現(xiàn)代政府采購制度 廉潔建設(shè)的有效舉措

邱凱喬

[中圖分類號]C829.21

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672—5158（2013）05—0463—02

在市場經(jīng)濟(jì)較成熟的西方國家，“政府采購制度”是人們比較熟悉并十分關(guān)切的話題。在我國，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立完善，這一新概念近年來也開始悄然走進(jìn)社會生活。

一、政府采購制度的概念及特點(diǎn)

通常，依據(jù)采購主體的不同可將采購分為政府采購和私人采購。政府采購是以政府機(jī)構(gòu)為主體進(jìn)行的采購，而私人采購是以私有企業(yè)為主體進(jìn)行的采購。具體地講，政府采購是指“一國政府部門以及政府機(jī)構(gòu)或其他直接或間接接受政府控制的企業(yè)事業(yè)單位，為實(shí)現(xiàn)其政府職能和公共利益、使用公共資金獲得貨物、工程和服務(wù)的行為?！闭少彽姆椒ǘ喾N多樣，主要有公開招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、選擇性招標(biāo)、尋價(jià)采購、單一來源采購、談判采購等。而現(xiàn)代政府采購制度正是有關(guān)政府采購政策、采購實(shí)體、采購范圍、采購管理及采購方式等具體規(guī)定的總稱。與私人采購和我國現(xiàn)行的政府分散封閉式采購相比，現(xiàn)代政府采購制度具有如下特點(diǎn)：

（一）公共管理性。政府采購所支出的資金是公共資金，而不是私營業(yè)主或公司法人的資金。按照西方契約政府理論，政府為了實(shí)現(xiàn)行政職能和向公眾提供公共服務(wù)而面向納稅人征稅，從而形成了公共資金。政府在分配和使用公共資金資源的過程中履行的是公共托管人的角色。如果說編制預(yù)算是有關(guān)資源的分配的話，那么確保資源的有效利用則是政府采購的使命和目標(biāo)。政府采購正是政府使用公共資金采購政府所需的貨物、工程和服務(wù)的行為。因此，政府采購資金之公共性及其托管人的角色構(gòu)成了政府采購公共管理的一個(gè)重要淵源。

（二）法制性。政府采購的管理依賴于由一套完善的政府采購法律法規(guī)體系所構(gòu)建的政府采購法律制度，以及其存在和有效運(yùn)行依賴于該法律制度的政府管理制度來運(yùn)行。政府采購和物料管理者幾乎毫無例外地在嚴(yán)格的法律和管理限制下操作。同私營領(lǐng)域的同行相比，他們沒有多大靈活性。正如美國采購學(xué)者道布勒指出的那樣，政府的采購職能是一個(gè)受管制的然而卻透明的過程，受到無數(shù)個(gè)法律、法則和條例、司法或行政決定，以及政策和程序的限定和控制。如美國在1949年出臺的聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)與行政服務(wù)法，為聯(lián)邦服務(wù)總署提供了統(tǒng)一的采購政策和方法，并確立了聯(lián)邦政府集中采購的組織管理體制；WTO（（政府采購協(xié)議》等。

（三）公開性。政府采購過程應(yīng)該在完全公開下進(jìn)行，有關(guān)政府采購的法規(guī)文件采購過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都要向公眾公開、并接受公眾的監(jiān)督，政府采購的記錄也可以公開進(jìn)行審議，任何人都可以提出總是并期望得到解答，受到不公正待遇的任何一方都可以對采購過程的任何階段提出起訴。負(fù)責(zé)采購的公共官員受到公眾和新聞媒介的監(jiān)督。瀆職失誤都要曝光。法國行政學(xué)者古爾納就說過：“人們對招標(biāo)可以肯定的唯一好處——這也是它曾長期占先的原則——是它使官員遠(yuǎn)離任何誘惑并使之避免公眾的懷疑。”而我國現(xiàn)行的行政事業(yè)單位分散采購體制只有出現(xiàn)重大的失誤或欺詐才被曝光，其他則內(nèi)部處理。

（四）公平性。政府部門采用公示招標(biāo)、統(tǒng)一采購等方式面向市場，用戶可以平等競爭。一方面，政府可以得到物美價(jià)廉的商品和服務(wù)；另一方面，對參加采購過程的任何供應(yīng)商、承包商、服務(wù)提供者一視同仁，不對任何一方進(jìn)行歧視。

（五）競爭性。政府正式通過在最大范圍內(nèi)實(shí)行競爭來獲得競爭價(jià)格的優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)政府采購的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)。同時(shí)，納稅人要求在商機(jī)面前人人平等、公平競爭。

（六）政府采購官員掌握很大的權(quán)利。政府可以，而且確實(shí)具有至上的能力。政府采購一般數(shù)額巨大。采購行為足以影響甚至左右市場。政府一般都是各國國內(nèi)市場最大的單一用戶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐共體各國政府采購的金額占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的14%左右（不包括公共事業(yè)部門的采購），美國政府在1989—1992年間每年僅用于貨物和服務(wù)的采購金額就占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的26%-27%，每年有2000億美元的政府采購預(yù)算用作政府采購。這種形勢使得政府采購官員處于一個(gè)有相當(dāng)大影響力的位置，有可能濫用他們的職權(quán)，從中謀利。

二、政府采購制度是加強(qiáng)廉政建設(shè)的有效舉措

正因?yàn)楝F(xiàn)代政府采購制度具有公共管理性、法制性、公開性、公平性、競爭性及政府官員具有很大的權(quán)力等特點(diǎn)，它能夠?qū)φ少徯袨檫M(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，以保證政府采購資金的有效利用，確保政府采購過程的公開、公正、有效地清除政府公開資金使用i立程中的腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)廉政建設(shè)。

（一）政府采購制度有利于進(jìn)行財(cái)政支出控制，強(qiáng)化支出管理，硬化預(yù)算約束。政府采購動(dòng)用的是財(cái)政預(yù)算資金，無論這資金預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外，它都是來自千千萬萬的納稅人。由于我國在理論上缺乏契約國家觀念，政府是納稅人的公共資金托管人的地位并沒有確立，納稅人也缺乏參與對公共資金進(jìn)行監(jiān)管的意識。加之長期處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，根本沒有公共市場和私人市場之分，更無政府采購和私人采購之分，政府采購活動(dòng)分散、封閉?？梢哉f，我國還談不上有現(xiàn)代政府采購制度，對財(cái)政支出形成有效監(jiān)控，因而，預(yù)算約束較為軟化。

隨著1994年我國新稅制出臺，中央與地方實(shí)施分稅制以及目前深化財(cái)稅改革，政府和社會對“收入”問題十分關(guān)注；而對于“支出”的管理與改革則重視不夠，行政事業(yè)單位花錢時(shí)，對于如何防范支出的跑冒滴漏、提高使用效益，缺乏有效的控制方法。

據(jù)透露，我國行政事業(yè)單位每天的“消費(fèi)支出”即采購金額約為20億元。而國際間普遍承認(rèn)，通過實(shí)行政府采購制度，采購費(fèi)用平均可節(jié)約10%，按此節(jié)約率，如我國實(shí)行政府采購制度每天可節(jié)省開支2億元。深圳市財(cái)政局一位負(fù)責(zé)人算了筆賬，政府采購制度如果提前一天出臺，僅深圳每天可節(jié)約20萬元。

盡快推行符合中國國情的現(xiàn)代政府采購制度，可借助價(jià)值規(guī)律和市場競爭的力量，對財(cái)政資金從分配到消費(fèi)實(shí)行全方位的監(jiān)控，從而節(jié)省財(cái)政支出，強(qiáng)化預(yù)算約束。每一年度預(yù)算編制時(shí)，政府采購金額從商品和服務(wù)單價(jià)開始確定，經(jīng)議會（我國為人代會）通過后就具有法律效力。執(zhí)行過程中不得隨意追加、追減，保證了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和法定化，還便于對支出總量進(jìn)行源頭控制。采購商品和服務(wù)的資金直接交付給供應(yīng)商和服務(wù)提供者，減少了資金的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，避免各單位擠占、濫用財(cái)政資金，大大節(jié)約了公共資金，提高了支出效益。

可喜的是，一些政府部門已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了政府采購制度的上述特定功能和作用。1997年11月，重慶市第一次對市級行政事業(yè)單位的一批公務(wù)用車采取公開招標(biāo)的方式由政府統(tǒng)一采購。公開采購成交65輛，成交額比原來財(cái)政預(yù)算安排資金節(jié)約350萬元，開支節(jié)約率為19.7%。1998年2月，深圳市對于300多萬元的城市綠化工程公開招標(biāo)，有34家專業(yè)公司投標(biāo)，結(jié)果有兩家公司以低于標(biāo)底標(biāo)52%的價(jià)標(biāo)中標(biāo)，節(jié)約支出155萬元。沈陽為農(nóng)村衛(wèi)生院購置設(shè)備，原預(yù)算259萬元，經(jīng)過招標(biāo)，實(shí)際支出213萬元，節(jié)約率17.7%，沒有一起違法違紀(jì)的案件發(fā)生，而且設(shè)備質(zhì)量檔次高于原計(jì)劃。

不難看出，通過政府采購試點(diǎn)而節(jié)省開支的潛力和公開、公平競爭的魅力多么巨大。

總之，省錢依靠了新制度、新機(jī)制、克服了財(cái)政只能在分錢時(shí)實(shí)施控制，而錢分出去后則無法控制的原有采購方式存在的弊端。節(jié)省的錢多了，說明管錢的責(zé)任強(qiáng)化了，手法規(guī)范高明了。

（二）政府采購活動(dòng)公開、透明、便于財(cái)政監(jiān)督，從源頭上消除腐畋。

近年來，黨和政府始終把反腐倡廉作為一項(xiàng)重要的任務(wù)來抓。過去，我們一直強(qiáng)調(diào)政治思想教育和道德約束，作為制度創(chuàng)新，國外成熟的政府采購制度可以成為我國反腐倡廉的銳利武器。

80年代初，英國政府將長期由國家包攬的福利性服務(wù)和市政維修工程向私人企業(yè)招標(biāo)，引起了招標(biāo)競爭的高潮。招標(biāo)后，英國整個(gè)服務(wù)業(yè)價(jià)格降低5.7%，節(jié)省采購開支25%。由以前的封閉分散采購轉(zhuǎn)為開放統(tǒng)一采購，利益格局變了，從預(yù)算支出中分肥的少數(shù)人沒了市場，而社會普遍受惠。后來，美國、加拿大等西方國家紛紛效仿。公開招標(biāo)作為經(jīng)濟(jì)手段也逐漸成為西方政府消除腐敗，強(qiáng)化行政管理，調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)新舉措。

我國正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，各項(xiàng)法制還不健全，目前分散封閉的政府采購過程不公開、透明，容易引起大量“尋租”行為。不斷有少數(shù)商家以請客送禮、給“回扣”等手段暗中從政府權(quán)力掌握者那里爭取到慷國家之慨的優(yōu)惠待遇，而政府工作人員則從廠商那里得到私下的“好處”。這種權(quán)錢交易、損公肥私的行為導(dǎo)致國有資產(chǎn)大量流失，造成了浪費(fèi)和腐敗。因此，盡快推行現(xiàn)代政府采購制度，可以克服上述種種弊端。作為財(cái)政監(jiān)督體制的重要組成部分，政府采購制度具有參與者多、競爭性強(qiáng)、法制化程度高，公開、公平而且透明高等特點(diǎn)，使政府的各項(xiàng)采購活動(dòng)、每一采購行為的各個(gè)環(huán)節(jié)都在公開、公正、公平而且透明的環(huán)境中運(yùn)作，而且能形成財(cái)政、審計(jì)、供應(yīng)商和社會公眾等全方位參與監(jiān)督的機(jī)制，不僅大大降低了社會監(jiān)督成本，而更重要的是可以從源頭上有效地消除公共采購活動(dòng)中存在的幕后交易、黑箱操作等各種腐敗現(xiàn)象。

（三）政府采購活動(dòng)實(shí)行公開交易，平等競爭，對供應(yīng)商及其商品或服務(wù)的選擇有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并對其經(jīng)營行為實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)督。政府采購行為必須公開進(jìn)行，實(shí)行公平交易，以便各方責(zé)任明確。因此，大多數(shù)國家預(yù)算法規(guī)定一套完整的程序和標(biāo)準(zhǔn)，在保證政府部門得到價(jià)廉物美的商品或服務(wù)的同時(shí)，確保供應(yīng)商或服務(wù)提供者在商機(jī)面前充分平等地競爭。為此，政府可以選擇那些最具競爭力的商家，對其經(jīng)營行為及高級經(jīng)理人員實(shí)施特定的監(jiān)督。比如，參加競標(biāo)的廠商資格審查，高級經(jīng)理人員不得有犯罪記錄，三年來一直依法納稅等。這種以招標(biāo)等形式實(shí)施的民主管理，既引進(jìn)了競爭機(jī)制，增強(qiáng)了透明度，又促進(jìn)了公平交易，在很大程度上抑制了腐敗行為的發(fā)生。