包容性的地方法治一體建設(shè)

袁達松

習近平總書記在中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時提出，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。這是黨和國家對社會主義法治國家建設(shè)更加明確的要求，進一步明確了全面推進依法治國的具體路徑。

地方法治的一體建設(shè)命題

法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，即用良善的法律管理國家，使得國家生活呈現(xiàn)出穩(wěn)定良好的法治秩序；用嚴肅的法律約束政府，防止行政權(quán)力的濫用和失當，確保政府服務公平、行為廉潔；用符合民心民意的法律調(diào)控社會，積極引導社會和人民群眾的法治正能量，提高社會成員的法律素養(yǎng)，讓整個社會生活包容有序。

地方法治建設(shè)在1991年“二五”普法時期展開。自2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》后，地方法治建設(shè)全面推進。多年來，各地法治建設(shè)實踐取得了不少成效，地方法治建設(shè)水平也在不斷提高。但是，可以看到各地法治建設(shè)有著共同的特點，即地方法治建設(shè)多由各地黨政機關(guān)推動，內(nèi)容主要集中在約束公權(quán)力、政府依法行政等方面。雖然取得了相應的成效，然而，這些地方法治建設(shè)的實踐普遍沒有系統(tǒng)全面地鋪開到法治的各個方面，離法治一體建設(shè)尚有相當?shù)木嚯x。由此，法治一體建設(shè)應該成為地方法治建設(shè)的新方向。

地方法治一體建設(shè)講求的是將“法治地方”、“法治政府”、“法治社會”視為統(tǒng)一體，三者協(xié)調(diào)推進、共同發(fā)展。法治地方要求法治建設(shè)涵蓋地方立法、執(zhí)法、司法、守法等各方面以及理念、制度、文化等各層次；法治政府要求地方政府更為積極地運用法治思維依法執(zhí)政，提高政府的執(zhí)行力與公信力；法治社會則要求地方政府大力培育法治風尚，更為深入開展普法教育，進行法治宣傳，樹立和塑造法律權(quán)威與法律信仰。所以，地方法治建設(shè)應該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的法治化進程，響應和貫徹中央提出的法治一體建設(shè)，推動在地方形成法治建設(shè)的應有高度和共識，由中央到地方形成整體共同推進全國法治建設(shè)的新局面。

地方法治一體建設(shè)具有全局性、包容性，強調(diào)的是地方、政府、社會三個維度的協(xié)調(diào)發(fā)展、共同推進，是涵蓋和包容三者的良性法治；地方法治一體建設(shè)具有的法治理念，應強調(diào)一體推進三方面的法治化進程，能最大限度地調(diào)動整個地方的創(chuàng)造力與能動性。在全局性方面，地方法治建設(shè)過程是眾多系統(tǒng)相互銜接、共同運行的過程，要想確保法治運行的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性就必須要保證各系統(tǒng)、各層面之間的合理銜接并且相互包容。在包容性方面，許多領(lǐng)域現(xiàn)行的地方性法規(guī)一定程度上仍然存在著部門行政管理色彩濃重、權(quán)責界限不清等問題，立法、執(zhí)法、司法、守法各項環(huán)節(jié)時有脫節(jié)等現(xiàn)象，使法律實施效果大打折扣，影響到地方法治建設(shè)的整體有效性以及總體水平。因此，就需要對法治一體建設(shè)進行包容性推進，使各系統(tǒng)相互支撐、相互促進，協(xié)同推動地方法治建設(shè)進程。

并且，地方法治一體建設(shè)的包容性意味著法治建設(shè)過程中既須以包容性為導向，也必然在結(jié)果上呈現(xiàn)出包容性。無論是中央抑或地方，法治一體建設(shè)必然是包容性的良法之治，或者說是包容性的法治。包容性法治意味著包容性和法治的有機融合，是指法治建設(shè)協(xié)調(diào)與高效的目標和狀態(tài)。就地方法治建設(shè)而言，一方面注重地方經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展；另一方面強調(diào)地方治理的規(guī)范化、制度化、高效化。提倡包容性法治的意義在于實現(xiàn)各領(lǐng)域均衡、統(tǒng)一地發(fā)展，并在發(fā)展過程保持公平與效率的內(nèi)在一致，保證地方不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均衡性。推進包容性法治，才能建設(shè)包容性的經(jīng)濟和政治制度，才能達至“包容性發(fā)展”——即社會和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，從而應對當下所面臨的諸多問題與挑戰(zhàn)：如收入分配不均、貧富差距過大、人口資源環(huán)境壓力日益突出、社會矛盾不斷、經(jīng)濟和政治體制改革發(fā)展不夠協(xié)調(diào)等。法治一體建設(shè)的過程也是以包容性法治為導向的發(fā)展過程，兩者高度契合并且相互支持補充。

可見，地方法治建設(shè)應將包容性法治定為戰(zhàn)略目標，并通過地方法治一體建設(shè)予以落實。強調(diào)法治建設(shè)，因為只有在地方層面也提倡法治精神，完善國家和地方法律體系，才能增強法治規(guī)范在全社會的適應性，使法治規(guī)范能夠更好地為民眾認可與接受，為包容性法治奠定堅實基礎(chǔ)；強調(diào)包容性，一體建設(shè)就是要求統(tǒng)籌地方、政府、社會三者的法治化進程，協(xié)調(diào)推進不同維度的三者，兼顧各領(lǐng)域的發(fā)展，做到全方位的和諧、有序、穩(wěn)定。以法治一體建設(shè)推動地方包容性發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的地方法治。

地方包容性法治一體建設(shè)的具體進路

地方推進包容性法治建設(shè)需要加強頂層設(shè)計、設(shè)定地方法治一體建設(shè)的全面布局及統(tǒng)籌安排地方法治一體建設(shè)的主要方面。

地方法治建設(shè)的“頂層設(shè)計”，是指從最高層次對地方法治建設(shè)整體結(jié)構(gòu)的全面布局與總體安排。確立地方法治建設(shè)的頂層設(shè)計，能夠確定地方法治建設(shè)的總體方向和行動指南；能夠?qū)Ψㄖ谓ㄔO(shè)進程中涉及的關(guān)鍵性問題進行頂層判斷（最高層次的決斷），提出符合總體布局的解決之道，并依此作為當中主要方面統(tǒng)籌安排的出發(fā)點。因此，地方法治建設(shè)的首要任務是，基于各地自身的區(qū)域發(fā)展定位、特點以及法治建設(shè)進程，從最高層次確立其法治建設(shè)的頂層設(shè)計。結(jié)合前文所述，筆者認為，地方法治建設(shè)的頂層設(shè)計實即：從法治的最高層次確定建設(shè)包容性地方法治建設(shè)的戰(zhàn)略目標，通過法治一體建設(shè)進行全面布局，進而從總體上統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進地方法治建設(shè)的主要方面。

地方法治建設(shè)的頂層設(shè)計作為地方法治建設(shè)的總體方向和行動指南，要求地方法治一體建設(shè)要具備全局性和包容性。因此，需要對地方法治一體建設(shè)進行全面布局，以適應頂層設(shè)計的要求。

設(shè)定地方法治一體建設(shè)的全面布局，可以彌補以往地方法治建設(shè)的系統(tǒng)性不足。近些年各地陸續(xù)開展的地方法治建設(shè)，難免其一時的政策效應局限。為了讓法治建設(shè)得到持續(xù)長足發(fā)展，發(fā)揮法治對地方能起到的深遠長效作用，需要進行全方位的地方法治建設(shè)。而“法治地方、法治政府、法治社會一體建設(shè)”體現(xiàn)的就是具有全局觀念的包容性法治，設(shè)定地方法治一體建設(shè)的全面布局是確保實現(xiàn)包容性法治的正確、有效路徑。設(shè)定地方法治一體建設(shè)的全面布局，能夠確保地方法治建設(shè)的科學性和合理性。

地方法治一體建設(shè)的設(shè)定，亦即各地進行“法治地方、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，是積極響應習近平總書記提出的“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的新要求，為發(fā)揮法治在地方治理和社會管理中的重要作用而進行的新的探索和實踐。設(shè)定地方法治一體建設(shè)的全面布局，能確保法治建設(shè)的科學性和合理性，以保證地方法治建設(shè)的各個方面兼容并包、貫徹落實。

地方法治一體建設(shè)涉及方方面面，需要對其主要方面進行統(tǒng)籌安排，以配合頂層設(shè)計的要求以及全面布局的統(tǒng)籌。一方面，應注重處理好與本地經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、黨政建設(shè)等各方面的關(guān)系。李克強總理主持召開區(qū)域發(fā)展與改革座談會時強調(diào)要建設(shè)法治化的市場經(jīng)濟。地方法治一體建設(shè)過程也必須重視推進經(jīng)濟法治建設(shè)，依法維護和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，提升地方的核心競爭力。在文化建設(shè)方面，要注重將法治建設(shè)融入到文化建設(shè)當中，為各地實現(xiàn)文化體制改革和發(fā)展保駕護航，增強地方的軟實力。在黨政建設(shè)方面，地方法治建設(shè)的主要推進者就是各地黨政機關(guān)，加強與黨政建設(shè)相關(guān)的法治建設(shè)能夠使其成為地方法治一體建設(shè)的首要推動力。另一方面，要協(xié)同推進地方立法、執(zhí)法、司法、普法等全方位的工作。發(fā)揮立法在各項法治建設(shè)中的引領(lǐng)和基礎(chǔ)作用，樹立憲法和法律權(quán)威；強調(diào)司法公正的重要性，營造公正高效、權(quán)威公信的司法環(huán)境；在執(zhí)法過程中貫徹落實依法執(zhí)政理念，用法治規(guī)范、約束和用好公權(quán)力；積極提升普法的層次，提升社會成員的法律素養(yǎng)，在增強人民群眾法律意識的基礎(chǔ)上塑造全社會的法律信仰。以上各方面工作都需要在地方法治一體建設(shè)過程中確定協(xié)作機制框架，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進。

推動地方包容性法治機制建設(shè)的建議

首先，應該確定各地人民代表大會為地方法治建設(shè)頂層設(shè)計的最高層次。因為， 一方面，根據(jù)憲法，地方各級人民代表大會是地方的權(quán)力機關(guān)，是地方其他司法和行政機關(guān)權(quán)力的來源，對地方行政部門、司法部門起著監(jiān)督作用；另一方面，地方人民代表大會作為立法機關(guān)，在法治建設(shè)中更具能動性，對司法、執(zhí)法、普法等各方面都能起到主導、協(xié)調(diào)作用。因此，從權(quán)力來源和監(jiān)督等體制而言，人民代表大會均應被確定為法治建設(shè)頂層設(shè)計的最高層次。而地方法治建設(shè)的頂層設(shè)計具體就可由相應的人大常委會牽頭，并結(jié)合地方黨政依法治國領(lǐng)導小組（或者辦公室）的決策機制，以確保地方、政府、社會三個維度的法治建設(shè)能夠統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進。

其次，還要構(gòu)建地方包容性法治機制的全面布局。地方包容性法治建設(shè)需要從法治地方、法治政府以及法治社會三個不同維度，全面布局、協(xié)調(diào)推進三者的一體建設(shè)。

法治地方建設(shè)，要注重法治建設(shè)的全局性、一體性。應該對本區(qū)域的法治建設(shè)進行總體把握、具體布置，時刻掌握法治建設(shè)的實際進展和存在問題；區(qū)域當中的各轄區(qū)之間可以就法治建設(shè)進展情況進行相關(guān)總結(jié)交流，相互溝通、協(xié)調(diào)建設(shè)中出現(xiàn)的問題與不足，總結(jié)和推廣本轄區(qū)特色成功經(jīng)驗以便交流借鑒、聽取建議等。地方法治政府建設(shè)，要堅持依法執(zhí)政，規(guī)范行政權(quán)力運行，擺正私權(quán)和公權(quán)力的關(guān)系，讓人們對政府能夠有充分的信任，用法治思維進行社會管理，化解社會矛盾，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境?？梢栽诟骷壵ぷ髦校^續(xù)建設(shè)和完善領(lǐng)導干部學法用法的長效機制，加強公務員依法行政意識與能力培養(yǎng)，進一步健全行政決策制度和程序等。地方法治社會建設(shè)，一方面，可以圍繞地方內(nèi)各轄區(qū)尤其是基層的中心工作，深入開展“六五”普法，加強社會主義法治理念教育，重點加強與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章的宣傳教育；另一方面，則要加強人民調(diào)解組織建設(shè)，積極指導、支持和保障居民委員會、村民委員會等基層組織開展人民調(diào)解工作。最后還應注重依法加強信訪工作，規(guī)范信訪秩序，引導群眾合法有序表達利益訴求、解決利益矛盾，構(gòu)建法治社會以便給地方法治建設(shè)營造穩(wěn)定、和諧的支撐。另外，培育人民群眾對相關(guān)工作的實質(zhì)性參與十分重要。

要將以上三方面的法治建設(shè)視為一個有機整體，進行全面布局。其實，隨著近年各地“依法治省”、“依法治市”的開展，從1986年“一五”普法到當下“六五”普法的進行，法院系統(tǒng)“訴調(diào)對接”、“能動司法”的提出和探索等，包括前述要繼續(xù)加強、落實的各項法治工作，都彰顯出各地為法治建設(shè)所做出的努力和成效。但是，推進包容性的地方法治一體建設(shè)，還需要的是對這些工作進行全面的布局，清楚認識法治地方、法治政府、法治社會之間的有機聯(lián)系，從全局的高度與視角出發(fā)，構(gòu)建地方包容性法治的機制，確保地方法治建設(shè)的合理性、科學性，以實現(xiàn)包容性之治。

最后，構(gòu)建地方包容性法治機制，需要統(tǒng)籌安排諸多方面的法治運行機制，協(xié)調(diào)推進相關(guān)制度建設(shè)和實施。如各地在立法過程應進一步加強人民代表大會及其常務委員會的重要性和責任擔當，確保地方性法規(guī)更具規(guī)范性和可操作性。政府部門在執(zhí)法過程中，保證程序正當、合法合理的同時，應進一步將法治轉(zhuǎn)化為日常公務的思維方式和行為模式，給人民群眾提供更高水平的公共服務。最后，還要繼續(xù)加大普法力度，將提升法律意識上升到塑造法律信仰的高度，只有當人民群眾對法治的認識達到一定高度與深度，才能將法治發(fā)展為內(nèi)心認同并自覺接受。為此，建議各地方可以統(tǒng)合出相對獨立的法治建設(shè)領(lǐng)導和協(xié)調(diào)機構(gòu)，在原有依法治國領(lǐng)導小組（或者辦公室）的基礎(chǔ)上，確定人大常委會的相應職能，具體負責組織協(xié)調(diào)各方面制度的統(tǒng)籌安排與相互配合，推進包容性的地方法治一體建設(shè)。

（作者：北京師范大學法學院副教授）

責任編輯：魏曄玲