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      “征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍”辨析

      2013-10-09 10:30:44周口市國(guó)土資源局局長(zhǎng)余紀(jì)云
      資源導(dǎo)刊 2013年1期
      關(guān)鍵詞:年產(chǎn)值土地管理法征地

      □周口市國(guó)土資源局局長(zhǎng) 余紀(jì)云

      最近一個(gè)時(shí)期,“國(guó)務(wù)院修改征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),可能至少提高10倍”的傳言廣為流傳,從國(guó)務(wù)院到基層政府,從主流媒體(如人民網(wǎng)、新華網(wǎng))到地方小報(bào),從知名專家到普通百姓,各方議論紛紛,大有“三人成虎”之勢(shì)。對(duì)此傳言的態(tài)度也各不相同,有的確信無(wú)疑,有的半信半疑,有的憂心忡忡。各種猜測(cè)已經(jīng)在社會(huì)上形成了一定的混亂,如不及時(shí)引導(dǎo)和匡正,勢(shì)必會(huì)引起更大的誤解,影響國(guó)家現(xiàn)行征地制度的實(shí)施,甚至?xí)?dǎo)致一些不和諧的事件。

      一、“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍”出處何在

      “征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍”的傳言最早見(jiàn)諸于一些主流網(wǎng)絡(luò)和部分報(bào)刊。2012年11月29日,人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、新浪網(wǎng)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)等權(quán)威網(wǎng)絡(luò)媒體幾乎同時(shí)刊登來(lái)源于《京華時(shí)報(bào)》的一則題為“國(guó)務(wù)院修改征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),可能至少提高10倍”的消息。

      該消息說(shuō):“在昨天召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上,討論通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案(草案)》(簡(jiǎn)稱《草案》),對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。會(huì)議決定將《草案》提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。雖然目前具體修改條款還未可知,但有業(yè)內(nèi)專家推測(cè),此次修改,主要內(nèi)容是提高征地補(bǔ)償數(shù)額,提高額度可能至少為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍?!?/p>

      根據(jù)該報(bào)道,有專家對(duì)國(guó)務(wù)院通過(guò)《草案》進(jìn)行了解讀。北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安推測(cè):修正案草案對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改,應(yīng)該是修改了土地管理法中的第四十七條。姜明安教授表示,目前還不知道修改細(xì)節(jié),但征收補(bǔ)償應(yīng)該會(huì)提高到現(xiàn)在補(bǔ)償值的至少10倍。按照目前的土地管理法,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。也就是說(shuō),一畝地一般征收補(bǔ)償不超過(guò)6萬(wàn)元,折合到每平方米補(bǔ)償不足100塊錢(qián)。姜明安舉例說(shuō),政府以一畝地6萬(wàn)元的價(jià)格征收后,轉(zhuǎn)手就可以通過(guò)招拍掛賣(mài)給開(kāi)發(fā)商,價(jià)值600萬(wàn)元,巨大的價(jià)差導(dǎo)致了矛盾頻發(fā)。而在土地管理法修正案中,如果將征收補(bǔ)償提高10倍,農(nóng)民一畝地能拿到60萬(wàn)的征收補(bǔ)償。

      此后一段時(shí)期,“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍”的傳言在各大網(wǎng)絡(luò)、各個(gè)媒體、各級(jí)官員和廣大群眾之間迅速傳開(kāi),引起廣泛熱議。

      二、“征地標(biāo)準(zhǔn)提高10倍”的傳言是對(duì)征地制度改革的誤讀

      筆者以為,這個(gè)傳言是對(duì)征地制度改革的一種誤讀,實(shí)際上是某些非土地專家的個(gè)人分析評(píng)判甚至估計(jì)推測(cè),結(jié)果,人云亦云,以訛傳訛。理由如下:

      其一,傳言本身就不確定。媒體傳播該消息時(shí)用了很多不確定的詞語(yǔ),諸如推測(cè)、可能、至少等等。從這些詞語(yǔ)看,這個(gè)結(jié)論實(shí)際上是專家對(duì)國(guó)家征地制度改革的個(gè)人看法,基本上是推測(cè)和想象。新聞媒體將這種不確定的推斷拿出來(lái)當(dāng)顯眼的標(biāo)題,難免會(huì)造成讀者誤解和錯(cuò)覺(jué)。

      其二,做出這種推測(cè)的專家并非土地專家。比如,姜明安教授是北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、憲法與行政法研究中心主任,在法學(xué)界堪稱權(quán)威,但不是土地方面的專家,更不是征地補(bǔ)償方面的專家,所以對(duì)征地補(bǔ)償方面具體問(wèn)題的看法不一定全對(duì)。

      其三,所謂“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍”的計(jì)算方法有誤。拿報(bào)道中的例子來(lái)說(shuō),假設(shè)說(shuō)某地塊前3年平均年產(chǎn)值為2000元,如果按不超過(guò)年產(chǎn)值30倍的老規(guī)定計(jì)算,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為6萬(wàn)元/畝;“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少提高10倍”后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是2000×(30+10)=8萬(wàn)元/畝,實(shí)際提高幅度為30%。但是,按照姜明安教授的推算,同樣的情況,按以前的最高30倍計(jì)算是6萬(wàn)元/畝,而提高10倍至少應(yīng)該是6×10=60萬(wàn)元/畝,這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是土地被征收前3年平均產(chǎn)值的300倍。所以,對(duì)“提高10倍”的理解不同導(dǎo)致了結(jié)論的大相徑庭。

      其四,權(quán)威人士并沒(méi)有說(shuō)將整體征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍。國(guó)務(wù)院法制辦主任宋大涵在作草案說(shuō)明時(shí)說(shuō):“從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看,30倍上限規(guī)定過(guò)死,不適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和各地不同情況。為此,在本次提交審議的草案第四十七條第一款中,明確修改為:征收農(nóng)民集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開(kāi)的原則制定嚴(yán)格的程序,給予公平補(bǔ)償?!笨磥?lái),修訂的主要內(nèi)容是突破“最高30倍年產(chǎn)值”的羈絆,決非將整體征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍。

      其五,一下子將整體征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍也不現(xiàn)實(shí)。征地制度改革既要考慮保護(hù)被征地群眾的利益,又要考慮土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障和地方政府的承受能力。正如國(guó)務(wù)院法制辦宋大涵主任所說(shuō),征地制度改革要遵循三條原則:正確處理工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)和保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益、保護(hù)耕地的關(guān)系,更加突出保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益;正確處理政府依法征地和農(nóng)民參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)的關(guān)系,更加嚴(yán)格地約束政府征地行為;正確處理統(tǒng)一性和差異性的關(guān)系,充分考慮地區(qū)差異。

      其六,假如整體征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)真的一次性提高10倍,會(huì)引起很多社會(huì)問(wèn)題。一是地方政府的承受能力問(wèn)題,特別是基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等用地成本將大幅度增加;二是會(huì)引起一些反彈,引發(fā)群眾對(duì)以前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的追溯訴求;三是加劇征地矛盾,使征地難、補(bǔ)償難、安置難的問(wèn)題更加突出;四是會(huì)對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控造成消極影響,進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)并被房地產(chǎn)商將成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上;五是會(huì)導(dǎo)致新的不公平現(xiàn)象,在城市周邊很可能會(huì)出現(xiàn)一個(gè)因?yàn)檎鞯乇└坏摹氨└蝗Α薄?/p>

      因此,“整體征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至少10倍”在短期內(nèi)是不可能的,也是行不通的。而比較現(xiàn)實(shí)的情況是盡快改進(jìn)征地補(bǔ)償方式,不斷規(guī)范征地程序,逐步提高被征地群眾的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

      三、現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度及其主要弊端

      1986年《土地管理法》的頒布,將土地征用制度帶入法制化軌道。之后,《土地管理法》歷經(jīng)了1988年第一次修正、1998年8月全面修訂和2004年8月第三次修正。

      現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是根據(jù)2004年修正的《土地管理法》規(guī)定補(bǔ)償?shù)?,其中第四十七條規(guī)定:“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?!恳粋€(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?!薄耙勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?!?/p>

      應(yīng)該說(shuō),現(xiàn)行補(bǔ)償制度在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用,但也暴露出越來(lái)越多的弊端:第一,現(xiàn)行的征地補(bǔ)償安置制度仍然帶有鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求;第二,以年產(chǎn)值的若干倍計(jì)算征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的辦法,沒(méi)有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素,被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)難以保障;第三,30倍上限規(guī)定過(guò)死,標(biāo)準(zhǔn)偏低,和被征地群眾的期望差距過(guò)大;第四,征地程序不完善,被征地群眾權(quán)益維護(hù)和保障困難。因此,改革現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置辦法,建立健全公正合理的征地制度已經(jīng)刻不容緩。

      四、征地制度改革出路何在

      改革現(xiàn)行征地制度,最關(guān)鍵的有兩條,一是出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》,二是修正《土地管理法》第四十七條。

      2012年3月14日,溫家寶總理在全國(guó)兩會(huì)閉幕會(huì)上提出,制定出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》是2012年的主要工作任務(wù)之一。這個(gè)條例的出臺(tái)前提是先要對(duì)上位法《土地管理法》進(jìn)行修改。12月24日,國(guó)務(wù)院提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議《草案》,而12月28日閉幕的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議沒(méi)有表決這個(gè)草案。這意味著關(guān)于征地補(bǔ)償制度的修法進(jìn)程將延續(xù)到下一次審議,同時(shí)也說(shuō)明目前關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定仍存在不同意見(jiàn)。

      根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任闞珂的說(shuō)法,這次修正主要是刪除了現(xiàn)行《土地管理法》第四十七條中按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償,以及土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍的內(nèi)容。國(guó)務(wù)院法制辦主任宋大涵在對(duì)《草案》作說(shuō)明時(shí)說(shuō):“分兩步走,先集中精力對(duì)第四十七條進(jìn)行修改,待土地管理法修正案通過(guò)后,由國(guó)務(wù)院制定條例?!?/p>

      那么,到底征地制度改革應(yīng)何去何從?依筆者拙見(jiàn),改革征地制度,應(yīng)該從以下六個(gè)方面入手:第一,推行公開(kāi)、公正、簡(jiǎn)潔、高效的征地程序,落實(shí)好征地告知、公告、聽(tīng)證制度,保障被征地群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán);第二,改革補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法,用征地區(qū)片綜合地價(jià)取代按年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用的辦法,綜合考慮一定區(qū)片范圍內(nèi)土地類型、產(chǎn)值、土地區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素,測(cè)算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);第三,逐步提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),從河南省的情況看,每2到3年調(diào)整一次區(qū)片價(jià),每次調(diào)整幅度掌握在15%~30%是可行的;第四,多渠道安置被征地群眾,以確保被征地群眾“生活水平有提升、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”為原則,采用以社會(huì)保障為核心、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多種途徑安置辦法,嘗試貨幣安置、入股安置、留地安置等多種安置方式,解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)期生產(chǎn)生活問(wèn)題;第五,建立土地出讓收益分配機(jī)制,合理確定土地收益在政府和被征地群眾之間的分配比例,逐步增加土地出讓收益分配返還到農(nóng)村的比例,探索利用土地出讓收益建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系;第六,建立征地爭(zhēng)議協(xié)調(diào)仲裁和法律救濟(jì)機(jī)制,拓寬征地補(bǔ)償監(jiān)督渠道,妥善解決征地過(guò)程中的糾紛,實(shí)行規(guī)范的仲裁和救濟(jì)程序,確保一旦被征地群眾利益受損,有一個(gè)糾正、挽回的機(jī)會(huì)。只有這樣,才能保證征地制度改革沿著健康的軌道進(jìn)展,確保依法、和諧征地。

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