城市化進(jìn)程中的農(nóng)村征地沖突：治理困境與政策選擇

◎楚德江

隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)，我國(guó)城市化進(jìn)程也在加速發(fā)展。統(tǒng)計(jì)顯示，2011年我國(guó)以常住人口統(tǒng)計(jì)的城市化率已達(dá)到51.27%。與此同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張速度更為驚人。2000年至2010年，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了60%多，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)速度。在我國(guó)當(dāng)前土地制度下，城鎮(zhèn)擴(kuò)張的唯一途徑是政府征收城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村集體土地。近年來(lái)，由于征地規(guī)模迅速擴(kuò)張，征地拆遷引發(fā)的社會(huì)沖突事件也急劇上升。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院在2012年底發(fā)布的 《2013年社會(huì)藍(lán)皮書》中指出，中國(guó)近年來(lái)每年發(fā)生的群體性事件可達(dá)十余萬(wàn)起，其中，征地拆遷導(dǎo)致的群體性事件占50%左右?？梢?jiàn)，農(nóng)村征地沖突已成為影響我國(guó)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的重要因素。

一、當(dāng)前農(nóng)村征地沖突頻發(fā)的原因分析

從重慶渝北的征地風(fēng)波到云南昭陽(yáng)的征地沖突，從河南項(xiàng)城因征地引發(fā)的官民沖突到遼寧盤錦的征地槍擊事件，從江蘇通安和邳州爆發(fā)的征地群體性事件到全球關(guān)注的烏坎事件，農(nóng)村征地沖突在我國(guó)各地頻繁上演，以至于國(guó)土資源部在2011年7月緊急下發(fā) 《關(guān)于切實(shí)做好征地拆遷管理工作的緊急通知》，要求嚴(yán)格規(guī)范征地拆遷管理、堅(jiān)決防范查處強(qiáng)征強(qiáng)拆等違法行為，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。實(shí)際上，政府征地行為在世界各國(guó)普遍存在，但征地沖突并不多見(jiàn)。人們不禁要問(wèn)，為什么我國(guó)征地沖突會(huì)變得如此嚴(yán)重？通過(guò)對(duì)各地農(nóng)村征地沖突的調(diào)查和分析，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村征地沖突多發(fā)既有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的原因，也有補(bǔ)償資金挪用和截留的原因；既有征地過(guò)程不合法的原因，也有司法救濟(jì)缺失的原因。具體說(shuō)來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：

第一，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，農(nóng)民面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。并且規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。如果按每畝年產(chǎn)值1千元計(jì)算，則征收每畝耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和為1萬(wàn)至1萬(wàn)6千元，最多不得超過(guò)3萬(wàn)元，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。如果這些失地農(nóng)民不能獲得穩(wěn)定的就業(yè)崗位，又加上缺乏健全的社會(huì)保障，他們很容易陷入貧困的境地。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民而言，征地即意味著失業(yè)和貧困，這也是他們抵制征地的根源。

第二，違法征地，濫用警力，導(dǎo)致沖突不斷升級(jí)。在我國(guó)，征地違法現(xiàn)象主要表現(xiàn)為征地主體違法和征地程序違法?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱為《實(shí)施條例》）第25條規(guī)定，（征地）由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。然而在現(xiàn)實(shí)中，政府卻經(jīng)常把開(kāi)發(fā)商、投資商推向前臺(tái)，由開(kāi)發(fā)商具體負(fù)責(zé)征地和補(bǔ)償工作。開(kāi)發(fā)商為了降低征地成本，加快工程進(jìn)度，傾向于采取類似黑社會(huì)的強(qiáng)力手段迫使農(nóng)民接受低價(jià)征地條件。甚至在遇到農(nóng)民反抗和抵制的時(shí)候，利用警力逼迫農(nóng)民服從。而動(dòng)用武力就難免造成傷害，這又反過(guò)來(lái)推動(dòng)沖突的升級(jí)。在征地程序方面，《實(shí)施條例》規(guī)定了批準(zhǔn)征收土地方案、公告征收土地方案、公告征地補(bǔ)償及安置方案、聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)、落實(shí)征地補(bǔ)償與安置方案等具體步驟，但在實(shí)際生活中，隨意征地、未經(jīng)公告征地等現(xiàn)象普遍存在，剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，也增加了農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的懷疑和對(duì)征地行為的抵觸情緒。

第三，司法救濟(jì)失靈，農(nóng)民權(quán)益屢受侵犯。征收農(nóng)村土地本質(zhì)上是土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易行為，體現(xiàn)的是政府與農(nóng)民間的民事關(guān)系，因此主要應(yīng)以平等協(xié)商的方式加以解決。即使出現(xiàn)合同糾紛，也應(yīng)通過(guò)仲裁或司法途徑加以解決。然而在實(shí)踐中，法院一般不受理征地拆遷引發(fā)的糾紛?！秾?shí)施條例》中也明確規(guī)定，“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決”。這就排除了通過(guò)司法途徑解決征地糾紛的可能性。地方政府既是征地補(bǔ)償協(xié)議的一方當(dāng)事人，又是補(bǔ)償協(xié)議爭(zhēng)議的最終裁決者，而作為協(xié)議另一方的村委會(huì)，基本上可以看做是地方政府的下級(jí)機(jī)構(gòu)，并不具有多少討價(jià)還價(jià)的能力。在合同協(xié)商和簽訂的過(guò)程中，作為土地真正主人的農(nóng)民被完全排除在外。當(dāng)農(nóng)民發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)益受到不法侵犯時(shí)，既缺乏有效的抵抗手段，也缺乏有效的司法保護(hù)，最終農(nóng)民只能選擇非法的群體性抗?fàn)幒妥耘笆降?“舍命”抗?fàn)帯?/p>

二、當(dāng)前征地沖突治理所面臨的困境

面對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的征地沖突形勢(shì)，中央和地方政府采取了多種措施加強(qiáng)對(duì)征地行為的監(jiān)管，規(guī)范征地程序，禁止強(qiáng)征強(qiáng)拆等，以促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。然而，由于存在著經(jīng)濟(jì)的、體制的以及制度上的障礙，有效遏制農(nóng)村征地沖突仍面臨著諸多困境。

第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)背景下政府、投資商與農(nóng)民之間存在著較為突出的利益矛盾。改革開(kāi)放以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要標(biāo)準(zhǔn)的官員晉升錦標(biāo)賽成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿χ唬@種經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)也帶來(lái)了一些問(wèn)題。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與地方財(cái)政及官員晉升緊密相關(guān)，地方政府和官員有著充分的積極性招商引資，以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了吸引投資，很多地方政府不僅承諾給予投資企業(yè)一定時(shí)期的稅收減免，更是推出了低地價(jià)甚至零地價(jià)的優(yōu)惠政策。為了能夠以低價(jià)供給工業(yè)用地，地方政府一方面設(shè)法降低征地成本，另一方面提高商業(yè)用地和房地產(chǎn)用地的價(jià)格，以確保土地出讓收益大于征地成本并獲得可觀的土地收入。這時(shí)，在征地問(wèn)題上，就形成了農(nóng)民利益與政府利益、投資商利益的對(duì)立。許多地方政府之所以放任甚至縱容投資商采取暴力強(qiáng)征強(qiáng)拆，主因即在于政府和投資商在降低征地成本方面具有利益的一致性。因此，從這個(gè)意義上講，政府參與土地利益的分配使政府難以在征地糾紛中扮演公正裁決者的角色，在很多時(shí)候，政府并不是在著力減少?zèng)_突，而是在制造沖突。

第二，征地制度本身缺乏對(duì)農(nóng)民權(quán)益的關(guān)注。我國(guó)農(nóng)村土地征收制度本身存在的問(wèn)題是當(dāng)前征地沖突多發(fā)的另一個(gè)重要原因。除了農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低外，在征地合同簽訂、補(bǔ)償款支付等方面都存在著忽視農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。首先，我國(guó)農(nóng)村土地為集體所有，所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，一般由村委會(huì)代為行使，所以征地合同一般由政府與村委會(huì)簽訂。然而，農(nóng)村土地集體所有制本質(zhì)上應(yīng)是農(nóng)民對(duì)集體土地的共有關(guān)系，農(nóng)民才是土地的真正主人。作為村民自治機(jī)構(gòu)的村委會(huì)拋開(kāi)其委托人而獨(dú)立行使土地所有權(quán)，就有可能導(dǎo)致村委會(huì)對(duì)村民利益的傷害。其次，《實(shí)施條例》第26條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位，不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。這一規(guī)定不僅導(dǎo)致農(nóng)地被征收后，農(nóng)民難以獲得補(bǔ)償費(fèi)和補(bǔ)助費(fèi)，而且也為村干部截留、挪用、貪污征地補(bǔ)償款提供了便利。最后，如果農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的裁決權(quán)卻掌握在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的縣級(jí)以上政府手中，因此，農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不滿通常難以得到支持。同時(shí)，《實(shí)施條例》第25條規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施，這就為政府強(qiáng)行征地提供了依據(jù)。

第三，缺乏征地過(guò)程的農(nóng)民參與機(jī)制。當(dāng)前農(nóng)村征地沖突的重要根源在于農(nóng)民土地權(quán)益受損，而農(nóng)民被排斥在征地決策過(guò)程之外則是造成這一后果的直接原因。在征地協(xié)議簽訂之前，缺乏對(duì)農(nóng)民征地意愿的調(diào)查和了解。村委會(huì)全權(quán)代表村民簽訂征地協(xié)議，無(wú)需提前知會(huì)村民，更不必說(shuō)與村民溝通意見(jiàn)。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般由政府決定，村民同樣缺乏表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)。如果村民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿，也不具有與政府平等討價(jià)還價(jià)的地位。在補(bǔ)償款的發(fā)放過(guò)程中，村民難以監(jiān)督補(bǔ)償款的使用和分配情況，補(bǔ)償款被挪用、貪污的情況時(shí)有發(fā)生。在征地的過(guò)程中，農(nóng)民基本上是征地政策的被動(dòng)接受者，缺乏表達(dá)意愿和參與決策的機(jī)會(huì)，這不僅使得征地政策難以反映農(nóng)民的利益訴求，也增加了農(nóng)民對(duì)征地行為的抵觸情緒。

三、農(nóng)村征地沖突治理的政策選擇

隨著我國(guó)城市化的快速推進(jìn)，今后一段時(shí)期我國(guó)的征地規(guī)模仍將保持在較高的水平，有效解決征地沖突已成為順利推進(jìn)城市化進(jìn)程和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求。從我國(guó)征地沖突的根源和內(nèi)在矛盾來(lái)看，有效治理農(nóng)村征地沖突可從以下六個(gè)方面入手：

第一，修改征地補(bǔ)償制度中的不合理規(guī)定。這主要包括三個(gè)方面：一是改革不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)農(nóng)業(yè)收入標(biāo)準(zhǔn)加以計(jì)算的，但農(nóng)民耕地被征收以后，其成本較低的農(nóng)村生活模式也將隨之被昂貴的城市生活模式所取代。這樣，基于農(nóng)村生活水準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就難以適應(yīng)農(nóng)民市民化后的生活需求。因此，應(yīng)將計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)由耕地的原用途產(chǎn)值轉(zhuǎn)變?yōu)樵摮鞘械钠骄杖胨?。二是改革農(nóng)地補(bǔ)償款的發(fā)放辦法?，F(xiàn)行的農(nóng)地補(bǔ)償款發(fā)放過(guò)程中，村委會(huì)扮演著管理者和中間人的角色。一旦缺乏對(duì)村委會(huì)干部監(jiān)督的有效機(jī)制，村委會(huì)侵吞農(nóng)地補(bǔ)償款的現(xiàn)象就難以避免。因此，應(yīng)將補(bǔ)償款直接發(fā)放到農(nóng)戶。另外，將安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位也存在著不合理之處。由于失地農(nóng)民的就業(yè)大多是臨時(shí)性崗位，隨時(shí)可能面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)再次失業(yè)時(shí)，農(nóng)民將難以獲得安置補(bǔ)助費(fèi)。因此，應(yīng)將安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給農(nóng)民或用來(lái)購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)，而政府則應(yīng)通過(guò)就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等方式幫助其就業(yè)。三是確立征地糾紛處理前置的原則，廢除 《實(shí)施條例》中關(guān)于 “征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施”的規(guī)定，從而遏制地方政府肆意的征地行為。

第二，建立農(nóng)村征地沖突問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化地方政府責(zé)任。地方政府在農(nóng)地征收和出讓的過(guò)程中存在著巨大利益，一是可以通過(guò)招商引資促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高地方財(cái)政收入，提升官員政績(jī)；二是根據(jù)我國(guó) 《土地管理法》第55條規(guī)定，“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府”，地方政府能夠從土地出讓中獲得巨額收入。在這種情況下，地方政府傾向于通過(guò)強(qiáng)制手段低成本征地，甚至提前將暴力征地可能導(dǎo)致的傷亡賠償計(jì)算到征地成本中，通過(guò) “以錢買命”方式推進(jìn)征地進(jìn)程，完全不理會(huì)政府應(yīng)堅(jiān)守的倫理底線。因此，校正政府的行為激勵(lì)機(jī)制就成為解決農(nóng)村征地沖突的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這不僅要求建立民眾監(jiān)督制約政府的有效途徑，改革地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，更需要加快建立農(nóng)村征地沖突的問(wèn)責(zé)機(jī)制，嚴(yán)肅追究地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部在征地沖突中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)化政府對(duì)征地行為的約束，并通過(guò)強(qiáng)化地方政府責(zé)任，樹立政府對(duì)生命和法治的敬畏和尊重。

第三，建立農(nóng)民集體談判機(jī)制。在與農(nóng)民簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議的過(guò)程中，由于單個(gè)農(nóng)戶一般不具有與政府、投資商相抗衡的能力，政府和投資商通常采取分化瓦解、各個(gè)擊破的措施推進(jìn)征地進(jìn)程，個(gè)別不愿意妥協(xié)的農(nóng)戶就被定義為 “釘子戶”而成為暴力征地的對(duì)象。在這種背景下，群體性抗?fàn)幒?“舍命”抗?fàn)幹饾u成為利益受損后農(nóng)民不得已的選擇。因此，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的權(quán)益保障，有必要建立農(nóng)民集體談判機(jī)制，提高農(nóng)民在征地補(bǔ)償談判中討價(jià)還價(jià)的能力。農(nóng)民談判代表應(yīng)由被征地農(nóng)戶推選產(chǎn)生，而不能由村委會(huì)代替，更不能由村委會(huì)指定。

第四，規(guī)范征地補(bǔ)償款的發(fā)放，強(qiáng)化對(duì)征地補(bǔ)償款使用的監(jiān)督。征地補(bǔ)償款被截留、挪用、貪污是農(nóng)村征地沖突爆發(fā)的一個(gè)重要原因。改革和規(guī)范征地補(bǔ)償款發(fā)放的程序和辦法是解決問(wèn)題的根本之策。而在現(xiàn)行征地補(bǔ)償款發(fā)放制度改革之前，應(yīng)著力加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償款發(fā)放和使用情況的監(jiān)督和管理，盡快建立征地補(bǔ)償款公示制度和村民代表參與征地補(bǔ)償款監(jiān)管和使用決策的制度。

第五，做好失地農(nóng)民的社會(huì)保障建設(shè)與就業(yè)安置，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。農(nóng)民反對(duì)征地最主要的原因是對(duì)未來(lái)不確定性的恐懼，擔(dān)心失去土地后生活沒(méi)有保障，希望獲得更多的補(bǔ)償款以滿足今后生活之需。做好失地農(nóng)民的社會(huì)保障和就業(yè)安置，不僅能夠緩解農(nóng)民對(duì)征地的抵觸情緒，也是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定重要保證。因此，應(yīng)明確地方政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障和就業(yè)安置中應(yīng)盡的職責(zé)，把對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)狀況考核作為地方政府就業(yè)工作考核的重要內(nèi)容。

第六，強(qiáng)化征地糾紛處理的司法權(quán)威，杜絕一切形式的強(qiáng)征強(qiáng)拆。農(nóng)村土地征收的實(shí)質(zhì)是土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移和交易，應(yīng)屬于民法調(diào)整的范疇。對(duì)于征地補(bǔ)償糾紛，主要應(yīng)通過(guò)平等協(xié)商達(dá)成一致。難以通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致的，則應(yīng)通過(guò)仲裁和司法途徑加以解決。因此，應(yīng)確立司法權(quán)威在解決農(nóng)村征地糾紛中最終裁決者的地位，即：沒(méi)有司法判決，任何單位和個(gè)人（包括政府）都不得采取暴力形式強(qiáng)制征收農(nóng)村土地。