征地補(bǔ)償制度“變法”

/偉民

2012年11月底，有媒體披露，國務(wù)院已原則通過土地管理法修正案草案，可能將征收農(nóng)民集體所有土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至少10倍。

一個(gè)月后，修法草案正式提交全國人大常委會(huì)初審，“10倍”之說被證明只是一種猜測，但修法草案對現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度革命性的改造，卻展示了更為豐富的意味。

據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，60%的群體性上訪事件與土地有關(guān)，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛已達(dá)400萬件左右。近年來震動(dòng)社會(huì)的廣東烏坎、云南昭通等群體性事件，其導(dǎo)火索無不源自征地矛盾。征地問題，已經(jīng)演變成中國社會(huì)最尖銳的矛盾之一，以及影響社會(huì)穩(wěn)定的高危因素。

第47條之弊

從制度層面檢討，法定征地程序不完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理等等，是導(dǎo)致當(dāng)下征地危局的一大根源。其中，涉及征地補(bǔ)償制度最為關(guān)鍵的法律規(guī)定，是現(xiàn)行土地管理法第47條。該法條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”；“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”；“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。

上述法律規(guī)定，實(shí)際上設(shè)置了限制農(nóng)民權(quán)益的兩大柵欄。

首先，與“原用途”掛鉤且按年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，意味著同樣一塊土地，農(nóng)民只能按“原用途”獲得每畝數(shù)萬元的低廉補(bǔ)償，地方政府卻能按“新用途”以每畝數(shù)十萬元甚至數(shù)百萬元的高價(jià)轉(zhuǎn)讓，這種雙重標(biāo)準(zhǔn)所形成的價(jià)格“剪刀差”，埋下了征地利益沖突的禍根。

如何合理平衡國家、集體和個(gè)人的利益，是未來各地制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所面臨的重大考題。

而“30倍”的補(bǔ)償上限，則暴露了標(biāo)準(zhǔn)偏低、規(guī)定過死的弊端。基于農(nóng)地產(chǎn)值相對不高、生活成本日益上漲的現(xiàn)實(shí)，即使依此標(biāo)準(zhǔn)足額補(bǔ)償，也難以保障失地農(nóng)民的未來生存和發(fā)展。尤其是，“30倍”的補(bǔ)償上限，也為克扣農(nóng)民權(quán)益提供了“合法”空間。一些地方政府本能地選擇“就低不就高”，尤其是在財(cái)政吃緊時(shí)，更是以此盡量壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，因征地難度不斷加大等因素，不少地方的征地補(bǔ)償已突破了“30倍”的法定上限，盡管有利于農(nóng)民權(quán)益，卻難免有“違法”之嫌。

也正因此，早在3年前就已啟動(dòng)的土地管理法修改，最終將第47條列為修法突破口，以優(yōu)先解決矛盾最為尖銳的征地補(bǔ)償問題，其他涉及土地管理制度的改革議題，則留待未來再行修法。

此次修法，將社會(huì)費(fèi)用納入補(bǔ)償內(nèi)容，呈現(xiàn)了從“一次性補(bǔ)償”轉(zhuǎn)向永久性保障的變革路徑。

2012年12月24日，“只修第47條”的土地管理法修正案草案提交十一屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議初審。但修一條而牽全局，社會(huì)期盼已久的征地補(bǔ)償制度改革，由此迎來了歷史性拐點(diǎn)。

構(gòu)建公平原則

土地管理法修法草案的首要變化是，刪除了現(xiàn)行法第47條所規(guī)定的“按照被征收土地的原用途補(bǔ)償”和“30倍補(bǔ)償上限”等內(nèi)容，并明確規(guī)定：征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)“給予公平補(bǔ)償，保證被征地農(nóng)民原有生活有改善、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”上述規(guī)定最為關(guān)鍵的是確立了“公平補(bǔ)償”的原則，這也是征地補(bǔ)償制度轉(zhuǎn)型的核心標(biāo)志。

公平補(bǔ)償，是大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家土地征收補(bǔ)償所遵循的基本原則，其總體要求是按照土地被征收時(shí)的市場價(jià)格補(bǔ)償。但中國的特殊性在于，農(nóng)用地按照憲法和法律規(guī)定禁止直接買賣，因而無法用市場價(jià)格進(jìn)行評估，“公平補(bǔ)償”也不能簡單地理解成按照市場價(jià)格補(bǔ)償。

如此情形下，公平補(bǔ)償原則究竟如何體現(xiàn)？相關(guān)人士指出，在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，既要考慮被征收土地原用途年產(chǎn)值的因素，又要綜合考慮土地區(qū)位、供求關(guān)系、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等多種因素，特別是被征地農(nóng)民社會(huì)保障的因素；在住房及地上附著物的補(bǔ)償上，遵循市場原則；在補(bǔ)償效果上，要保證被征地農(nóng)民原有生活有改善、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

與“公平補(bǔ)償”原則相呼應(yīng)，修法草案將征地補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容由三項(xiàng)擴(kuò)充為五項(xiàng)，即在土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、青苗和地上附著物補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，明確增加了社會(huì)保障費(fèi)用和村民住宅補(bǔ)償。

征地對于農(nóng)民而言，失去的不僅是土地，也是生活的可靠來源。有調(diào)查表明，按目前的消費(fèi)水平，征地補(bǔ)償款在非常節(jié)約的情況下最多只能維持6年的生活。失地農(nóng)民因缺乏后續(xù)保障而迅速陷入生活困境的不在少數(shù)。這也是許多農(nóng)民恐懼征地、抵制征地的一個(gè)重要原因。正因此，將社會(huì)費(fèi)用納入補(bǔ)償內(nèi)容，清晰呈現(xiàn)了從“一次性補(bǔ)償”轉(zhuǎn)向“永久性保障”的變革路徑。

可以預(yù)見，隨著未來農(nóng)村土地市場日趨發(fā)育成熟，公平補(bǔ)償原則的內(nèi)涵將進(jìn)一步融入市場化色彩，但不管如何演變，土地收益向失地農(nóng)民更多傾斜的時(shí)代大勢，不會(huì)、也不應(yīng)逆轉(zhuǎn)。

阻擊侵權(quán)危險(xiǎn)

“補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地”，是土地管理法修法草案備受關(guān)注的又一制度設(shè)計(jì)。

征地對農(nóng)民權(quán)益的傷害，不僅表現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且還存在補(bǔ)償款不能及時(shí)、足額到位等問題。一方面，一些地方政府通過“圈地”設(shè)立各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，并以“零地價(jià)”等優(yōu)惠政策吸引企業(yè)進(jìn)駐，但又無錢補(bǔ)償失地農(nóng)民，只好千方百計(jì)壓低補(bǔ)償，拖欠成風(fēng)。另一方面，一些掌控補(bǔ)償款分配的部門、官員以及村干部，出于利益本能甚至貪心私欲，常常從中層層挪用截留，導(dǎo)致本就低廉的補(bǔ)償款，到了農(nóng)民手中更是所剩無幾。

頗為典型的案例是，長江中游某省建設(shè)一條高速公路時(shí)，應(yīng)當(dāng)支付給農(nóng)民的征地補(bǔ)償款，省建路指揮部截留了837萬元，市指揮部截留了1502萬元，區(qū)政府截留了190.3萬元，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付到被征地村組時(shí)又截留了1192萬元。四級(jí)克扣下來，共截留了45%的補(bǔ)償款。

另據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年的土地市場治理整頓中，全國清理出的拖欠、截留、挪用農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)，高達(dá)150億元。

從制度機(jī)制而言，征收主體并非直接對農(nóng)民個(gè)體進(jìn)行一對一的補(bǔ)償，而是中間要轉(zhuǎn)幾道手，這就為截留、克扣現(xiàn)象提供了空間，導(dǎo)致“縣扣留”、“鄉(xiāng)扣留”、“村扣留”甚至貪官私分現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

尤其是農(nóng)村集體組織的內(nèi)部分配，更是問題叢生?，F(xiàn)行法律所規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用，除了最后一項(xiàng)明確屬于農(nóng)民個(gè)人外，前兩項(xiàng)都?xì)w集體所有并分配。由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，常常只有極小比例發(fā)放到農(nóng)民手中，絕大部分都被集體甚至個(gè)別村干部截留。這是一些地方看似征地補(bǔ)償款項(xiàng)已經(jīng)到位、農(nóng)民實(shí)際收益卻大大縮水的癥結(jié)所在。

土地管理法修法草案寫入“補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地”，標(biāo)志著將在法律層面進(jìn)一步強(qiáng)化被征地農(nóng)民的維權(quán)機(jī)制。有專家進(jìn)一步指出，未來還應(yīng)設(shè)計(jì)賬戶單列、?？顚Ｓ玫染唧w辦法，以推動(dòng)這一機(jī)制更好地運(yùn)作起來。

尊重程序正義

如何才能落實(shí)公平補(bǔ)償原則？土地管理法修法草案給出的答案是：“征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序?！边@一規(guī)定的主旨，當(dāng)是以程序正義制約征地行為。而程序正義的缺失，正是許多征地悲劇的根源所在。

2010年，河北廣平縣為了所謂“三年大變樣”的政績目標(biāo)，僅用10天時(shí)間就完成了33萬平方米的征地拆遷任務(wù)，導(dǎo)致1000多戶民眾的房屋被拆、土地被征用，且均未簽訂補(bǔ)償協(xié)議、實(shí)施妥善安置。

不事先取得民眾的同意，不確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以超常速度強(qiáng)征蠻拆……這是非常典型的違背正當(dāng)程序，在強(qiáng)悍的公權(quán)力量面前，民眾權(quán)益極為脆弱。

在征地利益的博弈中，農(nóng)民的話語力量極其微弱，參與程度也非常有限。一些地方既不公開征地信息，也不聽取利益訴求，許多農(nóng)民不知不覺間便痛失土地。另一方面，在現(xiàn)行體制下，農(nóng)民無法直接參與征地補(bǔ)償議價(jià)，談判籌碼實(shí)際上掌握在村委會(huì)甚至個(gè)別村干部手中，大量迎合政府意圖的暗箱操作，以及出賣農(nóng)民利益的腐敗交易，正是由此而生。因征地糾紛而揭開村委會(huì)腐敗的烏坎事件，便是其中的明證。

另一方面，由于長期沒有建立起合理、通暢的土地糾紛裁決救濟(jì)制度，權(quán)益受損的失地農(nóng)民無論多么執(zhí)著和頑強(qiáng)，在權(quán)力和資本的利益同盟面前都顯得勢單力薄。當(dāng)他們向上級(jí)政府投訴時(shí)，收獲的往往是權(quán)力庇護(hù)的苦果。當(dāng)他們向法院求援時(shí)，又常常遭遇“不予受理”，或被一紙裁定踢回行政渠道。尋求公道無門的失地農(nóng)民，只能被逼踏上群體上訪之路，甚至不惜采取非理性的極端抗?fàn)幨侄巍?/p>

正因此，土地管理法修法草案對程序正義的強(qiáng)調(diào)，意義深遠(yuǎn)。但這僅僅是一條原則性規(guī)定，如何細(xì)化并嚴(yán)格征地程序，設(shè)立對違法違規(guī)征地的行政問責(zé)制度，同時(shí)保障農(nóng)民的知情、參與等權(quán)利，打通行政復(fù)議、行政訴訟等權(quán)利救濟(jì)途徑，以維系土地利益博弈的公平底線，將是未來的緊迫議題。

目前，一些地方由于過快上升的征地拆遷成本與難以抑制的高房價(jià)形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致了市政建設(shè)停滯。

規(guī)則細(xì)化之考題

從更長遠(yuǎn)的角度看，土地管理法針對征地補(bǔ)償制度的修法行動(dòng)，也為農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例等下位法的出臺(tái)鋪平了道路。修法草案明確授權(quán)，“征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償安置的具體辦法，由國務(wù)院制定。依照國務(wù)院制定的具體辦法，省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定補(bǔ)償安置的具體標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

征地補(bǔ)償問題極為復(fù)雜，因各地經(jīng)濟(jì)水平不同，由法律確定原則框架，下位法規(guī)定具體細(xì)則，是一種務(wù)實(shí)的制度選擇。但相關(guān)行政法規(guī)的制訂，會(huì)不會(huì)因地方政府的掣肘而偏離“公平補(bǔ)償”的軌道？尤其是制訂具體標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力直接下放給省級(jí)政府，會(huì)不會(huì)為“利益自?！碧峁┍憬葜?？不免令人擔(dān)心。

避免這一危險(xiǎn)的出路在于，在下位法的制定過程中，通過聽證等民主機(jī)制制約政府過于強(qiáng)大的單方話語權(quán)。同時(shí)，人大通過備案審查等機(jī)制對下位法實(shí)施有效監(jiān)督。

問題的另一面是，在確定征地補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，如何合理平衡各方利益？

有輿論擔(dān)心，大幅度提高征地補(bǔ)償，勢必推高征地成本，妨礙城市化、工業(yè)化進(jìn)程。因此抬升的房價(jià)，也會(huì)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者頭上，使中低收入者面臨更加離譜的高房價(jià)。

而在現(xiàn)實(shí)生活中，一些大城市郊區(qū)確已出現(xiàn)了征地過度補(bǔ)償現(xiàn)象。因土地價(jià)值高，被征地農(nóng)民一夜暴富，而未列入征地區(qū)域的鄰近農(nóng)民，大多感嘆時(shí)運(yùn)不濟(jì)，翹首盼望下一次餡餅?zāi)茉业阶约侯^上，這與其它地區(qū)農(nóng)民的畏懼、抵制心態(tài)形成了鮮明對比。與此同時(shí)，由于過快上升的征地拆遷成本與難以抑制的高房價(jià)形成惡性循環(huán)，甚至導(dǎo)致市政建設(shè)停滯，北京等一些大城市近年來已被迫考慮重新調(diào)低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

過低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)損害農(nóng)民合法權(quán)益，過高的補(bǔ)償又阻礙公共利益的實(shí)現(xiàn)。如何合理平衡國家、集體和個(gè)人的利益，既避免人為壓低，又防止漫天要價(jià)，乃是未來各地制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所面臨的重大考題。

解答這道考題的關(guān)鍵是如何理解“公平補(bǔ)償”原則，此前媒體所推測的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍”不免過于夸張，但土地收益更多向農(nóng)民傾斜的政策導(dǎo)向，以及“原有生活有改善，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”等法律原則，應(yīng)當(dāng)是必須堅(jiān)守的底線。

如果有一天，被征地農(nóng)民能享有應(yīng)有的權(quán)益和尊嚴(yán)，土地交易更多地由市場而非權(quán)力主導(dǎo)，違規(guī)征地難以越過法律監(jiān)管和公共監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不再源自掠奪式的圈地炒地，政府運(yùn)轉(zhuǎn)無需依賴“土地財(cái)政”，官員升遷與G D P和政績工程徹底脫鉤……那么征地將真正回歸其公益、公正的本位，而這樣的改革達(dá)成之時(shí)，也將是征地悲劇終結(jié)之日。