冉茂盛　黃正莉

摘要：

重慶農(nóng)村建設(shè)用地管理制度體系作為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革發(fā)展實(shí)驗(yàn)的階段性成果，在優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置、提高土地的集約利用率等方面的功能日益呈現(xiàn)，對(duì)全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革具有重要借鑒意義。文章首先闡述了重慶農(nóng)村建設(shè)用地管理制度改革創(chuàng)新的背景與動(dòng)因，接著綜合分析了重慶建設(shè)用地管理制度體系兩大核心部分（宅基地復(fù)墾制度與地票制度）的政策內(nèi)容、創(chuàng)新亮點(diǎn)與實(shí)施意義，并在此基礎(chǔ)上，針對(duì)重慶實(shí)踐總結(jié)，提出了優(yōu)化復(fù)墾節(jié)余土地規(guī)劃開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)、尋求兼顧效率與公平的可持續(xù)發(fā)展模式等重慶農(nóng)村建設(shè)用地管理制度推廣與改進(jìn)的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村建設(shè)用地 ；制度創(chuàng)新；宅基地復(fù)墾；地票

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：

10085831（2013）04001806

在中國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展意在通過(guò)城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場(chǎng)互動(dòng)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，構(gòu)建一種“相互依托、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、以鄉(xiāng)促城、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)共同發(fā)展的良性關(guān)系。而土地作為一種具有固定性與稀缺性的寶貴生產(chǎn)要素，它的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置與否成為了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。如何從合理規(guī)劃與配置角度出發(fā)，促進(jìn)集體土地在城鄉(xiāng)領(lǐng)域依法、合理、有序流動(dòng)，成為從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題與縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的客觀要求。重慶市自2007年6月被批準(zhǔn)為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，以土地管理制度創(chuàng)新為重點(diǎn)領(lǐng)域，推進(jìn)農(nóng)村土地資源城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)的制度試驗(yàn)探索，建立以改善民生為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套制度，優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與布局，取得了良好績(jī)效。

與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化雙雙快速發(fā)展，城市建設(shè)用地的大量需求與農(nóng)村建設(shè)用地粗放浪費(fèi)矛盾日益凸顯。建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡成為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用配置和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙，集體建設(shè)用地管理制度也成為土地制度創(chuàng)新探索的重要內(nèi)容。重慶農(nóng)村建設(shè)用地管理制度創(chuàng)新性的關(guān)注了集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化和土地的資本化[1]。重慶以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為原則，通過(guò)宅基地復(fù)墾釋放出大量農(nóng)村閑置建設(shè)用地，以地票制度為依托將釋放出的農(nóng)村

土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)至城市，制度銜接連貫，成功推動(dòng)了集體建設(shè)用地的健康流轉(zhuǎn)。本文將重慶農(nóng)村建設(shè)用地管理制度體系作為一個(gè)系統(tǒng)，對(duì)其改革創(chuàng)新背景與動(dòng)因、兩個(gè)核心部分（宅基地復(fù)墾與地票制度）的政策內(nèi)容、創(chuàng)新亮點(diǎn)與實(shí)施意義進(jìn)行綜合分析，并對(duì)如何進(jìn)一步優(yōu)化制度進(jìn)行初步探析，藉此為全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的對(duì)策提供參考依據(jù)。

一、重慶農(nóng)村建設(shè)用地管理制度改革創(chuàng)新的背景與動(dòng)因

（一）全國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建立的政策背景

城鄉(xiāng)二元的土地市場(chǎng)體制是中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展下土地管理制度的主要背景。中國(guó)城鄉(xiāng)割裂的土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)，使土地市場(chǎng)的效率和公平雙雙受損[2]，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，促進(jìn)集體建設(shè)用地的合理規(guī)范流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地管理制度改革的重點(diǎn)[3]。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，不僅有利于盤(pán)活存量土地，提高土地的集約利用率，還能通過(guò)土地資本化提高農(nóng)民收益，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的整合，具有很高的效益。黨的十七屆三中全會(huì)也曾明確提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”。

重慶作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)之一，應(yīng)以推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的工作重心，擔(dān)負(fù)起先行先驗(yàn)的責(zé)任。在全國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建立的政策背景下，重慶大膽創(chuàng)新，率先突破，建立與實(shí)施了一系列農(nóng)村建設(shè)用地管理創(chuàng)新的舉措，取得了階段性的經(jīng)驗(yàn)與成功。

（二）重慶城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)實(shí)困境

重慶農(nóng)村建設(shè)用地管理制度改革創(chuàng)新的主要?jiǎng)右蜻€在于打破所面臨的城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)實(shí)困境?，F(xiàn)階段，在重慶城鄉(xiāng)內(nèi)部系統(tǒng)中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地“短缺”與農(nóng)村建設(shè)用地“過(guò)?！钡臄?shù)量結(jié)構(gòu)矛盾凸顯并不斷深化，這正是城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡的根本問(wèn)題所在。隨著重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的不斷推進(jìn)，一方面，城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了城市規(guī)模與城市人口的增加，城鎮(zhèn)化的提高給有限新增建設(shè)用地資源施加了前所未有的壓力。城鎮(zhèn)用地需求增加相對(duì)于建設(shè)用地管制指標(biāo)的巨大缺口，導(dǎo)致并加劇了城鎮(zhèn)建設(shè)用地“緊缺”狀態(tài)。另一方面，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市涌入所造成的流失使得農(nóng)地閑置建設(shè)用地（特別是宅基地）逐漸增多，且布局零散，占地大，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。城市建設(shè)用地緊缺與農(nóng)民住宅、集體建設(shè)用地的大量閑置的矛盾日益深化。尋求以促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理合理流動(dòng)配置為基點(diǎn)的有效途徑，以此調(diào)整重慶城鄉(xiāng)內(nèi)部建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，成為重慶土地管理制度改革工作的重中之重。

此外，從重慶農(nóng)村建設(shè)用地利用現(xiàn)狀來(lái)看，由于重慶地形的復(fù)雜性和多變性，加上政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的管理缺失，重慶農(nóng)村建設(shè)用地分布面廣、布局散亂、占地面積過(guò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，重慶市人均建設(shè)用地接近250平方米，超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)約100平方米，土地粗放使用嚴(yán)重。農(nóng)村居民住宅建筑容積率過(guò)低與建筑質(zhì)量的低下也造成了土地的浪費(fèi)。因此，以改革創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地管理制度為切入點(diǎn)，盤(pán)活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)內(nèi)部建設(shè)用地合理流動(dòng)配置，成為解決建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡的重要出發(fā)點(diǎn)。從根本上講，打破建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)實(shí)困境，是重慶創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地制度改革的強(qiáng)勁動(dòng)力。

二、重慶農(nóng)村建設(shè)用地管理制度體系的研究

近年來(lái)，重慶市政府針對(duì)該市宅基地閑置荒廢的現(xiàn)狀，大力開(kāi)展宅基地復(fù)墾。與此同時(shí)，重慶土地交易所于2008年12月4日正式掛牌成立，率先創(chuàng)建了地票制度。宅基地復(fù)墾與地票制度作為重慶農(nóng)村建設(shè)用地管理制度兩大核心部分，制度銜接合理、緊密，為農(nóng)村建設(shè)用地的城鄉(xiāng)流動(dòng)提供了制度保障與流轉(zhuǎn)途徑。宅基地復(fù)墾后所產(chǎn)生的城市建設(shè)用地指標(biāo)為重慶土地交易所提供了交易品來(lái)源，地票制度帶來(lái)的土地價(jià)值增值為宅基地復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施提供了可能性。兩者相互聯(lián)系，相互促進(jìn)，成為農(nóng)村建設(shè)用地管理制度體系的重要組成部分。

（一）宅基地復(fù)墾

1.背景

宅基地是農(nóng)村建設(shè)用地的一個(gè)重要組成部分。隨著重慶經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，宅基地面臨了一系列嚴(yán)峻的考驗(yàn)：一是，自重慶直轄以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，農(nóng)民收入增加，農(nóng)村住房條件發(fā)生很大的變化，舊房被棄之不用，廢棄的舊村規(guī)模增加的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。二是，隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，鑒于農(nóng)民工市民化配套政策缺失的原因，農(nóng)民工大多采用“候鳥(niǎo)”的打工方式，往返于城鄉(xiāng)之間，造成大量宅基地閑置與浪費(fèi)。以重慶東北部的墊江縣為例，該縣的農(nóng)村居民住房中存在很大比例空置住房、一戶多宅現(xiàn)象，而且農(nóng)村居民住宅超標(biāo)準(zhǔn)占地現(xiàn)象嚴(yán)重，宅基地利用率低。該縣現(xiàn)有農(nóng)村人口795 470人，擁有宅基地197 408畝，人均宅基地面積達(dá)165.4平方米，按城鎮(zhèn)化率計(jì)算，其人均宅基地面積達(dá)210平方米 數(shù)據(jù)來(lái)源：http：//www.clr.cn/bao/read.asp？ID=147210

。

此外，重慶的有些村落由于地理位置不好、生態(tài)環(huán)境惡化、社區(qū)崩潰、人才過(guò)度流失和城市化進(jìn)程緩慢而成為經(jīng)濟(jì)衰落、逐漸走向消亡的空殼村。截止2006年，重慶就存在8個(gè)空殼村，其中沒(méi)有戶籍人口且沒(méi)有戶的空殼村有6個(gè)，戶籍人口全部外出的空殼村有兩個(gè)。空殼村的出現(xiàn)加重了重慶農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置浪費(fèi)程度，農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。閑置宅基地的流轉(zhuǎn)也就成為了關(guān)鍵問(wèn)題。

2.內(nèi)容與流程

所謂的宅基地復(fù)墾，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)規(guī)劃，對(duì)依法取得的利用效益不高或廢（放）棄的宅基地，復(fù)墾為耕地或可轉(zhuǎn)為耕地的園地及其他農(nóng)用地的行為。復(fù)墾后，宅基地使用權(quán)可進(jìn)行流轉(zhuǎn)。宅基地從被流轉(zhuǎn)后的實(shí)際用途角度，可分為復(fù)耕、修建農(nóng)民集中居住區(qū)、作為指標(biāo)被調(diào)劑出去建設(shè)工業(yè)園區(qū)等。

在重慶宅基地具體的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，采用的是“宅基地?fù)Q住房”模式?！罢?fù)Q住房”即是，按照一定的價(jià)格收回閑置宅基地，將宅基地集中起來(lái)，利用其中的一部分修建集中的農(nóng)民社區(qū)，將該部分建成的住宅以低成本賣(mài)給農(nóng)民，同時(shí)，宅基地復(fù)墾后可獲得相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。在這種模式下，農(nóng)戶基本不交錢(qián)就能置換一套80 m2左右的住房，且配有完整的住房設(shè)施。以重慶九龍坡區(qū)白市驛鎮(zhèn)宅基地復(fù)墾項(xiàng)目（2008年6月-2011年6月）為例，農(nóng)民集中居住安置區(qū)在拆舊區(qū)就地建設(shè)，綜合考慮基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施，每戶平均用地為100m2，每人平均住房面積為35 m2。

具體的復(fù)墾工作流程共有三步。首先是復(fù)墾申請(qǐng)。重慶“宅基地?fù)Q住房”模式要求宅基地流轉(zhuǎn)主體需自愿退出宅基地。農(nóng)戶及集體出于自愿向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)復(fù)墾，相關(guān)部門(mén)對(duì)符合土地利用整體規(guī)劃與用地年度計(jì)劃的項(xiàng)目，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。其次是復(fù)墾實(shí)施。在回收閑置宅基地后，近期重點(diǎn)規(guī)劃農(nóng)民集中居住區(qū)。在拆舊區(qū)內(nèi)就地建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，在保證集中本區(qū)域安置的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況實(shí)行自愿跨區(qū)域安置。最后是指標(biāo)交易與住宅分配。復(fù)墾后的土地經(jīng)過(guò)土地資源管理部門(mén)驗(yàn)收合格后，可獲得建設(shè)用地指標(biāo)，在重慶農(nóng)村土地交易所交易。復(fù)墾后的土地歸農(nóng)村集體所有，而地票收入扣除項(xiàng)目成本后，85%支付給退出宅基地的農(nóng)戶。同時(shí)，新住房建成后，退出宅基地的農(nóng)民還能獲得一定面積的新住房。

在重慶“宅基地?fù)Q住房”的模式下，一方面，將宅基地復(fù)墾與村莊整治結(jié)合進(jìn)行，拆違拆亂，整治臟、亂、差，加快了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)村整體面貌。另一方面，進(jìn)一步完善了村莊規(guī)劃，解決宅基地空置問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村節(jié)約集約用地。

3.制度設(shè)計(jì)的三大亮點(diǎn)

通過(guò)對(duì)重慶宅基地制度的研究，可以發(fā)現(xiàn)，重慶在制度設(shè)計(jì)上全面的考慮到了復(fù)墾主體的土地權(quán)利保障，在土地管理的同時(shí)注重農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，制度設(shè)計(jì)具有很強(qiáng)的合理性。

第一，從復(fù)墾實(shí)施準(zhǔn)入條件來(lái)看，重慶的“宅基地?fù)Q住房”模式要求申請(qǐng)宅基地復(fù)墾的主體需要擁有穩(wěn)定的生活來(lái)源、其他穩(wěn)定的住所，各個(gè)區(qū)縣也制定了相關(guān)復(fù)墾條件以明確復(fù)墾準(zhǔn)入要求。在宅基地流轉(zhuǎn)指標(biāo)有限的情況下，重慶復(fù)墾實(shí)施準(zhǔn)入的要求設(shè)定提高了復(fù)墾的門(mén)檻，通過(guò)篩選條件優(yōu)先考慮了農(nóng)民未來(lái)發(fā)展的持續(xù)性，更是按申請(qǐng)主體實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況安排復(fù)墾先后順序，使復(fù)墾效益達(dá)到最大化。

第二，從復(fù)墾后土地處置方法來(lái)看，重慶復(fù)墾后的土地同樣歸農(nóng)村集體組織所有，但并不統(tǒng)一規(guī)劃處置。這在一定程度上更多地保障了復(fù)墾主體村民的土地權(quán)利與土地處置的自由權(quán)。

第三，從復(fù)墾土地規(guī)劃布局來(lái)看，重慶市將獲批準(zhǔn)的閑置宅基地土地進(jìn)行復(fù)墾，并就地規(guī)劃居住區(qū)。重慶就地規(guī)劃居住區(qū)的布局安排，一方面使該區(qū)域的農(nóng)民群眾并不會(huì)因?yàn)檎貜?fù)墾項(xiàng)目而被迫遷址，減少村民抵觸心理，提高民眾自愿性與積極性；另一方面也以此為契機(jī)加快當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善該村莊整體面貌。

（二）地票制度

重慶宅基地復(fù)墾為耕地后，經(jīng)驗(yàn)收可獲取相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，這就涉及到了重慶特有的“地票制度”。重慶市為了加快宅基地流轉(zhuǎn)于2008年12月成立了全國(guó)第一個(gè)土地交易所，率先創(chuàng)建了地票制度。重慶土地交易中心作為一個(gè)平臺(tái)，為兩類(lèi)交易品種提供中介服務(wù)，一是實(shí)物交易（實(shí)盤(pán)），即農(nóng)村集體土地使用權(quán)、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與林權(quán)交易等的交易；二是地票交易（虛盤(pán)）。

1.內(nèi)容與流程

“地票”是指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，經(jīng)土地和農(nóng)業(yè)相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格驗(yàn)收后與建設(shè)用地掛鉤的用地指標(biāo)。目前重慶進(jìn)行的“地票”交易試驗(yàn)改革的主要對(duì)象是宅基地。

重慶地票的運(yùn)作主要是建設(shè)用地需求主體（城市）與供給主體（農(nóng)村）之間對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行交易的一種票證化過(guò)程[4]。其運(yùn)行流程為：第一步，復(fù)墾以獲得地票。市國(guó)土資源行政主管部門(mén)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，確定新增建設(shè)用地規(guī)模。國(guó)土資源有關(guān)部門(mén)在指標(biāo)的限制下，批準(zhǔn)自愿申請(qǐng)復(fù)墾并符合土地利用整體規(guī)劃的復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施。在土地復(fù)墾完畢與質(zhì)量驗(yàn)收合格后，相應(yīng)的農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織可獲得相應(yīng)面積的“地票”。第二步，交易地票。地票所有者委托代理機(jī)構(gòu)向農(nóng)村土地交易所提出出讓指標(biāo)申請(qǐng)。在通過(guò)相關(guān)部門(mén)資質(zhì)審查合格后，該指標(biāo)列入交易所指標(biāo)信息庫(kù)。農(nóng)村土地交易所向社會(huì)發(fā)布競(jìng)購(gòu)公告、公開(kāi)競(jìng)購(gòu)地票的方式交易地票。第三步，使用地票。地票購(gòu)買(mǎi)者在土地招拍掛中，若成功取得城市建設(shè)用地使用權(quán)，則可以用購(gòu)買(mǎi)地票的費(fèi)用沖抵耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)；若未取得使用權(quán)，政府將返回地票擁有者地票的購(gòu)買(mǎi)價(jià)款。第四步，地票收益的分配。在地票制度下，為了確保農(nóng)民權(quán)益，重慶政府規(guī)定了農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得收益的分配比例，85%的價(jià)款收益（最低每畝9.6萬(wàn)元）歸宅基地復(fù)墾的農(nóng)民所有，余下15%價(jià)款為集體經(jīng)濟(jì)組織所得[5]。

2.制度設(shè)計(jì)的三大亮點(diǎn)

重慶地票制度的創(chuàng)新設(shè)計(jì)具有兩大優(yōu)勢(shì)：一是通過(guò)指標(biāo)設(shè)計(jì)與交易權(quán)限的限制，使地票指標(biāo)有限制地發(fā)揮土地使用權(quán)的作用，更為穩(wěn)定，具有過(guò)渡作用；二是在地票交易實(shí)施的過(guò)程中，重慶市在保障土地流轉(zhuǎn)主體基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用，利用政府的資源與能力優(yōu)勢(shì)，提高了土地整改的效率，使得土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展更為平緩。

第一，在指標(biāo)設(shè)計(jì)方面。一是地票只能通過(guò)在重慶農(nóng)村土地交易所購(gòu)買(mǎi)所得。指標(biāo)獲取途徑的唯一性強(qiáng)化了重慶農(nóng)村土地交易所作為用地指標(biāo)集中交換平臺(tái)的作用，間接提高了用地指標(biāo)的市場(chǎng)化程度，利于合理的指標(biāo)價(jià)格形成。二是重慶年度地票交易總量因“宅基地流轉(zhuǎn)指標(biāo)年度面積為新增年度建設(shè)用地10%”而受到限制。重慶宅基地流轉(zhuǎn)計(jì)劃指標(biāo)總量的確定性，有利于本地當(dāng)年的土地全局規(guī)劃與分配。三是重慶作為省級(jí)行政區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，這利于縮小省域范圍內(nèi)土地流轉(zhuǎn)收益的差距，也最大限度使偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)民享受城市化快速發(fā)展的成果。

第二，在交易指標(biāo)權(quán)限方面。重慶地票所代表的權(quán)利僅僅局限于土地的選擇權(quán)。地票擁有者只是獲得了增加等量建設(shè)用地的資格，并不一定就能獲取相應(yīng)面積的城市建設(shè)用地使用權(quán)。重慶限制地票功能的設(shè)計(jì)，作用在于可全面權(quán)衡考慮土地相關(guān)各方利益，將城市建設(shè)用地使用權(quán)分配給更優(yōu)的用地企業(yè)，并非一定是地票擁有企業(yè)。

第三，在實(shí)施過(guò)程政府主導(dǎo)作用強(qiáng)弱方面。重慶地票交易前，復(fù)墾項(xiàng)目的實(shí)施主體由本地區(qū)政府成立的整理機(jī)構(gòu)進(jìn)行；地票交易后，重慶政府對(duì)于交易收益有具體的分配規(guī)定。政府主導(dǎo)作用較強(qiáng)。其主要原因在于，農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括農(nóng)戶宅基地）的流轉(zhuǎn)涉及到近郊農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化和遠(yuǎn)郊建設(shè)用地的復(fù)耕，因此需要政府承擔(dān)模擬市場(chǎng)的功能，這就是重慶“地票”交易的實(shí)質(zhì)[6]。

3.實(shí)施意義

第一，地票制度有效化解了城鄉(xiāng)二元用地矛盾。地票制度作為城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)探索的階段性成果，使得由農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)遠(yuǎn)距離、大范圍的空間置換，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不平衡狀況得到改善。在化解了城市化進(jìn)程中城市用地?cái)U(kuò)張與堅(jiān)守18億耕地紅線的矛盾的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了邊緣區(qū)縣農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的增值，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素流通，提高了全市土地利用價(jià)值。此外，地票制度實(shí)現(xiàn)了土地資產(chǎn)的證券化，資產(chǎn)價(jià)值得以顯化，預(yù)期土地價(jià)值增值使得城鄉(xiāng)用地矛盾化解可持續(xù)性得到保證。自2008年至2011年底，地票交易量逐年增加，成交金額也大幅度提高（具體地票交易動(dòng)態(tài)見(jiàn)表1及圖1），共計(jì)成交面積8.86萬(wàn)畝，成交金額175.37億元 數(shù)據(jù)來(lái)源：《重慶市國(guó)土資源和房屋管理2011年公報(bào)》http：//www.cqgtfw.gov.cn/zwgkml/tjfx/gtfggb/201211/t20121120_197975.html（重慶市國(guó)土資源和房屋管理局公眾信息網(wǎng)） ，很大程度上保障了矛盾化解的可持續(xù)性。

第二，地票交易推進(jìn)了集約型城市化發(fā)展模式的探索實(shí)踐。在地票制度下，土地作為稀缺性的生產(chǎn)要素被吸引向城市聚集，以此提升資產(chǎn)的價(jià)值和在規(guī)模化競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)的是產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化布局與可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，避免了低成本的城市化發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張模式[8]。證券化的“地票”交易造成的城市產(chǎn)業(yè)集群，是對(duì)集約型城市化發(fā)展模式的探索試驗(yàn)。

第三，地票制度引領(lǐng)了城市反哺農(nóng)村的利益分配新格局。一方面，土地轉(zhuǎn)換的增值收益提高了農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)性收入。宅基地復(fù)墾得到的地票成功交易后，農(nóng)民不僅能得到新建住宅與征地拆遷補(bǔ)償，還能分配到85%的地票收益。另一方面，地票制度開(kāi)辟了“三農(nóng)”建設(shè)資金來(lái)源的新途徑。重慶政府規(guī)定，屬于集體建設(shè)用地部分（農(nóng)村閑置的工礦企業(yè)、學(xué)校和廢棄道路等）以“地票”形式獲取的純收益，至少80%用于農(nóng)民新村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高了農(nóng)村居民共享公共財(cái)富的水平。地票收益為農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展提供了資金支持，成為“三農(nóng)”發(fā)展資金的新來(lái)源。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)村建設(shè)用地管理制度改進(jìn)的政策建議

中國(guó)現(xiàn)正處于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，致力于形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。重慶作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，從實(shí)際出發(fā)，先試先行，全面推進(jìn)了土地管理制度的改革并取得了階段性的成果。宅基地制度與地票制度開(kāi)辟了城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙向流動(dòng)的新途徑，在滿足城市建設(shè)用地大量需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村（特別是偏遠(yuǎn)貧困區(qū)縣）土地價(jià)值增值，在創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地管理制度、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局等方面發(fā)揮了積極作用。重慶試點(diǎn)工作的實(shí)踐定會(huì)成為全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地管理制度建立的重要參考依據(jù)。然而，重慶現(xiàn)行建設(shè)用地管理制度還是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初步探索，在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)了一些不足之處。一方面，政策運(yùn)作本身存在需要優(yōu)化的環(huán)節(jié)。例如宅基地復(fù)墾實(shí)施過(guò)程中，節(jié)余土地用途的判斷標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定的缺乏，削弱了宅基地復(fù)墾的土地資源盤(pán)活作用。又如，地票制度下，地票交易“落地困境”一定程度上影響了地票交易的預(yù)期效益。另一方面，從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，制度功能具有一定的時(shí)效性，既定不變軌跡的發(fā)展勢(shì)必會(huì)帶來(lái)后續(xù)的更多問(wèn)題，因此需要具有前瞻性的確定戰(zhàn)略調(diào)整方向，不斷改進(jìn)與完善農(nóng)村建設(shè)用地管理制度。

（一）優(yōu)化節(jié)余土地規(guī)劃開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)

在重慶宅基地復(fù)墾制度下，宅基地使用權(quán)置換出的節(jié)余土地，除部分用于建設(shè)集中居民區(qū)外，需復(fù)墾為耕地或可轉(zhuǎn)為耕地的園地及其他農(nóng)用地，以此達(dá)到保護(hù)耕地的作用。在實(shí)施過(guò)程中，耕地成為了重慶節(jié)余土地用途變更的首選種類(lèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2012年9月，重慶通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目確認(rèn)發(fā)證共計(jì)減少建設(shè)用地15 831m2，新增耕地13 490.25 m2，85.21%比例的節(jié)余土地變更為耕地

數(shù)據(jù)來(lái)源：《重慶市2012年第三季度國(guó)土資源綜合統(tǒng)計(jì)》http：//www.cqgtf

。但是在85%比例的節(jié)余土地中，復(fù)墾后的耕地是否有足夠高的肥力，成為了重慶宅基地復(fù)墾制度實(shí)施過(guò)程中較少考慮到的環(huán)節(jié)。因此，重慶應(yīng)當(dāng)注重平衡節(jié)余土地的用途變更性增值和宅基地復(fù)墾為耕地之間的利益關(guān)系，以此取得最優(yōu)化的整體效益。例如，應(yīng)當(dāng)以復(fù)墾后的耕地肥力是否能夠達(dá)到較高水平與節(jié)余土地的地理位置作為選擇節(jié)余土地變更用途的關(guān)鍵因素。某些節(jié)余土地本身為坡地、臺(tái)地，復(fù)墾后的耕地質(zhì)量無(wú)法得到保證，此時(shí)就要考慮復(fù)墾為耕地的必要性。同時(shí)，對(duì)于靠近城鎮(zhèn)建成區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，可與現(xiàn)有城鎮(zhèn)連片發(fā)展，利用城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)、配套設(shè)施，實(shí)現(xiàn)節(jié)余土地的用途變更性增值[7]。如何將社會(huì)效益、環(huán)境效率與經(jīng)濟(jì)效率有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，取得最優(yōu)化的節(jié)余土地規(guī)劃開(kāi)發(fā)方案是重慶宅基地復(fù)墾過(guò)程中需要優(yōu)化的重要環(huán)節(jié)。

（二）探索指標(biāo)交易落地困境解決方案

在重慶地票制度中，競(jìng)得主體選擇符合程序規(guī)劃和土地規(guī)劃的相應(yīng)耕地，擬做自身建設(shè)項(xiàng)目，政府將該耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，再通過(guò)土地招拍掛轉(zhuǎn)讓給競(jìng)得主體[9]。這種對(duì)地票功能限制的設(shè)計(jì)，有利于實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的最優(yōu)化分配，但本身存在一定的問(wèn)題。重慶關(guān)于“經(jīng)營(yíng)性用地只能使用地票”的規(guī)定與國(guó)家關(guān)于“非公共利益用地不屬于政府土地征收范圍”相悖，造成了指標(biāo)的“落地”（落實(shí)到具體地塊）困境。這勢(shì)必會(huì)影響到指標(biāo)交易市場(chǎng)的活躍度，削弱市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，最終降低農(nóng)村復(fù)墾項(xiàng)目申請(qǐng)的積極性，不利于城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。因此，如何在允許集體所有的規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，把規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與指標(biāo)交易結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌考慮[10]，尋求指標(biāo)交易落地困境解決方案，成為了地票制度完善的重點(diǎn)任務(wù)。

（三）注重調(diào)整實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)與政府力量的動(dòng)態(tài)平衡

在重慶宅基地復(fù)墾制度與地票制度貫徹初期，首要任務(wù)在于實(shí)現(xiàn)政策的平穩(wěn)與穩(wěn)定推進(jìn)。此時(shí)，政府承擔(dān)模擬市場(chǎng)的功能，充分發(fā)揮了其資源與能力優(yōu)勢(shì)，提高了土地整改效率。然而，隨著后續(xù)推進(jìn)，土地指標(biāo)交易市場(chǎng)將逐漸趨于穩(wěn)定，保持現(xiàn)有較強(qiáng)的政府主導(dǎo)力量必然會(huì)干擾指標(biāo)市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制，土地交易價(jià)格無(wú)法正確反映其真實(shí)價(jià)值，造成低效率的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。尊重土地交易的市場(chǎng)化性質(zhì)，發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，把土地資源納入市場(chǎng)機(jī)制配置的框架內(nèi)是歷史的必然。因此，在重慶農(nóng)村建設(shè)用地制度實(shí)施的不同階段，應(yīng)判斷土地市場(chǎng)中市場(chǎng)機(jī)制配置與政府合理調(diào)控強(qiáng)度大小的最佳狀態(tài)組合，在制度創(chuàng)新與完善過(guò)程中不斷探索市場(chǎng)與政府的平衡點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)利益的最優(yōu)化配置。

（四）尋求兼顧效率與公平的可持續(xù)發(fā)展模式

地票交易實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地指標(biāo)的重慶市市域間大范圍、遠(yuǎn)距離的空間置換，身處偏遠(yuǎn)區(qū)縣通過(guò)盤(pán)活存量實(shí)現(xiàn)了閑置土地價(jià)值增值，土地資源也逐漸向高收益發(fā)展區(qū)域聚集，土地使用效率大大提高。但在實(shí)踐過(guò)程中，區(qū)域發(fā)展的公平性問(wèn)題日益凸顯，重慶市域間區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題將成為地票交易的遺留問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)“地票”獲得了充足的建設(shè)用地指標(biāo)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)條件落后的地區(qū)盡管短期內(nèi)獲得了地票交易所得，卻喪失了長(zhǎng)期土地發(fā)展權(quán)，區(qū)域發(fā)展的公平性大大降低[11]。因此，地票交易在提高土地使用效率的時(shí)候，還應(yīng)有效地兼顧公平，防止“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生。在建立地票合理收益分配機(jī)制時(shí)，從使用權(quán)轉(zhuǎn)移與區(qū)域發(fā)展保障能力兩方面出發(fā)，將提供地票的區(qū)域主體劃入地票收益分配鏈，以此作為需求兼顧效率與公平的可持續(xù)發(fā)展模式的起點(diǎn)。參考文獻(xiàn)：

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