鐘玉秀，王亦寧

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

改革開放以來(lái)，伴隨著農(nóng)民生活水平的不斷提高，農(nóng)村地區(qū)居民生活用水量日益增大，污水排放量不斷增加。由于得不到有效治理，嚴(yán)重惡化農(nóng)村水環(huán)境，并影響農(nóng)村居民生活質(zhì)量。開展農(nóng)村排水和污水處理，是生態(tài)文明建設(shè)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的必然要求，是大力發(fā)展民生水利的重要內(nèi)容，應(yīng)予以高度重視。

一、我國(guó)農(nóng)村生活排水和污水處理發(fā)展現(xiàn)狀

1.農(nóng)村生活污水排放狀況

據(jù)測(cè)算，全國(guó)農(nóng)村每年人糞尿排泄物產(chǎn)生量約2.6億t，生活垃圾2.8億t，產(chǎn)生的生活污水達(dá)90多億t。這些污水一般來(lái)源于三個(gè)方面：一是廚房污水，二是生活洗滌污水，三是人畜糞便污水。

農(nóng)村生活污水的排放具有完全不同于城市污水排放的特點(diǎn)。一是排放分散且面廣。農(nóng)村村落布局相對(duì)分散，大的不過(guò)一二百戶人家，有的十戶八戶就是一個(gè)村，其污水排放相當(dāng)分散，排放面也比較廣。二是水質(zhì)不穩(wěn)定。農(nóng)村生活污水排放的水質(zhì)特征不僅在不同地區(qū)農(nóng)村不一樣，在同一地區(qū)農(nóng)村的不同時(shí)日，比如農(nóng)忙或農(nóng)閑、冬天或夏天，其排放污水的水質(zhì)特征差異明顯。三是污水排放量空間差異性很大。偏遠(yuǎn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)化地區(qū)的生活污水排放量較少，明顯低于城市生活污水排放水平；而近郊或工業(yè)化程度較高的農(nóng)村排放量巨大，接近城市排放水平。上述特征使得對(duì)農(nóng)村生活污水收集和處理困難。

2.農(nóng)村生活排水和污水處理發(fā)展?fàn)顩r

與城市相對(duì)規(guī)范的生活排水和污水處理服務(wù)設(shè)施相比，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村聚集點(diǎn)的生活排水和污水處理服務(wù)水平明顯落后。

據(jù)調(diào)查，我國(guó)大部分農(nóng)村沒(méi)有完善的生活排水設(shè)施，多數(shù)地區(qū)的生活污水是通過(guò)簡(jiǎn)易的溝渠 （明溝或暗渠）排放，其中以簡(jiǎn)陋的極易造成污染擴(kuò)散的明渠排放方式居多。有的村莊甚至直接灑向地面。較正規(guī)的納管排放方式很少采用。大部分生活污水未經(jīng)處理直接排入河道。

農(nóng)村生活污水處理工作目前處于起步階段。根據(jù)對(duì)2010年《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)村生活污水進(jìn)行處理的村為27 825個(gè)，占全國(guó)村總數(shù)的比例只有4.9%。而我國(guó)城市（包括直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市等各類城市）污水處理率已達(dá)75.3%，縣城污水處理率也已達(dá)到41.6%。北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東等少數(shù)發(fā)達(dá)省市正在鋪開此項(xiàng)工作，對(duì)農(nóng)村生活污水進(jìn)行處理的村比例能達(dá)到10%以上。上海達(dá)到43%，為全國(guó)最高。其他大部分省份尚沒(méi)有全面鋪開此項(xiàng)工作，只是在部分村鎮(zhèn)進(jìn)行了試點(diǎn)。

如圖1所示，中部地區(qū)和西部地區(qū)開展農(nóng)村生活污水處理的村比例分別為2.56%和2.11%。即使是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，開展農(nóng)村生活污水處理的村比例也僅有9.37%。

如圖2所示，當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村集中供水的村比例已經(jīng)達(dá)到49.9%，而對(duì)農(nóng)村污水進(jìn)行處理的村比例則不足5%。各省均呈現(xiàn)集中供水村比例顯著高于生活污水處理村比例的情況。我國(guó)在發(fā)展集中供水的同時(shí)，并沒(méi)有配套將排水和污水處理設(shè)施同步發(fā)展。農(nóng)村污水處理相比于農(nóng)村集中供水發(fā)展的差距，從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)的滯后。

二、我國(guó)農(nóng)村生活排水和污水處理發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村生活排水和污水處理工作整體上發(fā)展滯后，既包括設(shè)施發(fā)展的硬件滯后，還包括制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行管理水平等方面的軟件滯后。

1.農(nóng)村生活排水和污水處理管理體制未理順

國(guó)家層面上沒(méi)有明確農(nóng)村排水和污水處理工作的管理主體和責(zé)任主體。各地管理體制差異很大。未實(shí)行水務(wù)一體化的地區(qū)，多由環(huán)保、農(nóng)辦等部門負(fù)責(zé)。實(shí)行水務(wù)一體化的地區(qū)，有的明確水務(wù)部門負(fù)責(zé)，如上海市、四川雙流縣，江蘇武進(jìn)市等；有的未明確水務(wù)部門負(fù)責(zé)，還是由環(huán)保部門負(fù)責(zé)。管理主體不明確，部門職責(zé)不清，造成開展這項(xiàng)工作協(xié)調(diào)難度大，并容易造成各部門依托不同的項(xiàng)目和投資渠道，一哄而上，重復(fù)建設(shè)造成浪費(fèi)。

2.設(shè)施建設(shè)資金投入嚴(yán)重不足

農(nóng)村生活排水和污水處理工程屬于公益性項(xiàng)目，但當(dāng)前財(cái)政投入力度不夠。國(guó)家層面對(duì)農(nóng)村生活污水處理設(shè)立了“以獎(jiǎng)促治”農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和“農(nóng)村環(huán)境連片整治示范”專項(xiàng)資金，至今已投入100多億元，解決了6 600個(gè)村莊約2 400萬(wàn)農(nóng)民的生活污水處理問(wèn)題。但相比于全國(guó)7億農(nóng)民，任務(wù)仍十分艱巨。地方層面，只有北京、上海、天津等少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)在市級(jí)水務(wù)財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目?jī)?nèi)設(shè)立了農(nóng)村污水處理的專項(xiàng)資金，大部分地區(qū)尚沒(méi)有財(cái)力開展這項(xiàng)事業(yè)。

3.農(nóng)村生活排水和污水處理設(shè)施良性運(yùn)行困難

目前開展農(nóng)村生活污水處理的地區(qū)，已經(jīng)反映出日常運(yùn)行養(yǎng)護(hù)和管理上的諸多困難。首先，缺乏運(yùn)行維護(hù)資金，必須完全依賴政府財(cái)政補(bǔ)助，補(bǔ)助資金難以到位時(shí)，設(shè)施無(wú)法正常運(yùn)行。其次，缺乏專業(yè)的管理技術(shù)人員，知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)欠缺，設(shè)施科學(xué)運(yùn)行無(wú)法保障。第三，技術(shù)工藝不合適，難以滿足當(dāng)?shù)貙?shí)際需求。不少農(nóng)村污水處理技術(shù)從國(guó)外引進(jìn)，如凈化槽法、MBR法（膜-生物反應(yīng)器法），雖然處理效果較好，但運(yùn)行費(fèi)用高，技術(shù)要求也很高，我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和科技水平難以適應(yīng)。而基于自然系統(tǒng)的快速滲濾和人工濕地等技術(shù)，雖然運(yùn)行成本和技術(shù)要求低，但處理效果不佳，且容易造成次生污染。能夠兼顧經(jīng)濟(jì)技術(shù)要求和處理效果要求的實(shí)用技術(shù)仍有待深入研發(fā)。

4.農(nóng)村生活排水和污水處理政策法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失

法規(guī)方面，我國(guó)現(xiàn)行水法規(guī)體系中缺少專門針對(duì)農(nóng)村排水和污水處理的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。地方層面只有北京市、上海市以及江蘇、浙江、四川等省的部分市縣出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，多數(shù)省份及地區(qū)的相關(guān)規(guī)范仍為空白。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，國(guó)家層面尚沒(méi)有專門的農(nóng)村排水和污水處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；地方層面，先期開展農(nóng)村生活污水處理的地區(qū)出臺(tái)了一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但沒(méi)有完全成形，仍不完善，對(duì)工藝具體技術(shù)參數(shù)和設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行與維護(hù)要求等內(nèi)容的規(guī)定不明確。

三、農(nóng)村生活排水和污水處理發(fā)展對(duì)策措施

政府及相關(guān)部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村生活排水和污水處理的公益性質(zhì)，從設(shè)施規(guī)劃、資金投入、建設(shè)運(yùn)行與維護(hù)、制度建設(shè)、監(jiān)督管理等各方面強(qiáng)化政府職責(zé)，加強(qiáng)政策法規(guī)支持，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。水利部門作為主管農(nóng)村水利、水務(wù)管理職能的部門，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，在不斷加強(qiáng)和完善傳統(tǒng)農(nóng)田水利和農(nóng)村供水工作的同時(shí)，只有水質(zhì)水量并重，盡快開展農(nóng)村生活排水和污水處理，加強(qiáng)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)工作，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水問(wèn)題的真正解決。

1.理順農(nóng)村排水和污水處理管理體制

迅速完善農(nóng)村排水管理體制，健全相關(guān)組織機(jī)構(gòu)。首先，在現(xiàn)有體制格局下，合理界定相關(guān)部門職責(zé)。建議明確由水利（水務(wù)）部門為農(nóng)村排水和污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的監(jiān)督管理主體，由環(huán)保部門提出相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，并加強(qiáng)生活污水污染防治的執(zhí)法監(jiān)督。同時(shí)強(qiáng)化水利、環(huán)保、建設(shè)等部門之間的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)部門之間工作的溝通、配合和支持，加強(qiáng)各部門在農(nóng)村生活排水及污水處理設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的合作。其次，圍繞實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水公共服務(wù)均等化目標(biāo)，深化水務(wù)一體化體制改革并延伸到農(nóng)村，以水務(wù)局來(lái)統(tǒng)籌城市和農(nóng)村的排水行政事務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供排水一體化。第三，健全基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，賦予其排水與污水處理服務(wù)和監(jiān)管職能，加大管理能力和硬件設(shè)施建設(shè)。

2.以規(guī)劃為龍頭，拓寬資金渠道，加大投入力度

在村集體和農(nóng)民普遍經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的現(xiàn)實(shí)狀況下，應(yīng)充分發(fā)揮政府及相關(guān)部門主導(dǎo)作用，加快推動(dòng)農(nóng)村排水和污水處理設(shè)施建設(shè)。首先，水利部門應(yīng)利用已有的資金渠道盡快開展試點(diǎn)示范工作。近期先將農(nóng)村水資源保護(hù)納入各級(jí)水資源開發(fā)利用和保護(hù)規(guī)劃，將農(nóng)村排水和污水處理設(shè)施建設(shè)納入農(nóng)村飲水安全保障規(guī)劃，利用水資源費(fèi)和農(nóng)村飲水安全專項(xiàng)資金兩個(gè)渠道，開展農(nóng)村排水和污水處理設(shè)施建設(shè)試點(diǎn)，典型示范，積累經(jīng)驗(yàn)。其次，以規(guī)劃為龍頭，指導(dǎo)并整合使用農(nóng)村各類涉水財(cái)政資金投入農(nóng)村排水和污水處理設(shè)施建設(shè)。目前投入農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政資金很多，如新農(nóng)村建設(shè)資金、農(nóng)村環(huán)境整治專項(xiàng)資金、扶貧資金、小城鎮(zhèn)建設(shè)資金、河道整治資金、集中污水處理廠“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金、農(nóng)村飲水安全專項(xiàng)資金等。針對(duì)目前農(nóng)村涉水財(cái)政資金來(lái)源渠道多樣化的現(xiàn)狀，水利部門應(yīng)積極聯(lián)合有關(guān)部委，推動(dòng)出臺(tái)編制統(tǒng)一的農(nóng)村排水和污水處理工程規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目和資金安排的指導(dǎo)作用，促進(jìn)多部門資金統(tǒng)籌使用，確保資金使用效率和效益最大化。第三，逐步推動(dòng)設(shè)立縣級(jí)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，用于農(nóng)村排水和污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管理。

3.建立和完善農(nóng)村生活排水和污水處理政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范

國(guó)家及相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)村排水和污水處理方面的政策性文件，對(duì)農(nóng)村生活污水排放控制工作提出具體要求。各地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展形勢(shì)，研究制定本地農(nóng)村生活排水和污水處理方面的政策法規(guī)及管理規(guī)范，明確工程建設(shè)與管理、資金使用與管理、監(jiān)督與考核等內(nèi)容，指導(dǎo)本地農(nóng)村生活排水和污水處理工作的開展。盡快研發(fā)適合本地的農(nóng)村污水處理技術(shù)工藝，并將相應(yīng)的設(shè)計(jì)規(guī)則、操作規(guī)范等上升為標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)規(guī)范，促進(jìn)工作健康科學(xué)開展。

4.加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)和專業(yè)培訓(xùn)，提高運(yùn)行管理水平

農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)和管理需要以一套成熟的技術(shù)推廣體系和專業(yè)隊(duì)伍作為基礎(chǔ)支撐。首先，加大科研投入，利用國(guó)家重大水利和環(huán)保專項(xiàng)資金、公益行業(yè)科研專項(xiàng)等國(guó)家科研項(xiàng)目渠道以及地方的相關(guān)科研項(xiàng)目渠道，激勵(lì)大專院校和科研機(jī)構(gòu)開展適宜的農(nóng)村生活污水處理技術(shù)工藝研發(fā)。其次，把農(nóng)村排水和生活污水處理行業(yè)的人才培養(yǎng)納入各級(jí)政府人才培訓(xùn)計(jì)劃，并作為進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利服務(wù)體系建設(shè)的重要部分，對(duì)負(fù)責(zé)農(nóng)村排水和污水處理設(shè)施運(yùn)行養(yǎng)護(hù)的專業(yè)服務(wù)人員建立進(jìn)崗培訓(xùn)和持證上崗制度，提高人員專業(yè)化水平，形成一支過(guò)硬的專業(yè)管理和技術(shù)隊(duì)伍。

5.加大宣傳教育，引導(dǎo)農(nóng)民參與和監(jiān)督

農(nóng)村生活污水排放控制與農(nóng)民日常生產(chǎn)生活密切聯(lián)系，需要農(nóng)民群眾的高度認(rèn)同和積極參與。一要運(yùn)用報(bào)紙、廣播、電視媒體以及發(fā)放知識(shí)宣傳手冊(cè)，舉辦水資源、環(huán)保主題活動(dòng)等靈活多樣的形式，每年定期向農(nóng)民宣傳農(nóng)村生活污水排放控制的重要意義、內(nèi)容、措施等，逐步增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾水環(huán)境保護(hù)意識(shí)，調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性，營(yíng)造良好氛圍。二要采取多種手段鼓勵(lì)村鎮(zhèn)集體、農(nóng)民和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家自籌資金建設(shè)農(nóng)村排水和污水處理設(shè)施，如：通過(guò)村級(jí)“一事一議”籌資籌勞，政府按一定比例進(jìn)行補(bǔ)助，鼓勵(lì)農(nóng)民群眾投身排水和污水處理設(shè)施建設(shè)；通過(guò)通報(bào)表彰、發(fā)放獎(jiǎng)狀、樹立碑亭等方式，吸引本地企業(yè)家無(wú)償捐贈(zèng)建設(shè)農(nóng)村排水和污水處理設(shè)施。三要鼓勵(lì)培育農(nóng)村基層社會(huì)的民間水環(huán)境保護(hù)組織，對(duì)農(nóng)村排水與污水處理工作進(jìn)行監(jiān)督，構(gòu)建政府、民間組織、農(nóng)民群眾三方共同監(jiān)督機(jī)制。

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