蓋志杰，聶 勇

（1.水利部淮河水利委員會(huì)，233001，蚌埠； 2.水利部財(cái)務(wù)司，100053，北京）

部門預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，近年隨著部門預(yù)算改革不斷向縱深推進(jìn)，部門預(yù)算工作日趨規(guī)范化、制度化和科學(xué)化。部門決算是指全面反映各部門（單位）年度預(yù)算執(zhí)行情況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，部門決算數(shù)據(jù)是分析預(yù)測(cè)單位事業(yè)發(fā)展和編制部門預(yù)算的重要依據(jù)。但目前水利事業(yè)單位對(duì)部門預(yù)算編制與決算結(jié)合方面還存在一些不足，對(duì)部門預(yù)算和決算的結(jié)合還不夠緊密。本文就目前水利事業(yè)單位部門預(yù)算編制與決算結(jié)合在實(shí)際工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上剖析了問(wèn)題的根源，并就如何做好水利事業(yè)單位部門預(yù)算編制與決算的結(jié)合，結(jié)合實(shí)例提出了若干建議。

一、水利事業(yè)單位部門預(yù)算編制與決算結(jié)合中存在的主要問(wèn)題

水利系統(tǒng)許多事業(yè)單位一定程度上存在“重預(yù)算，輕決算”的思想，主要是因?yàn)檫@些單位僅僅將部門決算當(dāng)作部門預(yù)算執(zhí)行的一個(gè)結(jié)果，而對(duì)這個(gè)結(jié)果如何在部門預(yù)算中運(yùn)用缺乏實(shí)務(wù)操作。部門決算作為部門預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果不能有效地在部門預(yù)算編制中得到運(yùn)用，主要體現(xiàn)在編制部門預(yù)算時(shí)，單位收入和支出的預(yù)測(cè)未能以決算收支的變動(dòng)趨勢(shì)為依據(jù)，同時(shí)上級(jí)單位對(duì)所屬單位決算結(jié)果的運(yùn)用也不夠充分。

①水利事業(yè)單位部門預(yù)算收入編制與決算實(shí)際收入存在差異。水利事業(yè)單位預(yù)決算收入存在差異主要體現(xiàn)在部門預(yù)算編制中事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、其他收入等與部門決算相比存在較大差異。部門預(yù)算編制通常為平衡預(yù)算，不存在結(jié)轉(zhuǎn)下年，在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行時(shí)單位組織的事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、其他收入等不一定全部在當(dāng)年支出，水利事業(yè)單位往往在部門決算中存在結(jié)余分配，形成單位事業(yè)積累。

②水利事業(yè)單位部門預(yù)算支出編制與決算實(shí)際支出存在差異。水利事業(yè)單位預(yù)決算支出存在差異，主要體現(xiàn)在部門預(yù)算與決算填報(bào)報(bào)表時(shí)口徑不一致，同時(shí)編制部門預(yù)算時(shí)還存在諸多不確定性因素。一方面是經(jīng)營(yíng)收入在部門預(yù)算編制時(shí)用于列支基本支出，而在部門決算中經(jīng)營(yíng)收入不能用于列支基本支出，只能用于經(jīng)營(yíng)支出，造成兩者存在差異；另一方面是年初預(yù)算編制的支出由于在實(shí)際執(zhí)行中存在諸多不確定性因素，在年終會(huì)存在結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余，不會(huì)全部支出。

③水利部門上級(jí)單位對(duì)所屬事業(yè)單位部門決算結(jié)果運(yùn)用不夠充分。水利事業(yè)單位部門決算反映出了實(shí)際的支出水平，尤其是基本的支出水平可以得到全方位的體現(xiàn)。但上級(jí)單位在對(duì)所屬事業(yè)單位財(cái)政撥款預(yù)算編制規(guī)模進(jìn)行分解時(shí)，對(duì)所屬事業(yè)單位部門決算反映出來(lái)的結(jié)果運(yùn)用不夠。如對(duì)不同級(jí)次、不同類型的單位決算中基本支出數(shù)據(jù)的分析、利用；對(duì)各科目、各項(xiàng)目決算與預(yù)算的差異在預(yù)算編制中的運(yùn)用；對(duì)事業(yè)單位事業(yè)規(guī)劃和發(fā)展的趨勢(shì)預(yù)計(jì)等方面的結(jié)合還不夠緊密。

二、水利事業(yè)單位部門預(yù)算與決算結(jié)合的重點(diǎn)

水利事業(yè)單位部門預(yù)算與決算是否做到有效結(jié)合體現(xiàn)出了一個(gè)單位部門預(yù)算編制是否科學(xué)合理，也關(guān)系到預(yù)算是否能得到有效執(zhí)行，做好水利事業(yè)單位部門預(yù)算與決算結(jié)合應(yīng)著重把握以下三個(gè)方面：

①部門預(yù)算收入編制要與部門決算收入水平相結(jié)合。部門決算收入是單位編制部門預(yù)算收入的基礎(chǔ)，事業(yè)編制部門預(yù)算收入時(shí)一定要注意與部門決算創(chuàng)收收入水平相結(jié)合。

②部門預(yù)算支出編制要與決算支出水平相結(jié)合。部門決算支出是單位編制部門預(yù)算支出的標(biāo)桿，事業(yè)單位部門預(yù)算的支出不應(yīng)嚴(yán)格與收入相對(duì)應(yīng)。

③上級(jí)水利單位對(duì)所屬事業(yè)單位批復(fù)財(cái)政撥款控制規(guī)模時(shí)要與部門決算的結(jié)果相結(jié)合。通過(guò)水利事業(yè)單位部門決算反映出來(lái)的結(jié)果，可以體現(xiàn)出該單位水利事業(yè)完成情況的有效性、財(cái)政支持與單位事業(yè)績(jī)效的關(guān)聯(lián)性以及事業(yè)支出的合規(guī)性和支出水平的高低。上級(jí)水利單位在批復(fù)所屬事業(yè)單位財(cái)政撥款控制規(guī)模時(shí)，應(yīng)注重結(jié)合該單位以前年度基本支出等的規(guī)模和水平、事業(yè)單位事業(yè)規(guī)劃和發(fā)展趨勢(shì)以及事業(yè)績(jī)效水平。

三、水利事業(yè)單位部門預(yù)算編制與決算結(jié)合的實(shí)例分析及操作建議

水利事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)注意對(duì)部門決算數(shù)據(jù)的分析利用，在編制部門預(yù)算實(shí)務(wù)操作中加強(qiáng)與部門決算的結(jié)合。以下以某水利事業(yè)單位（財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位）為例，就如何做好部門預(yù)算編制與決算結(jié)合進(jìn)行實(shí)例分析。

該事業(yè)單位2012年部門預(yù)算收入4 669萬(wàn)元，其中上年結(jié)轉(zhuǎn)3 002萬(wàn)元，本年收入1 667萬(wàn)元 （創(chuàng)收收入583萬(wàn)元）；部門預(yù)算支出4 669萬(wàn)元。2012年部門決算收入2 015萬(wàn)元，其中上年結(jié)轉(zhuǎn)275萬(wàn)元，本年收入1 740萬(wàn)元（創(chuàng)收收入620萬(wàn)元）；部門決算支出1 640萬(wàn)元，結(jié)余分配110萬(wàn)元，年末結(jié)轉(zhuǎn)265萬(wàn)元。

該事業(yè)單位2011年部門預(yù)算編制基本支出409萬(wàn)元，部門決算實(shí)際支出393萬(wàn)元。2012年部門預(yù)算編制基本支出預(yù)算427萬(wàn)元，當(dāng)年該單位部門決算實(shí)際支出340萬(wàn)元。表1為2012年該單位預(yù)算對(duì)比表。

通過(guò)對(duì)該事業(yè)單位預(yù)決算收支分析可以發(fā)現(xiàn)，該單位2012年預(yù)算收入與決算收入相差2 654萬(wàn)元，差異率為132%。收入差異較大的主要原因是，編制預(yù)算時(shí)對(duì)上年結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)預(yù)計(jì)偏差較大，與實(shí)際相差了2 727萬(wàn)元，差異率達(dá)到了991%。同時(shí)本年決算收入較預(yù)算收入有所增加，增加了73萬(wàn)元，主要是因?yàn)樵搯挝粚?duì)創(chuàng)收收入預(yù)計(jì)不準(zhǔn)確，也未按照預(yù)算法和《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等法律法規(guī)及時(shí)調(diào)整預(yù)算，使得預(yù)決算收入存在差異。相應(yīng)預(yù)算和決算在支出方面也存在很大的差異，差異率達(dá)到了185%，主要原因是該單位在編制2012年預(yù)算時(shí)收支是平衡的，但在實(shí)際執(zhí)行中并沒(méi)有做到收支平衡，一方面是預(yù)算對(duì)上年結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)字預(yù)計(jì)偏差較大，多預(yù)計(jì)了上年結(jié)轉(zhuǎn)，不可能形成支出；另一方面是在實(shí)際支出中創(chuàng)收收入沒(méi)有全部支出，進(jìn)行了結(jié)余分配。

通過(guò)對(duì)該單位2011年和2012年基本支出預(yù)算、決算對(duì)比分析可以發(fā)現(xiàn)，決算與預(yù)算相差了87萬(wàn)元，差異率達(dá)到了26%。該單位基本支出預(yù)算和決算存在差異，同時(shí)兩個(gè)年度實(shí)際支出水平也有較大變動(dòng)。主要原因是，該單位2011年一次性補(bǔ)發(fā)了以前年度人員工資和對(duì)單位辦公樓進(jìn)行了一次性大規(guī)模修繕，共計(jì)發(fā)生一次性支出79萬(wàn)元，但該單位在做2012年基本支出預(yù)算時(shí)僅僅參考了2011年度基本支出預(yù)算水平，在2011年度基礎(chǔ)上考慮一定因素適量做了增加，對(duì)2011年發(fā)生的一次性支出未予以剔除，造成2012年基本支出預(yù)算和決算差異較大。

表1 2012年預(yù)決算對(duì)比表 單位：萬(wàn)元

通過(guò)對(duì)上述某水利事業(yè)單位的案例分析，可以發(fā)現(xiàn)要增強(qiáng)水利事業(yè)單位部門預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，就必須要與部門決算緊密結(jié)合，要對(duì)部門決算數(shù)據(jù)加以充分的分析利用，應(yīng)以上年度甚至以前幾個(gè)年度部門決算的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，科學(xué)合理地編制部門預(yù)算。

①部門預(yù)算收入編制方面。編制部門預(yù)算收入時(shí)，要在以前幾個(gè)年度部門決算收入的基礎(chǔ)上，計(jì)算出該單位創(chuàng)收收入變動(dòng)趨勢(shì)，合理地預(yù)測(cè)收入，同時(shí)還要注意剔除非正常收入的影響；在編制上年結(jié)轉(zhuǎn)收入時(shí)一定要合理預(yù)計(jì)實(shí)際支出情況，充分考慮各種因素后再編制上年結(jié)轉(zhuǎn)收入。同時(shí)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)收入預(yù)算需要調(diào)整的，應(yīng)按照預(yù)算法和《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等相關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)報(bào)主管部門審核后報(bào)財(cái)政部門調(diào)整預(yù)算或報(bào)主管部門和財(cái)政部門備案。

②部門預(yù)算支出編制方面。編制部門預(yù)算支出時(shí)，要在以前幾個(gè)年度部門決算支出的基礎(chǔ)上，對(duì)該單位事業(yè)支出的規(guī)模和水平進(jìn)行分析，也要注意不能將以前年度的非正常支出作為編制依據(jù)。

③部門預(yù)算結(jié)果運(yùn)用方面。上級(jí)水利單位對(duì)所屬事業(yè)單位批復(fù)財(cái)政撥款控制規(guī)模時(shí)，要充分運(yùn)用部門決算的結(jié)果，根據(jù)各事業(yè)單位部門決算反映出來(lái)的情況給予充分考慮，主要考慮的因素應(yīng)包括7個(gè)方面。一是分析事業(yè)單位上年度基本支出等支出的水平；二是分析事業(yè)單位以前年度事業(yè)積累的規(guī)模；三是分析事業(yè)單位資產(chǎn)的價(jià)值及組成結(jié)構(gòu)；四是分析事業(yè)單位組織創(chuàng)收收入的能力；五是分析事業(yè)單位事業(yè)完成情況和績(jī)效水平；六是分析事業(yè)單位發(fā)展需要與財(cái)力情況；七是分析事業(yè)單位剛性需求財(cái)政撥款保障程度。

④部門預(yù)算編制口徑方面。一是水利事業(yè)單位部門預(yù)算編制經(jīng)營(yíng)收入應(yīng)嚴(yán)格與經(jīng)營(yíng)支出對(duì)應(yīng)。水利事業(yè)單位編制部門預(yù)算時(shí)經(jīng)營(yíng)收入不能用于基本支出，嚴(yán)格按照部門決算報(bào)表的填報(bào)口徑編制部門預(yù)算報(bào)表，確保經(jīng)營(yíng)支出與經(jīng)營(yíng)收入配比，不能把經(jīng)營(yíng)收入用于事業(yè)支出。二是允許水利事業(yè)單位編制年末結(jié)余分配。在編制部門預(yù)算收支時(shí)，可考慮將水利事業(yè)單位作為試點(diǎn)單位，充分考慮收支的結(jié)余，允許水利事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時(shí)將年末結(jié)余分配在部門預(yù)算報(bào)表中體現(xiàn)出來(lái)。

部門預(yù)算—部門決算—部門預(yù)算，預(yù)算管理鏈條是環(huán)環(huán)相扣的，部門決算是中間的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它既反映本年度預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，又是編制下年度預(yù)算的參考和依據(jù)。部門預(yù)算與決算的結(jié)合仍走在不斷探索的路上，相信隨著財(cái)政體制改革的進(jìn)一步深化，水利事業(yè)單位部門預(yù)算和決算的結(jié)合可以先走一步，作為試點(diǎn)單位，為如何做好部門預(yù)算與決算的全面結(jié)合提供有效借鑒。