十八大報(bào)告提出要健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，積極開(kāi)展基層民主協(xié)商。萌發(fā)于浙江溫嶺基層的民主懇談和參與式預(yù)算，是中國(guó)本土協(xié)商民主的生動(dòng)實(shí)踐，生長(zhǎng)在改革開(kāi)放的土壤中，開(kāi)啟基層協(xié)商民主的新路徑。近年來(lái)，在中共溫嶺市委的領(lǐng)導(dǎo)下，溫嶺市人大積極將協(xié)商民主應(yīng)用到人大工作之中，廣泛動(dòng)員人民群眾參與人大工作協(xié)商和重大事項(xiàng)決定。特別是，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性，積極運(yùn)用民主懇談這一協(xié)商民主形式，緊緊圍繞預(yù)算這一事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大問(wèn)題，有序組織人民群眾廣泛參與預(yù)算協(xié)商、討論、決策并不斷強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督，調(diào)動(dòng)了全市人民依法管理地方國(guó)家事務(wù)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，保證了人民當(dāng)家作主。實(shí)踐證明，人大在推進(jìn)協(xié)商民主方面，有著巨大的政治優(yōu)勢(shì)和生長(zhǎng)空間。

一、主要做法

溫嶺的參與式預(yù)算，是指人民群眾以民主懇談為主要形式廣泛參與政府年度預(yù)算方案協(xié)商討論，人大代表審查政府財(cái)政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與和監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行的民主實(shí)踐。

它是民主懇談發(fā)展和深化到一定階段的產(chǎn)物。始于1999年的民主懇談，是溫嶺干部群眾圍繞本行政區(qū)域有關(guān)事務(wù)開(kāi)展平等對(duì)話、協(xié)商的一種民主形式，經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐探索、發(fā)展演變和成千上萬(wàn)場(chǎng)的民主操練，無(wú)論是黨員干部還是一般群眾，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及生態(tài)文明發(fā)展方面實(shí)行民主協(xié)商懇談的習(xí)慣已經(jīng)形成。2005年，溫嶺市人大將民主懇談這種民眾通過(guò)民意表達(dá)、參與決策監(jiān)督的非制度安排與人大制度緊密結(jié)合起來(lái)，在新河、澤國(guó)兩鎮(zhèn)率先試水預(yù)算民主懇談，開(kāi)啟了參與式預(yù)算的序幕。此后，不斷加以總結(jié)、提升、完善和推廣，按照“由點(diǎn)到面、由下而上、由表及里、由軟變硬”的路線圖，持續(xù)推進(jìn)參與式預(yù)算向縱深發(fā)展。

目前，溫嶺市16個(gè)鎮(zhèn)（街道）已全面推廣參與式預(yù)算，總體操作程序漸趨規(guī)范，實(shí)際效果也十分明顯。各地的做法雖略有差異，但主要程序一般包括：一是會(huì)前初審。人代會(huì)前，以民主懇談為主要形式，組織人大代表和民眾代表初審政府預(yù)算草案。人大代表由鎮(zhèn)人大統(tǒng)一組織，民眾代表通過(guò)自愿報(bào)名、推選邀請(qǐng)、隨機(jī)抽取等方式產(chǎn)生。初審程序?yàn)椋合却_定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、綜合治理等若干個(gè)初審小組；再舉行分組初審懇談，人大代表和民眾代表對(duì)預(yù)算草案逐項(xiàng)進(jìn)行懇談、討論，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人回答有關(guān)問(wèn)題；懇談會(huì)后鎮(zhèn)政府研究吸收初審意見(jiàn)并修改預(yù)算草案。在初審階段，還呈現(xiàn)出許多亮點(diǎn)。比如懇談之前開(kāi)展預(yù)算相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)，提高人大代表和民眾代表預(yù)算審查監(jiān)督的能力；通過(guò)乒乓球搖號(hào)的方式，在民眾中隨機(jī)抽取代表參與預(yù)算民主協(xié)商；將預(yù)算放到各個(gè)村居與基層老百姓進(jìn)行充分、廣泛協(xié)商。二是大會(huì)審查。人代會(huì)期間，采取分組與集中相結(jié)合的方式，通過(guò)大會(huì)審議、詢問(wèn)、辯論、提出預(yù)算修正案等形式，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算草案的審查。其中比較有亮點(diǎn)的是，人代會(huì)專門安排日程，開(kāi)展大會(huì)集中審議和集中詢問(wèn)，讓人大代表與政府圍繞預(yù)算進(jìn)行互動(dòng)對(duì)話、充分溝通；人大代表5人以上可聯(lián)名提出預(yù)算修正案，并在票決之前進(jìn)行深入辯論，賦予人大代表實(shí)質(zhì)性決定預(yù)算修正和調(diào)整的權(quán)利。三是會(huì)后監(jiān)督。人代會(huì)后，要求鎮(zhèn)政府半個(gè)月內(nèi)及時(shí)公開(kāi)預(yù)算及“三公”經(jīng)費(fèi)，其中公開(kāi)的“三公”經(jīng)費(fèi)除了當(dāng)年度預(yù)算外，還將上年度的“三公”經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況、當(dāng)年車輛計(jì)劃購(gòu)置情況以及現(xiàn)有車輛數(shù)、核編車輛數(shù)等信息同步公開(kāi)，成為國(guó)內(nèi)預(yù)算信息公開(kāi)的典范。同時(shí)還專門設(shè)立鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組，協(xié)助鎮(zhèn)人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全程監(jiān)督，要求政府每月向鎮(zhèn)人大及財(cái)經(jīng)小組報(bào)送預(yù)算報(bào)表，年中匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況。

參與式預(yù)算從試點(diǎn)到全市全面推廣，碰到的困難和問(wèn)題不少，如各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)存在差異，普通民眾的深度參與需要一個(gè)過(guò)程等。溫嶺市人大在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)、重視和支持下，認(rèn)真履行職責(zé)，不斷統(tǒng)一思想，切實(shí)加強(qiáng)程序設(shè)計(jì)和工作指導(dǎo)，保證了這項(xiàng)工作在全市各鎮(zhèn)（街道）積極穩(wěn)妥地展開(kāi)。為了讓公眾能廣泛有序參與，溫嶺市人大在市、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)全面建立了預(yù)算審查監(jiān)督參與庫(kù)和專業(yè)庫(kù)，其中市級(jí)參與庫(kù)共有3萬(wàn)多人，主要由本市各級(jí)人大代表、所有村（居）民代表和大專以上學(xué)歷外來(lái)人員等組成；專業(yè)庫(kù)300多人，主要由比較熟悉預(yù)算知識(shí)的專業(yè)人員組成。同時(shí)，積極借鑒基層成功的做法，不斷改進(jìn)深化市級(jí)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督工作。目前已有教育、城建、交通、衛(wèi)生、水利等占預(yù)算總額75%的5個(gè)部門實(shí)施預(yù)算民主懇談，17個(gè)部門進(jìn)行人代會(huì)預(yù)算專題審議，35個(gè)部門的預(yù)算及“三公”經(jīng)費(fèi)向社會(huì)公開(kāi)并接受群眾監(jiān)督。實(shí)施參與式預(yù)算的部門預(yù)算總額已經(jīng)占到所有部門預(yù)算總額的95%以上。

二、主要特征

參與式預(yù)算是協(xié)商民主的一種實(shí)踐類型，它具備公眾參與、公共責(zé)任、理性討論、平等協(xié)商、達(dá)成共識(shí)、促進(jìn)決策等核心要素，具有以下幾個(gè)特征：

一是參與多元性。參與式預(yù)算有句口號(hào)叫“只要有意愿，就會(huì)有機(jī)會(huì)”，意思就是公民只要想?yún)⑴c預(yù)算審查監(jiān)督，就定有機(jī)會(huì)。從實(shí)踐來(lái)看，不同公眾層面主要有六種參與途徑：定向邀請(qǐng)、廣而告之、隨機(jī)抽取、科學(xué)抽樣、代表征詢、媒體追蹤。這六種途徑，保證了公眾參與的廣泛性、代表性和有效性，使社會(huì)各界、各個(gè)群體都有機(jī)會(huì)和渠道圍繞預(yù)算發(fā)表意見(jiàn)、提出建議。

二是信息公開(kāi)性。參與式預(yù)算是開(kāi)放式的參與，特別是在預(yù)算民主懇談中做到全過(guò)程公開(kāi)透明，懇談之前通過(guò)各種途徑動(dòng)員社會(huì)各界廣泛參與，并將預(yù)算草案提早發(fā)到參與者手中；懇談過(guò)程面向市民開(kāi)放，全程攝錄，并在當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)原汁原味播出；懇談之后追蹤民意的吸收和代表意見(jiàn)的落實(shí)，并向參與者進(jìn)行逐個(gè)反饋。除此之外，作為懇談的主題，預(yù)算信息的公開(kāi)力度也是不斷加大，成為政府信息公開(kāi)的重要探索，使得預(yù)算信息更加深入人心，從而打造透明政府，促進(jìn)政治清明。

三是協(xié)商平等性。在參與式預(yù)算當(dāng)中，通過(guò)搭建民主懇談、征詢懇談、問(wèn)卷調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)、網(wǎng)上互動(dòng)、詢問(wèn)、辯論等協(xié)商平臺(tái)，強(qiáng)化協(xié)商、對(duì)話、懇談、互動(dòng)機(jī)制，努力追求參與各方主體的平等性，特別是身份地位平等、表達(dá)機(jī)會(huì)平等、獲得信息平等、對(duì)協(xié)商結(jié)果的影響力平等，形成平等協(xié)商、理性博弈的氛圍，讓各種利益群體的意見(jiàn)充分表達(dá)，觀點(diǎn)充分討論，問(wèn)題充分暴露，最終互為妥協(xié)，增進(jìn)諒解，達(dá)成共識(shí)，并使不同利益訴求都能得到體現(xiàn)。

四是程序規(guī)范性。參與式預(yù)算十分注重全過(guò)程的依法、有序、穩(wěn)妥、漸進(jìn)，并且堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持在現(xiàn)行法律框架內(nèi)積極探索完善，堅(jiān)持以適當(dāng)?shù)姆绞胶鸵?guī)范的程序來(lái)保障實(shí)施，并逐步推進(jìn)規(guī)范化、法制化和制度化。目前，中共溫嶺市委已將參與式預(yù)算納入黨建考核，溫嶺市人大已相繼出臺(tái)《溫嶺市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》《溫嶺市人大常委會(huì)關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督的規(guī)定》《關(guān)于開(kāi)展預(yù)算初審民主懇談，加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見(jiàn)》，形成了一整套比較科學(xué)、切實(shí)可行、有機(jī)銜接的工作機(jī)制和操作程序。

五是決策民主性。參與式預(yù)算是一個(gè)代表、公民民主參與預(yù)算決策的過(guò)程，它把預(yù)算從政府職能部門內(nèi)部的決策變成一個(gè)公開(kāi)的決策，通過(guò)多元利益主體和公眾的廣泛、平等參與，圍繞當(dāng)?shù)啬甓阮A(yù)算項(xiàng)目分配進(jìn)行協(xié)商討論，并注重預(yù)算的修正和調(diào)整，最終確定資金分配、社會(huì)政策和政府支出的優(yōu)先性，使政府決策更加科學(xué)合理，決策執(zhí)行更加順暢，行政效率更高。同時(shí)決策過(guò)程也由原來(lái)的“暗箱操作”變?yōu)椤瓣?yáng)光決策”，提高了透明度，促進(jìn)了決策的民主化。

三、主要價(jià)值

參與式預(yù)算是繼選舉民主之后協(xié)商民主的廣泛實(shí)踐，通過(guò)八年的積累，其功用和價(jià)值逐步顯現(xiàn)，至少體現(xiàn)在以下幾方面：

首先，它是建設(shè)創(chuàng)新型政黨的好路子。對(duì)于執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，如何使黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的一個(gè)重大問(wèn)題。在地方執(zhí)政實(shí)踐中，參與式預(yù)算是個(gè)有益探索，為我們黨執(zhí)政積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)將預(yù)算和項(xiàng)目交給本區(qū)域民眾去討論，強(qiáng)化了執(zhí)政為民理念，促使我黨用心去思考自己想法與民眾想法的一致性，從而提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。實(shí)踐也證明，參與式預(yù)算的推進(jìn)、協(xié)商民主的發(fā)展，離不開(kāi)黨委的頂層設(shè)計(jì)和改革創(chuàng)新，只有樹(shù)立創(chuàng)新的理念和精神，敢于去思考，敢于去探索，敢于去實(shí)踐，改革才能不斷推進(jìn)下去，才能建設(shè)好十八大提出的創(chuàng)新型政黨。

第二，它是有效制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的好方法。參與式預(yù)算其中一個(gè)功效，就是“用權(quán)利來(lái)制約權(quán)力”。通過(guò)在預(yù)算當(dāng)中賦予人民群眾充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并經(jīng)過(guò)充分的討論、論證和協(xié)商，來(lái)自社會(huì)的意見(jiàn)和建議更加廣泛，監(jiān)督也越來(lái)越具有針對(duì)性，促進(jìn)了政府民主意識(shí)、服務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)，有效地防止或消除了預(yù)算決策的隨意性，使得政府行政行為與財(cái)政資金的投向得到約束，減少了決策中的失誤和腐敗，并有效控制和削減了“三公”經(jīng)費(fèi)和政府債務(wù)。這也很好地體現(xiàn)了十八大報(bào)告提出的“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”的要求。

第三，它是拓展基層民主生長(zhǎng)空間的好平臺(tái)。參與式預(yù)算是增量式、漸進(jìn)式的民主，在推進(jìn)當(dāng)中始終堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，充分尊重群眾意愿，為社會(huì)主義民主發(fā)展不斷釋放出新的空間，顯示了社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性。它探索出了一條積極促進(jìn)公民有序政治參與的新路徑，為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會(huì)公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督提供了新的渠道，是保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的集中體現(xiàn)。同時(shí)它也是一所很好的民主學(xué)校，通過(guò)實(shí)打?qū)?、技術(shù)性的民主操練，公民的民主意識(shí)、民主文化、民主習(xí)慣都有了很大提高和改善，為人民民主和基層協(xié)商民主的發(fā)展打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。

第四，它是促進(jìn)社會(huì)和諧善治的好舉措。參與式預(yù)算改革，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理提供了典型樣本。當(dāng)前中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型中的矛盾高發(fā)期，利益主體和價(jià)值取向呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，各種利益群體沖突日益顯現(xiàn)。而參與式預(yù)算的實(shí)踐，為公眾參與社會(huì)管理以及政府與公眾之間的溝通、互信搭建了有效平臺(tái)，在與公眾廣泛協(xié)商中廣納群言、廣集民智，有效調(diào)和不同利益群體間的利益差異，使得政府行為的民意基礎(chǔ)更為堅(jiān)實(shí)，促進(jìn)和諧善治。同時(shí)，通過(guò)干群面對(duì)面地協(xié)商、對(duì)話、溝通和交流，干部為群眾釋疑解惑，拉近干群距離，并且也使群眾有了質(zhì)詢、投訴、建言的渠道，消除了滿腹的牢騷和怨氣，疏通了久滯的不滿和抵觸情緒，有利于形成良好的社會(huì)心態(tài)，化解各種矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

第五，它是充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用的好抓手。人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的重要制度載體和最高實(shí)現(xiàn)形式。在人大預(yù)算審查監(jiān)督中引入?yún)f(xié)商民主的機(jī)理，有利于擴(kuò)大公民對(duì)人大工作的參與，推進(jìn)人大工作公開(kāi)化、民主化，同時(shí)也有利于人大加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，使得人大在監(jiān)督預(yù)算時(shí)行使職權(quán)更加到位，煥發(fā)出根本政治制度應(yīng)有的活力。另外，人大不僅是推進(jìn)民主建設(shè)的主渠道，也是弘揚(yáng)法治精神的主陣地，通過(guò)實(shí)施參與式預(yù)算，促使政府領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立預(yù)算意識(shí)和法治意識(shí)，運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展工作，有利于在全社會(huì)營(yíng)造良好的法治氛圍，促進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會(huì)黨組書(shū)記、主任）