深圳：求解立法權(quán)之路

徐天

1985年8月，李灝從國務(wù)院副秘書長任上調(diào)至深圳，成為深圳市第三任市長（1986年5月起任中共深圳市委書記兼市長）。

在與港商、外商的交流過程中，他很快發(fā)現(xiàn)了一個問題?！拔覀兏銓ν夂腺Y、優(yōu)惠政策，我說我有紅頭文件，但對方說，我們一定要看法律條款。如果打官司，政府文件不可能被法院認(rèn)可，只有法律條文才行?！崩顬嬖V《中國新聞周刊》。

但當(dāng)時，深圳沒有立法權(quán)。

根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（1982年修訂），除省一級行政單位外，只有省會城市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（當(dāng)時共13個），擁有立法權(quán)。

就這樣，深圳開始了尋求立法權(quán)的多年努力，終于在1992年，獲得地方立法權(quán)。

2013年5月11日，在深圳市委大樓后樓，前深圳市委書記李灝、副書記秦文俊、法制局局長張靈漢和司法局副局長徐建，這4位當(dāng)年的操盤手重聚在一起，共同向《中國新聞周刊》回憶深圳求解立法權(quán)的這段歷史。

“后來要到的立法權(quán)位階太低，讓深圳掣肘太多。依我說，這樣的立法權(quán)不如不要?！毙旖ㄩ_玩笑地說。

“話不能這么說，當(dāng)年能把立法權(quán)拿到，已經(jīng)很不錯了?！背聊S久的秦文俊說。

“那時給你立法權(quán)是什么意思？就是支持你，放權(quán)給你去改革。”87歲的李灝騰地站了起來，抬起手，忽然向前一揮：“特區(qū)的作用，不是說GDP一定要排在全國前幾名，我們是一塊試驗地，就是用來突破、打頭陣的。商品經(jīng)濟(jì)本來就是法制經(jīng)濟(jì)。沒有立法權(quán)，法制不健全，怎么發(fā)揮試驗地的作用？”

“要立法權(quán)是違憲”

1986年，在廣東省法制工作會議上，為了制定全省的立法計劃，省政府辦公廳法制處負(fù)責(zé)人詢問深圳，還有哪些立法需求。

1981年11月，全國人大常委會授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會，制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，使其在經(jīng)濟(jì)體制改革方面起“立法試驗田”作用。深圳也在這一年，相應(yīng)地成立了特區(qū)立法工作組，張靈漢任組長。立法工作組后更名為條法處，最后升格為法制局，張靈漢任局長。

為了做好立法規(guī)劃，張靈漢帶隊去香港、歐洲和美國考察。香港更是多次往返，收集了幾乎全部的法律。

很快，深圳市委將未來5年的立法需求敲定，計劃在5年內(nèi)制定135項經(jīng)濟(jì)和行政法規(guī)，做到各項工作基本有法可依。

按照這個方案，深圳未來平均每年需通過27項立法。而此前，因立法周期較長（深圳擬定立法草案之后，需報給廣東省政府，然后以省政府的名義向省人大提交），深圳草擬的法案通過省里審批的平均每年只有3項。以這樣的速度，怎么來得及？而且，因?qū)κ袌龈母锏恼J(rèn)識不同，部分法規(guī)草案并沒有獲得省里通過。

深圳市委下決心，要爭取自己的立法權(quán)。

為了爭取各方面的支持，1987年夏天，深圳市主辦了“經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法研討會”。出席研討會的，有來自國務(wù)院法制局、全國人大常委會法工委的領(lǐng)導(dǎo)，廣東省的相關(guān)負(fù)責(zé)人，珠海、汕頭、廈門三個特區(qū)的負(fù)責(zé)人，以及廣東高校和研究機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者。

在會上，張靈漢作了主題發(fā)言，總結(jié)了深圳的6年立法經(jīng)驗，提出了今后的5年立法計劃。這位出身廣東梅州的客家人，用帶著濃郁口音的普通話，不疾不徐地說：“只有深圳最了解深圳，最了解如何貫徹特區(qū)的特殊政策。因此，為了能完成這個龐大的立法計劃，深圳希望能有自己的立法權(quán)?！?/p>

此言一出，全場嘩然。

專家學(xué)者們大多從法學(xué)專業(yè)角度出發(fā)，對此表示了支持；但省內(nèi)有的學(xué)者卻激烈反對，直言不諱地批評深圳市，“要立法權(quán)是違憲”。

反對最激烈的是原司法部一位司長、當(dāng)時在廣州任職的老同志?！拔也荒芷埻瑥V東被授權(quán)立法，你也要立法權(quán)，這樣廣東不是多頭立法了嗎？一個省弄得四分五裂的，而且違反國家法律的統(tǒng)一原則，我不贊成?！睆堨`漢一字一句地對著《中國新聞周刊》重復(fù)這位老干部的話。

原定三天的會議，因此延長到了五天。

散會之后，李灝告訴張靈漢：“省里不同意，咱們也要給中央寫報告。”

1987年年底，由張靈漢起草的報告，經(jīng)李灝簽發(fā)，上報中央，抄送廣東省。

“那年的報告，我們字斟句酌，連標(biāo)題都是。沒記錯的話，應(yīng)該叫《請求全國人大授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)制訂經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)力》?！睆堨`漢告訴《中國新聞周刊》。

設(shè)計立法委員會

1988年6月，鄧小平發(fā)表《要吸收國際的經(jīng)驗》的談話，指出：“現(xiàn)在有一個香港，我們在內(nèi)地還要造幾個‘香港。就是說，為了實現(xiàn)我們的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，要更加開放。”

根據(jù)這一指示，國家體改委派人到深圳和香港考察，完成了借鑒、移植香港法規(guī)的專題研究報告，經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)人批示后，報告的復(fù)印件批轉(zhuǎn)給了深圳。

既然要“借鑒、移植香港的法律制度”，那擁有自己的立法權(quán)，加快立法速度，提高立法質(zhì)量，就是題中應(yīng)有之義。李灝立刻召開市委班子開會，討論如何加快爭取立法權(quán)的問題。

深圳自從1980年設(shè)置特區(qū)以來，一直沒有設(shè)立人大和政協(xié)。這一點讓徐建深感困惑：這不是違憲的嗎？難道是深圳市領(lǐng)導(dǎo)忘記了嗎？作為深圳市司法局副局長和市政府的法律顧問，有一次，他當(dāng)面向時任深圳市委書記梁湘提出了這個問題。

梁湘問他：“小徐，你學(xué)過馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)嗎？”徐建說，大學(xué)里學(xué)過。梁湘說：“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我們是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也不一定要設(shè)人大、政協(xié)?！?/p>

張靈漢也記得，曾數(shù)次參加梁湘主持的市委會議，涉及人大和政協(xié)的問題時，大家?guī)缀跻贿叺沟卣J(rèn)為，不用成立這兩個機(jī)構(gòu)?！澳菚荷钲谔貐^(qū)剛建立，一切要精簡，辦事才有效率，所以上頭也覺得，不成立人大和政協(xié)，對提高效率有好處?！睆堨`漢告訴《中國新聞周刊》。

但沒有人大，如何來行使立法權(quán)呢？深圳市委探討成立“立法委員會”，代替人大，行使立法職能。

1988年7月，秦文俊將徐建叫到了辦公室，讓他做一個關(guān)于立法委員會的方案。秦文俊要求他，不要自我設(shè)限，要突破框框，大膽設(shè)計?！笆澜缟夏膫€國家哪個地區(qū)的形式好，就借鑒過來?！?/p>

接受任務(wù)后，徐建很興奮。這位當(dāng)年深圳年紀(jì)最小的局級干部，思想活躍，覺得能親身參與中國的政治體制改革進(jìn)程，“非常光榮”。他找來一些資深學(xué)者幫忙找資料，其中包括他的中國人民大學(xué)法律系78級的同班同學(xué)、當(dāng)時的人民大學(xué)法律系憲法教研室副主任、后來的澳門政府法律顧問趙向陽；時任深圳市司法局研究室負(fù)責(zé)人、現(xiàn)任深圳市中級人民法院副院長郝麗雅等。沒有經(jīng)費，都是義務(wù)幫忙。

在這些學(xué)者的幫助下，他用了兩個多月的時間，研究了中國的人民代表大會制度和政治協(xié)商制度，參考了美國的三權(quán)分立、英國的上下議院、臺灣的五權(quán)憲法、香港的總督制度等，比較研究之后寫出了5000多字的《深圳市立法委員會條例》草案。

徐建告訴《中國新聞周刊》的記者：“這個立法委員會由51人組成，既有官方委員，又有民間委員。民間委員自基層中來，或在各民主黨派內(nèi)部競選產(chǎn)生。所有委員都實行職業(yè)化、授薪制。每年至少開4次會，采取大會辯論形式?！?/p>

徐建還效仿美國總統(tǒng)的立法否決權(quán)，設(shè)計了一個機(jī)制：深圳市市長可以對通過的法案有不予簽發(fā)權(quán)，但重議如果通過，市長則應(yīng)該辭職。

《條例》草案規(guī)定，深圳市的立法權(quán)擁有僅次于憲法的位階，即可以與全國人大常委會通過的法律和國務(wù)院的法規(guī)相沖突，甚至可以在不違反憲法原則的前提下，與憲法的個別條文相沖突。

草案完成后，徐建向秦文俊做了匯報。秦文俊看后，交代他注意保密，待市委研究后報給中央。

掛牌和摘牌

方案設(shè)計的同時，籌備中的立法委員會辦公室已掛牌成立，取代了原來的深圳市法制局，張靈漢被任命為辦公室主任。他親自去訂做了“深圳市立法委員會辦公室”的牌子，將“深圳市法制局”的牌子換了下來。

體改委完成借鑒、移植香港法規(guī)的專題研究報告后，中央成立了一個專門的小組，研究落實。1988年8月，該小組通知深圳市政府，派人去北京參加研討會。此時，李灝恰好要出訪意大利、英國、法國，便由秦文俊代替前往，但會議后來因故未開。

不久，深圳市委收到了中央的指示：支持授予深圳立法權(quán)，但不同意設(shè)立立法委員會，要深圳成立人大。

12月，深圳市委、市政府聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于開展借鑒移植香港和國外法規(guī)工作的通知》，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，分成行政管理體制、土地房產(chǎn)等11大類，分別成立了相應(yīng)的研究起草組，均由市分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長。

幾乎與此同時，還發(fā)生了一件意外。

12月7日，香港《明報》刊登了一篇文章，將徐建所寫的《深圳市立法委員會條例》草案的內(nèi)容做了大起底。

消息傳來，領(lǐng)導(dǎo)大為惱怒。秦文俊要徐建配合有關(guān)部門，查出到底是哪個環(huán)節(jié)泄密。最終，目標(biāo)鎖定在深圳市一名記者身上，此人曾在徐建辦公室看過這個草案。但因?qū)Ψ讲豢铣姓J(rèn)，此事最終不了了之。

很多年后，徐建在香港碰到了這個早已出國的記者。對方承認(rèn)，當(dāng)年的確是他干的。他趁徐建有事離開辦公室的10分鐘，將文件傳真到了香港。

雖然已經(jīng)時過境遷25年，徐建依然對此事耿耿于懷。不過，他也很清楚，即便沒有這個意外，深圳的立法進(jìn)程也是不會改變的。

“深圳市立法委員會辦公室”的牌子被摘了下來。“立法權(quán)要下來才是實實在在的事情，對深圳來說有更大的意義。立法委員會的想法只能作為特區(qū)體制改革的一種探索?！睆堨`漢告訴《中國新聞周刊》。

“院外游說”

1988年12月，國家體改委和國務(wù)院法制局都派人來深圳，商議如何起草議案，以便交給第二年的全國兩會審議。

體改委帶了事先擬好的草案來。張靈漢記得，深圳方面只修改了一處，就是立法權(quán)不僅限于經(jīng)濟(jì)立法，還包括行政立法。

最終，深圳市委與國家體改委共同制定了《在原國務(wù)院授權(quán)廣東、福建兩省有立法權(quán)的基礎(chǔ)上，授權(quán)深圳立法權(quán)的議案》。

1989年3月下旬，七屆全國人大二次會議召開，李灝出席了這次會議。

國務(wù)院向這次大會提交了提請審議授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會和深圳市人民政府分別制定深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)章的議案。沒想到，反對的意見蜂擁而至，甚至包括廣東代表團(tuán)的部分成員。

反對意見稱，深圳還沒有成立人大，怎么能授權(quán)？而且深圳已經(jīng)獲得了那么多的優(yōu)惠政策，現(xiàn)在再授予特區(qū)立法權(quán)，將進(jìn)一步擴(kuò)大政策差距。

最終，全國人大常委會副委員長彭沖建議，鑒于深圳市人大還在醞釀成立之中，議案不提交本次大會討論表決，變通為授權(quán)全國人大常委會，在深圳市依法產(chǎn)生人大及其常委會之后，再對國務(wù)院的議案進(jìn)行審議，做出相應(yīng)的決定。

此議以1609票贊成、274票反對、805票棄權(quán)，在大會上獲得了通過。

這意味著，如果這一屆人大的多數(shù)常委能同意授權(quán)，深圳便能得到立法權(quán)。

深圳市很受鼓舞，兩會結(jié)束后，立刻開始籌備成立人大。法制局開始擬定設(shè)立人大的方案，包括立法職能、區(qū)人大的設(shè)立、人大代表的選舉等。

但受八九風(fēng)波影響，這項工作一度停滯了。直到1990年12月，深圳市人大才正式成立。

成立大會當(dāng)晚，張靈漢和當(dāng)時分管法制的市人大副主任聞貴清即奉命乘火車連夜進(jìn)京，去向全國人大匯報。

他們到北京后，找到了全國人大常委會副秘書長兼辦公廳主任曹志。曹志卻建議他們，放慢速度。因為，很多人是不贊成給深圳立法權(quán)的，萬一不能一次性通過的話，后面會很麻煩。曹志還給他們支招，讓他們將全國人大常委會的委員們分批請到深圳去考察，使常委們理解深圳的這種需求。

張靈漢立刻想到了自己讀中國政法大學(xué)時的老師、時任全國人大法律委員會副主任江平，以及著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、時任全國人大法律委員會委員蔣一葦。張靈漢和聞貴清拜訪了這兩位委員，代表深圳市聘請他們擔(dān)任法律顧問，并請他們幫忙開列應(yīng)該邀請的人員名單。

隨后一年，深圳市委分四批請了100多人來深圳視察，張靈漢將之比擬為西方的“院外游說活動”。

一市兩法

1991年9月，眼看著游說工作差不多結(jié)束了，李灝覺得應(yīng)該加快步伐了。因為，如果議案不能在第二年的兩會上獲得通過，就面臨著人大換屆，一切工作要重頭做起。

深圳市再次以書面形式，向全國人大提交了請求授予立法權(quán)的議案。

1992年初，兩會之前，全國人大常委會副委員長兼法制委員會主任王漢斌帶隊來深圳，做最后一次調(diào)研。

當(dāng)時全國人大還請了廣東省人大的負(fù)責(zé)人一起來深圳。張靈漢匯報到一半的時候，省人大的負(fù)責(zé)人便打斷了他的話：“深圳要立法權(quán)，要法是假，要權(quán)是真?！蓖鯘h斌立刻揚起手，制止了他：“你不要急，聽人家把話說完?！闭{(diào)研會的氣氛變得很緊張。

不過，事過多年，再和省里的老同志聊起此事，張靈漢才理解了當(dāng)年省里的顧慮：擔(dān)心已是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳，如果有了立法權(quán)，會完全甩開廣東，甚至成為直轄市。

1992年7月1日，七屆全國人大常委會第26次會議召開，委員長萬里主持會議。在對授予深圳立法權(quán)的議案進(jìn)行表決時，90%以上的委員都投了通過票，決定授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院和廣東省人民代表大會常務(wù)委員會備案；授權(quán)深圳市人民政府制定規(guī)章并在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)組織實施。

議案通過后，萬里發(fā)表了講話：

希望深圳珍惜和運用好授予的立法權(quán)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會主義民主法制建設(shè)方面走在前面，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，要成為高度民主、高度法制的市。深圳要研究憲法和全國人大及其常委會已經(jīng)制定的法律，注意在制定法規(guī)、規(guī)章時不能同憲法相沖突，注意上下左右的關(guān)系，注意內(nèi)外的關(guān)系，要吸收香港和其他國家立法方面的成功經(jīng)驗?？傊?，我認(rèn)為授予深圳立法權(quán)是正確的，對于推動改革開放和民主法制建設(shè)，會產(chǎn)生重大作用。

歷經(jīng)5年的曲折，深圳終于拿到了立法權(quán)。不過此時，立法權(quán)僅限于經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)。

1994年，廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)獲得立法授權(quán)。1996年，汕頭和珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)獲得立法授權(quán)。

2000年，《中華人民共和國立法法》實施后，深圳市獲得“較大的市”立法權(quán)（須經(jīng)省人大常委會批準(zhǔn)，不能同本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸），之前通過的特區(qū)立法權(quán)（只需報省人大常委會備案）予以保留。兩種立法權(quán)位階不同，一度造成深圳特區(qū)內(nèi)外立法的不一致，形成一市兩法。

到2007年深圳取得特區(qū)立法權(quán)15周年時，深圳市人大及其常委會共制定了300余件法規(guī)和法規(guī)性文件，市政府制定規(guī)章190余項，成為中國地方立法最多的城市。

2010年6月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)大到全市。相應(yīng)地，較高位階的立法權(quán)也擴(kuò)大到整個深圳。一市兩法正式成為過去。