎn)權(quán)的平等合理流動。布坎南和圖洛克的契約論說[16]，評價效率的唯一標(biāo)準是同意的一致性。以此為基準，那么，在我國壟斷國有建設(shè)用地一級市場的背景下，讓集體建設(shè)用地使用權(quán)在平等主體之間正常交易就會帶來效率的提高。因此，這就要求必須改變目前我國土地國有化中土地所有權(quán)單向流動現(xiàn)狀，構(gòu)建國有與集體所有、城市與農(nóng)村土地之間多向的平等流動關(guān)系，并進而在此基礎(chǔ)上構(gòu)建規(guī)范、完整、涵蓋土地所有權(quán)和使用權(quán)等權(quán)能的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場[6]。推動農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的平等合理流動，實現(xiàn)農(nóng)民集體的土地財產(chǎn)權(quán)益和整個社會土地產(chǎn)出效率的提高。

3.3.2 土地市場制度的法律安排。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建需要相關(guān)法律法規(guī)的支持，建立健全相關(guān)法律法規(guī)將會對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場進行很好地規(guī)范。為此，由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地權(quán)能要求一致，所以就必須重新修訂和安排我國現(xiàn)行的法律和制度等內(nèi)容。一是根據(jù)《決定》的指導(dǎo)精神，抓緊修改現(xiàn)行法律法規(guī)對“建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，建議將集體建設(shè)用地使用權(quán)從其所有權(quán)中分離出來。其具體措施為:保證集體建設(shè)用地所有權(quán)穩(wěn)定且其經(jīng)濟利益能夠充分得到實現(xiàn)，允許建立集體建設(shè)用地“有償、有限期、可流轉(zhuǎn)”的使用權(quán)制度，將其所有權(quán)與使用權(quán)分離開來，并修改相關(guān)的法律法規(guī)。二是在相關(guān)法律的頒布實施上，應(yīng)對不改變所有權(quán)前提下的農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)予以合法化認可。三是對符合相關(guān)規(guī)劃及批準使用的建設(shè)用地，可鼓勵農(nóng)民以土地入股等方式來參與建設(shè)開發(fā)，并在法律層面上對其進行批準認可[15]。四是大力培育發(fā)展和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)用市場及中介組織，做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的銜接，為形成統(tǒng)一、開放、高效的建設(shè)用地市場體系搞好服務(wù)，充分發(fā)揮市場對土地資源的配置作用[6]。

3.3.3 稅收制度的調(diào)節(jié)體系。為規(guī)范土地交易秩序，合理調(diào)節(jié)其增值收益，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建之后，應(yīng)該發(fā)揮土地稅收的杠桿作用，采用稅收手段來調(diào)節(jié)國家、集體與農(nóng)民三者之間的利益分配，從而更進一步實現(xiàn)帕累托改進和社會公平。目前我國的土地稅收稅種雖然有營業(yè)稅及城市維護建設(shè)稅等12種之多[5]，但還不完善，主要是有針對性的稅種缺位，不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場健康發(fā)展需要。為此，需要盡快研究建立健全科學(xué)合理的土地稅收征管體系。一是建立合理的土地稅收種類。借鑒國際經(jīng)驗、結(jié)合中國實際及適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的土地稅收體系可以考慮包括土地取得稅、土地保有稅和土地轉(zhuǎn)讓稅3種類型。二是在土地保有稅項下研究創(chuàng)立土地財產(chǎn)稅[17]。探索設(shè)立以市場價值為基礎(chǔ)的土地財產(chǎn)稅體系，將集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃的收益明確化給擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民集體所有[6]，使農(nóng)民集體在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的平等交易中獲得合理的土地增值收益，至于其收益的使用方向、用途及在農(nóng)民集體內(nèi)部的分配由相應(yīng)的稅法細則調(diào)節(jié)。三是在土地轉(zhuǎn)讓稅項下研究設(shè)立土地增值稅。農(nóng)民集體取得集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃收益后，還須繳納一定的增值稅，這是源于農(nóng)民集體建設(shè)用地交易中發(fā)生的增值是社會經(jīng)濟發(fā)展的共同結(jié)果。這樣一來，政府通過稅收的形式從土地級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收來源[18]，這有助于轉(zhuǎn)變政府職能，促進地方經(jīng)濟更好地發(fā)展和社會公平。四是適時開征土地用途調(diào)節(jié)稅，對各類開發(fā)商的土地開發(fā)行為進行調(diào)節(jié)，使其節(jié)約、集約開發(fā)用地。

3.3.4 土地市場的科學(xué)宏觀調(diào)控。市場規(guī)范、有序、健康地運行離不開國家科學(xué)的宏觀調(diào)控，土地市場作為眾多市場中的一個也不例外。切實搞好對土地市場的科學(xué)宏觀調(diào)控主要通過以下措施[6]:一是研究編制科學(xué)合理的全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地管理規(guī)劃。國家相關(guān)部門應(yīng)組織專門團隊進行考察、調(diào)研，并結(jié)合各地實際情況及功能分區(qū)規(guī)劃，最終制定出符合全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場發(fā)展需要的且與城市、鄉(xiāng)村或集鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)的全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地管理規(guī)劃。該總體規(guī)劃致力于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各行各業(yè)的建設(shè)用地供給，并為滿足各方需求做好保障。二是集體建設(shè)用地規(guī)劃管理應(yīng)嚴格執(zhí)行。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是有條件的，不是想流轉(zhuǎn)就可以流轉(zhuǎn)的，只有合法取得集體土地使用權(quán)證、符合土地利用規(guī)劃的集體建設(shè)用地[15]，經(jīng)縣級以上人民政府批準其使用權(quán)才可流轉(zhuǎn)交易。對有破壞規(guī)劃及土地用途管制的違法行為要嚴格按照法律予以嚴懲。從嚴把控農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地關(guān)，執(zhí)行好集體建設(shè)用地管理規(guī)劃。三是健全城鄉(xiāng)地價評估和基準地價制度。一方面，國家相關(guān)的專業(yè)團隊?wèi)?yīng)該深入城鄉(xiāng)開展地價評估工作，以減少土地交易的非公開、非契約現(xiàn)狀，進而在此基礎(chǔ)上修正土地評估價格，最終進行全國地價區(qū)劃以使全國不同的地價水平得以科學(xué)制定;另一方面，由土地市場收益強度編制地域性地價等值線[19]來確定土地市場開發(fā)的地域指向，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)地價一體化;在完成以上工作的基礎(chǔ)上，構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地不同類型的基準價格制度。四是建立土地價格調(diào)控機制。當(dāng)遇到突發(fā)情況，比如土地價格突然暴漲，此時政府應(yīng)采取措施來進行控制，如增加必要的土地供應(yīng)及采取價格控制措施等，相比較土地供應(yīng)，價格控制措施顯得更為重要。此處的價格控制措施包括政府直接以較低水平的價位在市場中出讓土地，從而用一級市場的地價來引導(dǎo)二級市場的發(fā)展;國家對政府高價收購及低價出讓行為實施補貼;必要時還可采取限價銷售甚至執(zhí)行地價凍結(jié)等[14]?？傊?，通過以上諸手段的科學(xué)宏觀調(diào)控從而促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的協(xié)調(diào)健康運行及土地資源的有效利用。

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