試析當前網(wǎng)絡(luò)空間全球治理困境

魯傳穎

當前，網(wǎng)絡(luò)空間治理已成為全球治理領(lǐng)域日益凸顯的新議題，不斷增長的網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)犯罪威脅促使各國不得不謀求因應(yīng)對策，一方面出臺網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略報告，提出各自在網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”方面的策略主張;另一方面搭建各種平臺，廣泛尋求盟友，試圖在議題與議程設(shè)置上搶占先機。其中，以中美網(wǎng)絡(luò)安全工作組、美俄互信措施建設(shè)(CBMs)等為代表的大國間雙邊對話合作機制，以及以東盟地區(qū)論壇、歐洲安全合作組織(OSCE)、上合組織為代表的區(qū)域組織已就網(wǎng)絡(luò)治理問題做出諸多努力。與此同時，在聯(lián)合國專家組的努力下，各國也就聯(lián)合國憲章適用于網(wǎng)絡(luò)空間治理方面達成共識。①UNODA，“Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security”，June 2013，http://www.un.org/disarmament/HomePage/ODAPublications/DisarmamentStudySeries/PDF/DSS_33.pdf.(上網(wǎng)時間:2013年9月4日)這些不同層面的突破為今后網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進程的推進奠定了基礎(chǔ)。但從總體上看，各國對網(wǎng)絡(luò)空間本身的屬性、網(wǎng)絡(luò)權(quán)力性質(zhì)、國家行為體和非國家行為體在網(wǎng)絡(luò)空間中的行為準則、網(wǎng)絡(luò)資源分配存有不同認知，導致當前關(guān)于網(wǎng)絡(luò)空間治理模式、治理平臺及治理路徑存在嚴重分歧，而這背后折射出的則是各國在網(wǎng)絡(luò)能力、網(wǎng)絡(luò)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)文化上的差異，以及不同行為體在認知理念上的差距。

一

與信息革命歷經(jīng)從互聯(lián)網(wǎng)時代到網(wǎng)絡(luò)化時代的演進進程同步，網(wǎng)絡(luò)空間的治理也經(jīng)歷了最初合作為主到當前利益分化、競爭加劇的過程。國際網(wǎng)絡(luò)空間治理問題最初主要集中在全球性的技術(shù)、執(zhí)法合作層面，包括信息技術(shù)標準制訂、信息基礎(chǔ)設(shè)施合作、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等。然而，隨著信息革命步伐的加速，網(wǎng)絡(luò)空間的國際治理重要性提升，內(nèi)涵不斷深化，各國由此產(chǎn)生的矛盾分歧日益彰顯。目前在國際網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域，雖然各方都認為亟需“建章立制”，卻難以回避其間的結(jié)構(gòu)性困境:即存在著網(wǎng)絡(luò)空間“主權(quán)”和“全球公域”兩種屬性;“政府主導”和“多利益攸關(guān)方”兩種治理模式;“聯(lián)合國”和“倫敦進程”兩種治理平臺等分歧。

第一，當前對網(wǎng)絡(luò)空間的屬性認知上存在“全球公域”與“國家主權(quán)”之爭。網(wǎng)絡(luò)空間是由人類創(chuàng)造出來的概念，且其本身有一個不斷演進的過程。一方面，技術(shù)本身快速演進正在改變?nèi)藗兊挠^念，WEB2.0、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)在重塑傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的同時本身也在不斷地拓展網(wǎng)絡(luò)空間的資源與權(quán)力;另一方面，在從互聯(lián)網(wǎng)時代邁向網(wǎng)絡(luò)空間時代的進程中，網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵和外延正在不斷擴展，從最初技術(shù)層面的概念日益延伸至經(jīng)濟、軍事、社會、情報收集乃至主權(quán)領(lǐng)域等每一個建立在信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之上的節(jié)點中。因此，目前國際社會對“網(wǎng)絡(luò)空間”這一概念尚無普遍認可的定義。美國在《網(wǎng)絡(luò)空間政策評估》中將其定義為包括互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)絡(luò)、計算機系統(tǒng)和嵌入式處理器組成的相互依賴的信息基礎(chǔ)設(shè)施。①The White House，“Cyberspace Policy Review:Assuring a Trusted and Resilient Information and Communications Infrastructure”，http://www.whitehouse.gov/assets/documents/Cyberspace_Policy_Review_final.pdf.(上網(wǎng)時間:2012年6月1日)美國政府認為，網(wǎng)絡(luò)空間是由人類創(chuàng)造出來的虛擬空間，具有“全球公域”屬性，并將其納入美國的全球公域戰(zhàn)略。但實際上，美國的戰(zhàn)略目標是通過在全球公域建立霸權(quán)，攫取這些沒有明確國家屬性空間的資源與權(quán)力;同時限制競爭對手進入公共空間，獲取政治、經(jīng)濟、軍事資源。②Barry R.Posen，“Command of the Commons:The Military Foundation of U.S.Hegemony”，International Security，No.1，Summer 2003，pp.5-46.另一種觀點針鋒相對地認為，網(wǎng)絡(luò)空間建立在信息基礎(chǔ)設(shè)施之上，存在于國家、社會之間，具有明確的主權(quán)屬性。主權(quán)國家既有促進網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展、維護網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定、保護網(wǎng)絡(luò)空間安全的職責，也有依法對網(wǎng)絡(luò)空間行使管理，打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，保護信息隱私的權(quán)力。因此，網(wǎng)絡(luò)空間不是所謂的“全球公域”，它是國家主權(quán)的重要組成部分。③CSCAP:“Ensuring a Safer Cyber Security Environment，a Memorandum from the Council for Security Cooperation in the Asia Pacific”，May 2012.

網(wǎng)絡(luò)空間的兩種不同屬性認知決定了各國在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理模式、平臺、路徑上的分歧，這也是國際社會在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進程中最難達成共識的核心問題之一。目前，這兩種觀點已有過兩次較大交鋒。一是在2012年第66屆聯(lián)合國大會上，中國、俄羅斯聯(lián)合上合組織成員國向聯(lián)合國提交“信息安全國際行為準則”，遭到以美國為首的西方國家強烈抵制。該文件認為，與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的公共政策問題的決策權(quán)屬于各國主權(quán)范疇，應(yīng)尊重各國在網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)，尊重人權(quán)和基本自由，尊重各國歷史、文化和社會制度多樣性等。④參見中俄等國向66屆聯(lián)大提交的《信息安全國際行為準則》，http://www.fmprc.gov.cn/chn//pds/ziliao/tytj/t858317.htm.(上網(wǎng)時間:2012年6月5日)二是在2012年迪拜國際電信聯(lián)盟大會上，89個信息發(fā)展中國家與55個信息發(fā)達國家在將“成員國擁有接入國際電信業(yè)務(wù)的權(quán)力和國家對于信息內(nèi)容的管理權(quán)”寫入《國際電信規(guī)則》問題上出現(xiàn)對立，由于55個信息發(fā)達國家聯(lián)合抵制，該條約沒有生效。⑤BBC，“US and UK Refuse to Sign UN's Communications Treaty”，December 14，2012，http://www.bbc.co.uk/news/technology-20717774.(上網(wǎng)時間:2013年9月15日)

網(wǎng)絡(luò)空間的屬性之爭反映了各國對于網(wǎng)絡(luò)權(quán)力擴張和限制兩種截然不同的觀點。美國等西方發(fā)達國家想借助其在網(wǎng)絡(luò)空間的優(yōu)勢，謀求在網(wǎng)絡(luò)空間建立霸權(quán)。而廣大發(fā)展中國家一方面要維護網(wǎng)絡(luò)空間的開放、穩(wěn)定，讓網(wǎng)絡(luò)空間更好地服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會進步;另一方面要抵制美國等西方國家借助其在國際網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)設(shè)施和信息產(chǎn)業(yè)上的優(yōu)勢，以所謂“全球公域”、“信息自由”等為借口將自身的勢力擴張到他國的網(wǎng)絡(luò)空間和主權(quán)領(lǐng)域。

第二，當前網(wǎng)絡(luò)空間全球治理中存在“政府主導型”和“多利益攸關(guān)方”(Multi-Stakeholder)兩種治理模式之爭。⑥參見 CFR，“Defending an Open，Global，Secure and Resilient Internet”，June 2013，http://www.cfr.org/cybersecurity/defendingopen-global-secure-resilient-internet/p30836;Jonathan Cave，etc.，“Responsibility in the Global Information Society:Towards Multistakeholder Governance”，Santa Monica，CA:RAND Corporation，2007，http://www.rand.org/pubs/technical_reports/TR472.(上網(wǎng)時間:2013年9月15日)前者認為各國政府是網(wǎng)絡(luò)空間治理的最主要行為體，在網(wǎng)絡(luò)空間履行國家職能，負責網(wǎng)絡(luò)空間所依賴的信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全、運營，管理網(wǎng)絡(luò)空間的信息，并依法打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪行為?！岸嗬尕P(guān)方”治理模式認為，網(wǎng)絡(luò)空間是由一個個行為體組成，既包括國家行為體，也包括公司、非政府組織、學術(shù)團體乃至個人用戶，政府無法像在現(xiàn)實世界那樣管理網(wǎng)絡(luò)空間，非國家行為體對于網(wǎng)絡(luò)空間的開放、繁榮、透明具有與國家同等重要的角色。因此，網(wǎng)絡(luò)空間治理應(yīng)當建立在所有非政府行為體參與的“多利益攸關(guān)方”治理模式之上。

對于這兩種治理模式之爭，顯然前者的可操作性更強，后者的代表性更廣泛。目前，主權(quán)國家仍是國際關(guān)系主要行為體、全球治理的主要推動者和參與者。⑦Bruce Russett＆ Harvey Starr，World Politics:The Menu for Choice，Cengage Learning，January 2012，p.69.非國家行為體參與全球治理往往面臨能力、權(quán)力、資源缺乏等問題，而發(fā)展中國家則面臨代表性不足的困境。以筆者參與的多個國際研討會為例，與會非國家行為體主要包括以哈佛大學、麻省理工學院、國際戰(zhàn)略研究中心(CSIS)、蘭德公司(RAND)、英國查塔姆研究所(Chatham House)等為代表的西方高校和智庫，微軟、思科、谷歌等主要來自美國的互聯(lián)網(wǎng)公司，美國國家科學院(National A-cademy of Sciences)、“全球網(wǎng)絡(luò)倡議”(Global Network Initiative)、“互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組”(IETF)等西方非政府組織代表。因此，很多發(fā)展中國家代表質(zhì)疑所謂的“多利益攸關(guān)方”治理的代表性僅僅代表了以美國為首的西方國家，而廣大發(fā)展中國家在網(wǎng)絡(luò)空間的非國家行為體由于缺乏國際行動能力，其聲音難以被聽到，更不用說參與網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理進程。因此，發(fā)展中國家主張為確保網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進程的公平性，應(yīng)平等看待發(fā)展中國家與發(fā)達國家的訴求。多數(shù)發(fā)展中國家代表認為“多利益攸關(guān)方”治理模式可以用于在一國之內(nèi)制定互聯(lián)網(wǎng)公共政策，主權(quán)國家應(yīng)作為參與網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的進程代表，但需廣泛聽取和采納非國家行為體的意見。

“多利益攸關(guān)方”支持者認為，政府主導型模式如果成為全球治理標準，就賦予了政府合法監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力，政府往往會封鎖、過濾、阻礙特定信息，損害網(wǎng)絡(luò)空間的言論自由和人權(quán)。此外，政府對于網(wǎng)絡(luò)空間控制也會阻礙全球經(jīng)濟、金融、貿(mào)易的自由流通，甚至會在某些情況下導致網(wǎng)絡(luò)空間的分裂。根據(jù)美國對外關(guān)系委員會(CFR)的報告，多數(shù)美國跨國企業(yè)認為政府對網(wǎng)絡(luò)的控制會影響企業(yè)的日常運作，對商業(yè)產(chǎn)生負面影響。①CFR，“Defending an Open，Global，Secure and Resilient Internet”，June 2013，pp.14-19.出于不同的社會結(jié)構(gòu)和認知觀念，上述兩種模式之爭將會繼續(xù)主導今后一段時間網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進程。

第三，上述兩種不同的治理模式導致各國在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理平臺的選擇上存在巨大差異?！罢鲗汀敝卫砟Ｊ降闹С终邇A向于在聯(lián)合國框架內(nèi)尋求解決方案;“多利益攸關(guān)方”治理模式的支持者則主張繞開聯(lián)合國，建立新的國際網(wǎng)絡(luò)空間全球治理機制。

多數(shù)國家認為，聯(lián)合國是當前國際關(guān)系中最具合法性和權(quán)威性的國際組織，諸多全球性議題都是在聯(lián)合國框架下通過談判取得進展的，因而聯(lián)合國是開展網(wǎng)絡(luò)空間治理的最佳平臺。不僅如此，聯(lián)合國及其下屬的相關(guān)機構(gòu)已經(jīng)在早期網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的合作當中發(fā)揮了重要作用。如聯(lián)合國下屬的國際電信聯(lián)盟在電信基礎(chǔ)設(shè)施合作領(lǐng)域，國際刑警組織在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的跨國行動中都有出色表現(xiàn)。此外，聯(lián)合國本身也對承擔網(wǎng)絡(luò)空間國際治理工作表現(xiàn)出積極的態(tài)度。聯(lián)合國副秘書長彼德·朗斯基(Peter Launsky)指出，“網(wǎng)絡(luò)問題是需要大家集體解決的挑戰(zhàn)之一，而聯(lián)合國是一個應(yīng)對全球挑戰(zhàn)的平臺，因此作為全球性挑戰(zhàn)的網(wǎng)絡(luò)問題需要由聯(lián)合國來解決”。②“聯(lián)合國副秘書長:網(wǎng)絡(luò)安全是全球挑戰(zhàn)要由聯(lián)合國來解決”，2013 年6 月27 日，http://news.xinhuanet.com/world/2013-06/27/c_124922893.htm.(上網(wǎng)時間:2013年9月10日)目前，在聯(lián)合國推動下，網(wǎng)絡(luò)空間全球治理已經(jīng)取得了諸多進展，如聯(lián)合國專家組(GGE)在2013年6月向聯(lián)大提交了一份關(guān)于現(xiàn)有聯(lián)合國憲章適用于網(wǎng)絡(luò)空間的報告，該報告取得了廣泛共識，推動了網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”的進程。③UNODA，“Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security”，June 2013.此外，聯(lián)合國專家組秘書處編寫的《網(wǎng)絡(luò)犯罪問題綜合研究報告》具有廣泛的代表性，被很多國家認為可以作為國際社會合作打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的綜合性多邊法律文書和示范性條款。④UNODC，“Open-ended Intergovernmental Expert Group to Conduct a Comprehensive Study of the Problem of Cybercrime”，F(xiàn)ebruary 2013，http://www.unodc.org/unodc/en/organized-crime/expertgroup-to-conduct-study-cybercrime-feb-2013.html.(上網(wǎng)時間:2013年9月4日)

另一種觀點認為，網(wǎng)絡(luò)空間不同于物理世界，其復(fù)雜性和深刻性都使得聯(lián)合國無法勝任其治理的任務(wù)。尤其是在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，現(xiàn)有的聯(lián)合國機制無法對迅速發(fā)動的網(wǎng)絡(luò)攻擊做出快速反應(yīng)。因此，在應(yīng)對有國家支持的高持續(xù)性威脅(APT)時，聯(lián)合國框架下的決策機制和決策過程會延誤解決問題的最佳時間。這種觀點認為，應(yīng)當由網(wǎng)絡(luò)空間的每一個使用者，也就是企業(yè)、公民社會和學術(shù)團體來共同維護網(wǎng)絡(luò)空間的秩序，并凸顯其非官方性和扁平化架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上建立一種自我管制、強調(diào)私營部門領(lǐng)導權(quán)、自下而上的治理模式。①CFR，“Defending an Open，Global，Secure and Resilient Internet”，June 2013，p.12.2011年美歐開始推動的“倫敦進程”(London Agenda)可謂這一主張的重要實踐。在經(jīng)歷過“倫敦會議”、“布達佩斯會議”和“首爾會議”后，該進程已具備一定影響力，并獲得部分國家認可。在2013年10月的首爾網(wǎng)絡(luò)空間大會上，共有87個政府代表團與會，43位部長級官員發(fā)言，初步彰顯出其在國際網(wǎng)絡(luò)空間治理方面的巨大潛力。②魯傳穎:“發(fā)展中國家積極參與網(wǎng)絡(luò)空間治理”，《中國社會科學報》，2013年10月21日，第1版。然而這種觀點目前還只是一種理念，且未提出解決問題的有效方案和路徑。此外，發(fā)展中國家由于社會信息化發(fā)展程度較低，其國內(nèi)的企業(yè)、公民社會、技術(shù)團體等非國家行為體并沒有能力代替國家應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間的威脅。

這兩種觀點并非爭鋒相對，相反在實踐中可以互為補充。目前在多方推動下，各國在治理平臺選擇上已經(jīng)取得了一定共識，即網(wǎng)絡(luò)空間全球治理離不開聯(lián)合國的協(xié)調(diào)，也不能沒有企業(yè)、市民社會、技術(shù)團體的參與。今后網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的可能趨勢是，在聯(lián)合國框架下通過設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)和制定相應(yīng)的規(guī)則，把企業(yè)、公民社會、技術(shù)團體等納入治理進程，同時充分考慮發(fā)達國家和發(fā)展中國家在網(wǎng)絡(luò)能力上的差距，通過機制性安排消除不平等問題。

二

社會學大師曼紐爾·卡斯特(Manuel Castells)在其著作《信息社會三部曲》中將網(wǎng)絡(luò)空間定義為由歷史性的社會關(guān)系賦予空間形式、功能和社會意義的物質(zhì)產(chǎn)物，③［美］曼紐爾·卡斯特著，夏鑄九、王志弘等譯:《網(wǎng)絡(luò)社會的崛起》，社會科學文獻出版社，2003年，第504頁。認為網(wǎng)絡(luò)空間實際上是技術(shù)與政治、社會、文化的結(jié)合體。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在對政治、社會、文化等元素進行改造的同時，這些元素也會對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用程度、適用范圍、價值屬性產(chǎn)生影響。網(wǎng)絡(luò)空間雖然建立在統(tǒng)一的技術(shù)標準之上，但技術(shù)由誰掌握、標準由誰確定與各國的網(wǎng)絡(luò)能力和網(wǎng)絡(luò)權(quán)相關(guān)。另外，網(wǎng)絡(luò)空間的國家和非國家行為體所處的不同政治、社會、文化環(huán)境，也產(chǎn)生了網(wǎng)絡(luò)空間文化“多元論”與“一元論”等不同觀念之分。

第一，一國在網(wǎng)絡(luò)空間的能力大小決定了其對網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力與資源、開放與穩(wěn)定、發(fā)展與繁榮的不同認知，導致其在選擇治理模式、治理平臺上的不同。網(wǎng)絡(luò)能力主要包括網(wǎng)絡(luò)空間技術(shù)基礎(chǔ)、網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略規(guī)劃及參與網(wǎng)絡(luò)空間全球治理能力等三部分組成。在當前國際網(wǎng)絡(luò)空間爭論中，這一現(xiàn)象主要表現(xiàn)為發(fā)達國家與發(fā)展中國家的能力差距。

2012年“世界經(jīng)濟論壇”發(fā)布了《全球信息技術(shù)報告》，對全球142個經(jīng)濟體進行網(wǎng)絡(luò)就緒度排名(Networked Readiness Index)，結(jié)果顯示發(fā)達國家在網(wǎng)絡(luò)能力上的指標遠遠高于發(fā)展中國家。④World Economic Forum，“The Global Information Technology Report 2012:Living in a Hyper-connected World”，http://www3.weforum.org/docs/Global_It_Report_2012.pdf.(上網(wǎng)時間:2013年9月4日)這種結(jié)果與信息、通信和技術(shù)(ICTs)的發(fā)展進程有很大關(guān)系。歷史上，絕大多數(shù)信息技術(shù)誕生在發(fā)達國家，這使其得以壟斷網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、標準和產(chǎn)業(yè)，并將這種技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力優(yōu)勢。例如，負責國際域名解析的唯一一臺主根服務(wù)器被放置于美國境內(nèi)，還有12臺根服務(wù)器中的9臺也在美國境內(nèi)。與此同時，美國的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)幾乎壟斷了網(wǎng)絡(luò)空間所有重要的技術(shù)產(chǎn)業(yè)。如思科在網(wǎng)絡(luò)設(shè)備制造領(lǐng)域、高通在芯片制造領(lǐng)域、微軟在操作系統(tǒng)領(lǐng)域、谷歌在搜索引擎領(lǐng)域、臉譜在社交網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域等都具有壟斷性地位。發(fā)展中國家則往往缺乏網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的研發(fā)能力，只能被動接受發(fā)達國家企業(yè)所提供的服務(wù)，并受到發(fā)達國家在技術(shù)、標準、產(chǎn)業(yè)等方面的全方位制約。因此，發(fā)展中國家更傾向于讓聯(lián)合國扮演更重要的角色，尋求更為公平的網(wǎng)絡(luò)空間政策。

因此，在當前網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進程中，加強國家的網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)是最熱門的議題之一，主要原因首先在于網(wǎng)絡(luò)空間中存在“水桶理論”，即網(wǎng)絡(luò)空間缺乏物理邊界，全球網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，一個國家的網(wǎng)絡(luò)出了問題往往會影響到整個網(wǎng)絡(luò)空間的安全、穩(wěn)定。其次是發(fā)展中國家對該議題有強烈的需求。在沒有相關(guān)國際性法律、法規(guī)約束網(wǎng)絡(luò)空間惡意行為的前提下，各國在網(wǎng)絡(luò)空間治理上只能依靠自己的能力，特別是在涉及到網(wǎng)絡(luò)攻擊、入侵等有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全問題上，加強本國在技術(shù)和管理上的能力是目前最為有效的解決方案。最后是發(fā)達國家希望通過技術(shù)和信息基礎(chǔ)設(shè)施援助、培訓等機制使發(fā)展中國家逐步接受西方主導的制度、標準和規(guī)范。鑒此，各方都認為加強國家能力建設(shè)是當前網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進程中最具有實質(zhì)性意義的步驟。

第二，一國在網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力的大小客觀上導致其在全球治理中傾向不同模式和平臺。網(wǎng)絡(luò)權(quán)指國家的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略及參與網(wǎng)絡(luò)空間全球治理能力通過與其他政策資源結(jié)合而形成的一種新的國際關(guān)系權(quán)力。網(wǎng)絡(luò)權(quán)主要包括強制性(Compulsory)、制度性(Institutional)、結(jié)構(gòu)性(Structural)和生產(chǎn)性(Productive)等四種不同形態(tài)。①David J.Betz＆ Tim Stevens，Cyberspace and the State:Toward a Strategy and the State，New York:Routledge，2011，pp.42-53.與網(wǎng)絡(luò)空間全球治理相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)權(quán)主要指前兩種。在網(wǎng)絡(luò)空間，擁有先進互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及大量全球網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、積極參與全球治理的國家所擁有的網(wǎng)絡(luò)權(quán)會超過其他國家。

強制性網(wǎng)絡(luò)權(quán)通常體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)強國通過使用進攻性網(wǎng)絡(luò)手段迫使失敗一方做出讓步或者承擔損失。如2010年美國在以色列的協(xié)助下開發(fā)出“震網(wǎng)”病毒(Stuxnet)，并使用該病毒感染了伊朗60%包括核設(shè)施在內(nèi)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，致其上千臺生產(chǎn)濃縮鈾的離心機被摧毀，整個核計劃被迫延后數(shù)年。據(jù)《紐約時報》報道，“震網(wǎng)”病毒乃美國政府“奧利匹克計劃”的一部分，直接由奧巴馬總統(tǒng)下令實施。②“Obama Ordered Wave of Cyber-attacks Against Iran”，New York Times，June 1，2012，http://www.nytimes.com/2012/06/01/world/middleeast/obama-ordered-wave-of-cyberattacks-againstiran.html.(上網(wǎng)時間:2013 年9 月4 日)由于缺乏相應(yīng)的國際機構(gòu)管制，美國的行為并未受到任何指控。因此，在網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力大的國家傾向于權(quán)力不受限制;權(quán)力小的國家往往無力抵擋強國在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力，因此主張網(wǎng)絡(luò)空間的國家邊界，傾向于通過強有力的國際組織和機制來制約強國權(quán)力。這是導致網(wǎng)絡(luò)空間出現(xiàn)主權(quán)屬性和公域?qū)傩苑制绲闹饕蛑弧?/p>

另一方面，強制性網(wǎng)絡(luò)權(quán)與全球網(wǎng)絡(luò)空間的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施分布有關(guān)，目前這些設(shè)施特別是洲際光纖和全球節(jié)點路由器主要位于美國境內(nèi)，這使得網(wǎng)絡(luò)空間最重要的信息資源大多數(shù)都流向或者流經(jīng)美國。近期揭露的“棱鏡門”事件展示了美國是如何利用境內(nèi)的全球信息基礎(chǔ)設(shè)施和大型企業(yè)開展情報收集和信息監(jiān)控工作的。美國就像編織了一張張大網(wǎng)，攔截每一個流經(jīng)美國的信息數(shù)據(jù)。③“Prism”，The Guardian，June 11，2013，http://www.theguardian.com/world/prism.(上網(wǎng)時間:2013年9月9日)美國全國研究委員會(National Research Council)的計算機科學和通訊專家赫伯特·S·林(Herbert S.Lin)認為，美國現(xiàn)在已經(jīng)具有監(jiān)視和收集互聯(lián)網(wǎng)流量中的大部分數(shù)據(jù)、并通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對這些數(shù)據(jù)進行情報分析的能力。④“How the U.S.Uses Technology To Mine More Data More Quickly”，New York Times，June 13，2013，http://www.nytimes.com/2013/06/09/us/revelations-give-look-at-spy-agencys-widerreach.html?pagewanted=all.(上網(wǎng)時間:2013年9月4日)不僅如此，美國政府還要求谷歌、雅虎、臉譜等互聯(lián)網(wǎng)公司進行數(shù)據(jù)分享，獲取私人用戶信息。⑤“NSA Prism Program Taps in to User Data of Apple，Google and Others”，The Guardian，June 7，2013，http://www.theguardian.com/world/2013/jun/06/us-tech-giants-nsa-data.(上網(wǎng)時間:2013年9月4日)最有爭議的是美國甚至對歐盟總部、聯(lián)合國總部、外國政要統(tǒng)統(tǒng)實施監(jiān)控。⑥Spiegel，“Attacks from America:NSA Spied on European U-nion Offices”，June 29，2013，http://www.spiegel.de/international/europe/nsa-spied-on-european-union-offices-a-908590.html.(上網(wǎng)時間:2013年9月4日)從這些披露的文件材料看，美國上述做法已經(jīng)違反了網(wǎng)絡(luò)空間的基本倫理，在全球造成了嚴重恐慌，給當前網(wǎng)絡(luò)空間全球治理帶來了不和諧因素。這也促使網(wǎng)絡(luò)空間的弱國尋求在聯(lián)合國框架下對強國權(quán)力予以制約，以保護自身在網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)和權(quán)利不受侵犯。

制度性網(wǎng)絡(luò)權(quán)是指通過控制網(wǎng)絡(luò)空間某些正式的和非正式的機制凌駕于他國之上，或?qū)λ麌M行制度性懲罰。美國就曾多次利用其掌控的互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)ICANN和根域名服務(wù)器，通過停止對特定域名的解析，使他國在互聯(lián)網(wǎng)上消失，從而遭受巨大政治、經(jīng)濟損失，甚至出現(xiàn)社會動蕩、政權(quán)更迭。⑦David J.Betz＆ Tim Stevens，Cyberspace and the State:Toward a Strategy and the State，pp.47-48.2001年美國政府在對伊拉克發(fā)動戰(zhàn)爭前曾指令I(lǐng)CANN停止對以“.iq”為結(jié)尾的伊拉克國家頂級域名的解析服務(wù)，使得伊拉克境內(nèi)的網(wǎng)站全面停止提供服務(wù)，給伊拉克造成了嚴重的社會、政治、經(jīng)濟混亂。此外，美國對于他國的域名還私相授受。在塔利班統(tǒng)治阿富汗時期，ICANN將以“.af”結(jié)尾的域名管理權(quán)授予美國認為合法的前流亡政府，反恐戰(zhàn)爭之后于2003年轉(zhuǎn)交給美國支持的阿富汗過渡政府。對于美國這種行為，伊拉克和塔利班政府根本無力對抗。①楊劍:《數(shù)字邊疆的權(quán)力與財富》，上海人民出版社，2012年，第208-211頁。

當然，也應(yīng)看到，網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷由發(fā)達國家向新興國家轉(zhuǎn)移的趨勢。隨著新興國家信息化程度增加和網(wǎng)民數(shù)量的大幅增長，新興國家在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力也在同步增長，并開始在一些領(lǐng)域打破美國的壟斷。新興國家通過加大研發(fā)投入，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已有大幅提高，以華為為代表的設(shè)備制造商已經(jīng)與老牌的思科公司平起平坐。另外，在以路由器和光纜為代表的信息技術(shù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，新興國家也有了明顯進步，打破了發(fā)達國家的壟斷。這種趨勢一方面為發(fā)展中國家參加網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進程爭取到了更加平等的地位，另一方面加速了新的信息技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的速度，提高了發(fā)展中國家整體信息化水平。②楊劍:“新興大國與國際數(shù)字鴻溝的消弭——以中非信息技術(shù)合作為例”，《世界經(jīng)濟研究》，2013年，第4期，第24-27頁。

第三，網(wǎng)絡(luò)文化是網(wǎng)絡(luò)空間治理的核心與根本議題之一，并集中表現(xiàn)于“多元論”和“一元論”兩種觀點的對立?！岸嘣摗迸c卡斯特的定義相關(guān)，認為信息社會建立在文化、制度、經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，網(wǎng)絡(luò)空間吸收并反映多元文化，網(wǎng)絡(luò)空間的治理目標應(yīng)當是追求多元文化的和諧共存。“一元論”觀點認為，網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)有統(tǒng)一的標準，當一個行為體進入網(wǎng)絡(luò)空間，就應(yīng)當被視為接受這種標準，如不同的國家都將自己的文化、制度、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素納入網(wǎng)絡(luò)空間，就會導致網(wǎng)絡(luò)空間的開放、透明、繁榮、安全被破壞。③Hillary Clinton，“Secretary Clinton’s Remarks on Internet Freedom”，December 8，2011，http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2011/12/20111209083136su0.3596874.html#axzz2eIWPYNRu.(上網(wǎng)時間:2013年9月4日)

“多元論”觀點已被寫入“信息社會峰會”2003年《日內(nèi)瓦原則宣言》和2005年《突尼斯議程》。這兩份文件中的相關(guān)表述指出，文化多樣性是人類共同遺產(chǎn)，信息社會應(yīng)立足和促進文化多樣性、傳統(tǒng)和信仰的尊重，并加強不同文化之間的對話。④UNESCO，F(xiàn)ostering Information and Communication for Development，CI/INF/2010/RP/1，2010，pp.20-26.“一元論”觀點出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略地位不斷提高、網(wǎng)絡(luò)空間資源積聚增加和權(quán)力分配日益不均衡之時，主張以所謂“普世”標準治理網(wǎng)絡(luò)空間，特別是認為美國在信息自由、網(wǎng)絡(luò)人權(quán)等方面的標準應(yīng)被視為互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一的標準。它試圖借助網(wǎng)絡(luò)空間“建章立制”的機會把該理念推至全世界，并促使那些信息化發(fā)展程度較低的國家接受這種標準?！耙辉摗钡膶嵸|(zhì)與“全球公域”觀點類似，都是試圖借助某種理論，向他國輸出美國的價值觀和行為方式，塑造美國在網(wǎng)絡(luò)空間的霸權(quán)。⑤闞道遠:“美國‘網(wǎng)絡(luò)自由’戰(zhàn)略評析”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2011年，第8期，第18-20頁。但“一元論”觀點忽視了不同國家的社會文化基礎(chǔ)，在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進程中遇到了很大挑戰(zhàn)。實際上這種觀點混淆了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)標準與社會標準，曲解了網(wǎng)絡(luò)本身的開放、多元、透明性質(zhì)，試圖以所謂的技術(shù)標準統(tǒng)一治理標準，而忽視了網(wǎng)絡(luò)空間最終是由每一個用戶組成、每一個用戶都成長在特定的歷史文化當中并受其影響這一網(wǎng)絡(luò)文化特點。

“一元論”與“多元論”的碰撞最終引發(fā)了一場重大沖突。2012年7月，美國影片《穆斯林的無知》的預(yù)告片被上傳至視頻網(wǎng)站優(yōu)兔(YouTube)，引來了數(shù)以萬次計的觀看和轉(zhuǎn)發(fā)，并引發(fā)了穆斯林世界的強烈抗議。但優(yōu)兔網(wǎng)站并沒有將視頻刪除，而是依據(jù)相關(guān)規(guī)定保護所謂的“表達自由”。該事件一方面引發(fā)了支持穆斯林的黑客組織對美國富國銀行、匯豐銀行等多家金融機構(gòu)實施分布式拒絕服務(wù)攻擊(DDoS)，另一方面釀成了美國駐利比亞大使館被砸，大使在沖突中被殺害的悲劇。⑥Chris Stevens，“US Ambassador to Libya，Killed in Benghazi Attack”，The Guardian，September 12，2012，http://www.theguardian.com/world/2012/sep/12/chris-stevens-us-ambassador-libyakilled.(上網(wǎng)時間:2013年9月4日)支持“多元論”的國家認為，文化背景和傳統(tǒng)的不同是各國互聯(lián)網(wǎng)公共政策存在差異的重要根源，網(wǎng)絡(luò)空間全球治理必須重視各國政策背后的文化因素，在互相尊重和包容的基礎(chǔ)上推進合作。

三

中國是網(wǎng)絡(luò)空間大國，網(wǎng)民數(shù)量世界第一，是網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的重要力量之一。在參與網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進程中，中國擁有發(fā)展中國家和新興大國兩重身份。一方面，從發(fā)展中國家角度出發(fā)，中國應(yīng)支持網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)屬性，堅持主權(quán)國家在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)力，主張聯(lián)合國是主要的治理平臺。與此同時，應(yīng)從參與網(wǎng)絡(luò)空間治理、加強內(nèi)部戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、增強網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)等三個方面采取有效措施推進中國的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略。另一方面，從新興國家身份來看，中國應(yīng)當加大對信息基礎(chǔ)設(shè)施落后國家的援助力度，主動承擔消減數(shù)字鴻溝的國際責任。

首先，中國應(yīng)制定全方位參與網(wǎng)絡(luò)空間治理的政策。從全球?qū)用婵矗斍熬W(wǎng)絡(luò)空間有效治理機制的缺失導致的網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)威脅到了中國的國家安全和經(jīng)濟安全，中國應(yīng)積極推動國際合作與對話，參與制訂互聯(lián)網(wǎng)標準與規(guī)則，改變在國際標準制定方面的被動局面，積極提升國際話語權(quán)，增加本國在未來網(wǎng)絡(luò)空間新格局中的分量。在地區(qū)層面，應(yīng)進一步加強上合組織成員國在網(wǎng)絡(luò)空間治理上的務(wù)實合作，積極參與東盟地區(qū)論壇相關(guān)議題的討論和推進。在雙邊層面，應(yīng)積極與主要大國開展合作，通過對話解決在網(wǎng)絡(luò)空間的矛盾分歧。目前，中國與美國在戰(zhàn)略與安全對話框架下設(shè)立了中美網(wǎng)絡(luò)安全工作組，工作組第一次會議就取得了一系列成果，在戰(zhàn)略安全層面就制度建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)外交、國際規(guī)則等問題進行了深入交流，并擬定技術(shù)層面加強兩國計算機網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急響應(yīng)機構(gòu)之間的合作，執(zhí)法層面加強打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的執(zhí)法合作。①外交部:“第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話框架下戰(zhàn)略對話具體成果清單”，2013 年 7 月 12 日，http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1058541.shtml.(上網(wǎng)時間:2013 年9月4 日)

其次，隨著網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)涵和外延的不斷深化和擴展，應(yīng)進一步加強網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，加強內(nèi)部協(xié)調(diào)機制建設(shè)，統(tǒng)籌各種資源。當前中國在參與網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理進程上，各個部委和主管部門各自負責對口的機構(gòu)，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)，如工信部負責參與國際電信聯(lián)盟的相關(guān)技術(shù)層面合作;外交部負責全球治理和中美網(wǎng)絡(luò)安全工作組機制;國新辦負責中美互聯(lián)網(wǎng)論壇;公安部負責聯(lián)合國關(guān)于打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的合作。此外，各層次的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急處理合作、技術(shù)培訓、設(shè)備援助都分散在不同的部門和地區(qū)。雖然近來各個部門之間的橫向溝通正在逐步加強，新的機制也在開始逐步推進，如外交部于2013年6月設(shè)立了網(wǎng)絡(luò)事務(wù)辦公室統(tǒng)籌網(wǎng)絡(luò)外交事務(wù)。但總體而言，仍然缺乏國家層面有效的統(tǒng)籌規(guī)劃和資源整合。

再次，當前網(wǎng)絡(luò)空間全球治理機制尚待建立，網(wǎng)絡(luò)空間霸權(quán)悄然擴展，在缺乏國際層面有效制約的情況下，必須依靠自身力量維護網(wǎng)絡(luò)空間的安全與主權(quán)。中國必須從自主技術(shù)和民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個角度同時提升自身力量，加大對于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的研發(fā)投入，依靠技術(shù)力量降低網(wǎng)絡(luò)風險。與此同時，要加強對國外先進技術(shù)和應(yīng)用的跟蹤研究，同步研究安全漏洞檢測防御技術(shù)，評估并提高網(wǎng)絡(luò)安全縱深防御能力;鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新，把用戶依賴的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用掌握在自己手里，維護網(wǎng)絡(luò)空間的獨立性和自主性。

最后，積極消弭網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)達國家與發(fā)展中國家間的數(shù)字鴻溝。在這方面，中國作為新興國家可以發(fā)揮更加重要的作用并顯示承擔國際義務(wù)的決心，要積極推動信息技術(shù)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的速度，特別是將自身在信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略制定、社會信息化上的相關(guān)經(jīng)驗教訓與發(fā)展中國家分享。②參見中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院:《國際戰(zhàn)略與安全形勢評估(2012/2013)》，時事出版社，2013年，第125-128頁。例如，中國與非洲國家的合作中，信息技術(shù)合作就占了重要的一塊。國際電信聯(lián)盟副秘書長趙厚麟在2012非洲信息通信大會期間表示，非洲電信業(yè)的發(fā)展離不開與中國的合作。尼日利亞通信委員會公共事務(wù)部主任托尼·奧約波稱，沒有中國的幫助，尼日利亞電信業(yè)不可能發(fā)展得如此迅速。③“非洲電信業(yè)在合作中加速奔跑”，《人民日報》，2012年6月 27 日，http://media.people.com.cn/n/2012/0627/c40606-18388400.html.(上網(wǎng)時間:2013 年9 月4 日)中國可在當前已有成果基礎(chǔ)上，加大與其他新興國家以及發(fā)展中國家的合作力度，通過技術(shù)合作、產(chǎn)業(yè)合作提升在網(wǎng)絡(luò)空間全球治理上的共同認知?！?/p>