【摘 要】

國外終身教育立法均有相關法律基礎，但出臺的時機與一定的經(jīng)濟社會背景相關，初次立法均不是完善之法，需要在實施過程中不斷修訂并出臺其它法律予以補充和保障。根據(jù)國內外終身教育立法的經(jīng)驗和做法，建議我國盡快出臺國家終身教育法。終身教育法應著重保障國民的學習權力，關注社會教育，引導投入多元化，健全組織機構，建設公共服務體系，并以政府為主導建設學分銀行。

【關鍵詞】 國際；終身教育；法律；立法

【中圖分類號】 G642.0 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1009—458x（2013）10—0041—06

在聯(lián)合國教科文組織1965年召開的第三屆成人教育國際會議上，時任聯(lián)合國教科文組織教育局繼續(xù)教育部部長的法國教育家保爾·朗格朗（Parl.LCllurand）在其提交的報告中首次提出并經(jīng)大會確認“終身教育”這一術語。此后，終身教育成為一種國際性教育思潮。從上世紀70年代開始，世界上很多國家和地區(qū)都開展了終身教育立法的研究與實踐。發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗與做法，對推動我國終身教育立法具有重要的借鑒意義。

一、國外終身教育立法經(jīng)驗與分析

（一）國外終身教育立法總體情況

法國國民議會于1971年7月制定并通過了《終身教育的范圍內職業(yè)繼續(xù)教育組織法》（簡稱“《終身職業(yè)教育法》”），又于1984年2月制定并通過《職業(yè)繼續(xù)教育法》，作為前者的補充與完善。美國于1976年出臺了《終身學習法》（即“蒙代爾法”）。日本于1990年頒布《終身學習振興法》。韓國在1980年制訂的《第五共和新憲法》中規(guī)定，政府必須提倡終身教育，并于2000年制訂《終身教育法》。德國聯(lián)邦教育與研究部于1997年發(fā)布《終身學習：職業(yè)繼續(xù)教育的情況與展望》報告，又于2008年推出鼓勵終身學習的資助計劃。英國政府于1998年發(fā)布《學習的時代》綠皮書，強調全民終身學習體系的緊迫性，又于2000年頒布了《學習與技能法》，旨在積極推進終身學習。歐盟一直在尋求包括終身教育在內的教育一體化。2000年11月，歐盟成員國教育部長會議簽署“終身學習備忘錄”。2006年，歐洲理事會和歐洲議會又批準了歐盟委員會關于發(fā)起“2007-2013年終身學習整體行動計劃”（以下簡稱“終身學習計劃”）的議案，每年發(fā)布年度終身學習指南。加拿大于1992年發(fā)布《學習得好，生活得好》，倡導新學習文化，并于2001年出臺《關于終身學習的全國性政策》。[1]

此外，在終身教育理念下，挪威于1976年率先通過成人教育法，把成人教育視為終身學習體制的基礎。瑞典很早就關注到非正規(guī)大眾成人教育（Folkbildning），其獨特而有效的學習方式——學習圈，可追溯到19世紀末。澳大利亞則運用其強大的職業(yè)教育與培訓制度完善終身教育體系。印度教育委員會在1964-1966年的報告中就提及教育不應該在離開學校的時候就結束，而應該是終身學習的過程。1986年，印度國家教育政策（1992年修訂）指出終身教育是教育過程的重要目標。“十一五”時期，印度還制訂了《印度終身學習及其推廣綱要》。[2] 巴西也十分重視終身教育，于2009年12月承辦了第六屆國際成人教育大會。正是在這次會方議上正式通過了“貝倫行動綱領框架”，肯定了終身學習在應對全球教育問題和挑戰(zhàn)中發(fā)揮的重要作用。

（二）終身教育法非孤立之法

在頒布了終身教育專門法的國家中，終身教育立法前都有若干相關法律作為基礎。美國《終身教育法》頒布之前，已出臺了若干教育法律，如《人力發(fā)展和訓練法案》（1962年）、《職業(yè)教育法》（1963年）、《高等教育設施法》（1963年）、《初等和中等教育法》（1965年）、《高等教育法》（1965年）、《成人教育法》（1966年）、《教育職業(yè)發(fā)展法》（1967年）、《雙語教育法》（1968年）、《教育修正法》（1972年）、《生計教育法》（1974年）、《全日殘疾兒童教育法》（1975年）等等。日本1990年頒布《關于生涯學習振興措施與推進體制等的整備法律》（簡稱“《生涯學習振興法》”）之前，出臺了《社會教育法》（1949年）、《圖書館法》（1950年）、《產(chǎn)業(yè)教育振興法》（1951年）、《博物館法》（1951年）、《青年學習振興法》（1953年）、《職業(yè)訓練法》（1958年；1969年修訂；1978年修訂）、《體育振興法》（1961年）、《廣播大學學園法》（1981年）等。韓國正式頒布《終身教育法》（1999年）前，曾先后頒布《非正規(guī)教育促進法》（1961年）、《私立學校法》（1963年）、《產(chǎn)業(yè)教育振興法》（1963年；1990年修訂）、《職業(yè)訓練法》（1967年）、《國家技術資格法》（1973年）、《職業(yè)培訓基本法》（1976年）、《社會教育法》（1982年）、《幼兒教育振興綜合計劃》（1982年）、《幼兒教育振興法》（1982年）、《通過自學獲得學位承認法案》（1990年）、《關于地方自治的法律》（1991年）、《提高教員地位特別法》（1991年）、《勞動者職業(yè)培訓促進法》（1997年）、《學分銀行制度》（1997年）、《虛擬大學法》（1997年）等，而且在兩次憲法修改中都加強了關于終身教育的條款。[3]

在未出臺終身教育專門法的國家中，終身教育理念體現(xiàn)在眾多相關法律中。英國是近代化最早的國家，其教育體制相對成熟。即使如此，1949年以后仍然出臺了相關法律，如《公共圖書館及博物館法》（1964年）、《工業(yè)訓練法》（1964年）、《農(nóng)業(yè)教育法》（1967年）、《1970年缺陷兒童教育法》（1970年）、《就業(yè)與培訓法》（1973年）、《1988年教育改革法》、《1993年教育法》。法國是較早提出終身教育理念的國家，1949年以后出臺了眾多相關法律，如《學徒中心地位法》（1949年）、《富歇教育改革法令》（1963年）、《高等教育方向法》（1968年）、《在終身教育的范圍內有關繼續(xù)職業(yè)教育組織的法律》（簡稱“《終身職業(yè)教育法》”，1971年）、《關于高等教育國家文憑的法令》（1973年）、《哈比法》（1975年）、《高等教育法》（1984年）、《職業(yè)繼續(xù)教育法》（1984年）、《學徒法》（1987年）、《藝術教育法》（1988年）、《教育指導法》（1989年）、《社會現(xiàn)代化法》（2002年）、《終身職業(yè)培訓和社會對話法》（2004年）。因德國是聯(lián)邦制國家，其《基本法》規(guī)定，德國文化和教育的主權在各州，相關法律由各州自己制定，國家層面相關法律較少。如二戰(zhàn)后聯(lián)邦德國頒布了《勞動促進法》（1969年）、《職業(yè)教育法》（1969年，1973年修訂，2005年重新頒布）、《高校常規(guī)法》（1976年）、《職業(yè)教育促進法》（1981年，1986年修訂）等。

（三）終身教育法非完善之法

各國出臺的終身教育法均不是完善之法。吳遵民先生介紹過法國教育家保爾·朗格朗、聯(lián)合國教科文組織專任研究員的R.H.戴維（R.H.Dave）和聯(lián)合國教科文組織終身教育部門負責人埃托雷·捷爾比（Ettore Gelpi）關于終身教育的三種定義。三種解釋都體現(xiàn)了“終身教育”這一概念應當具有的宏觀性，其主要內容應當是各類教育的統(tǒng)合。[4] 簡言之，一部完善的終身教育法應該是囊括了全部教育門類及社會所有部門與其相關內容的法律，但實踐中不可能存在這樣的法律。各國出臺終身教育法后，都頒布了一些與其相關的法律作為補充和完善，同時繼續(xù)修訂該法。如美國頒布《終身教育法》后，又相繼頒布了《青年就業(yè)與示范教育計劃法案》（1977年）、《工作訓練伙伴法案》（1982年）、《再就業(yè)法案》（1994年）等10余部有關成人群體的繼續(xù)教育和培訓法案。日本1999年出臺了《終身學習振興法》，同年出臺《雇傭-能力開發(fā)機構法》，2008年修訂了《社會教育法》、《圖書館法》和《博物館法》，又于2002年出臺《終身學習完善法》，修正了1990年頒布的《終身學習振興法》。韓國于《終身教育法》頒布的同一年頒布了《職業(yè)提高培訓法》，并于2007年對《終身教育法》進行了重新修訂，到2009年共進行了5次修訂。

（四）終身教育立法是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物

美國的《終身教育法》出臺的歷史背景有三。一是二戰(zhàn)后人們的收入與業(yè)余時間增加，學習活動增加。美國學者克羅斯發(fā)現(xiàn)，如果收入或自由時間增加，那甘愿花在以提高自身教養(yǎng)為目的的學習活動上的時間還將大幅度增長。二是上世紀60年代中后期的反人種歧視、性別歧視及年齡歧視的社會運動取得進一步成果，在就業(yè)與教育方面的機會平等要求得到實現(xiàn)，如家庭婦女開始大量涌入勞動力市場。[5]三是成人教育在美國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用及國際終身教育思潮的影響。可以說是時勢造就了美國《終身教育法》的出臺。但與該法密切相關的財政預算被當時的聯(lián)邦議會否決了。這與上世紀70年代開始的美國經(jīng)濟衰退不無關系。即便如此，也改變不了美國最早為終身教育專門立法的事實和對世界各國發(fā)展終身教育的積極促進作用。日本《終身學習振興法》從醞釀到出臺的時機更微妙，正是其十年超高速發(fā)展的末期以及金融泡沫化逐步形成到爆裂的時期。雄厚的經(jīng)濟基礎讓人聯(lián)想到已經(jīng)可以迎接終身學習社會的到來，突然暴跌的日經(jīng)股指讓人慌不擇路，這可能就是《終身學習振興法》虎頭蛇尾的原因之一。日本的《終身學習振興法》實質上不是促進整個終身學習事業(yè)的綜合性法規(guī)或基本法，而只是完善終身學習需求基本事項的法律。該法甚至沒有規(guī)定法律救濟條款。日本國內學者批評該法具有濃厚的產(chǎn)業(yè)化色彩，實質上缺失了保障個人素質發(fā)展的基本屬性。[6]其三個基本原則中的“終身教育活動與國民經(jīng)濟直接掛鉤”和“文部省與通產(chǎn)省全面負責”直接體現(xiàn)了日本政府意圖通過終身教育推動國民經(jīng)濟發(fā)展的立場。《終身學習振興法》或成為當時日本政府救贖國民經(jīng)濟的抓手之一。當2002年日本經(jīng)濟再次迅猛發(fā)展時，《終身學習完善法》出臺，對前法進行了修正。單從教育立法的角度講，韓國《終身教育法》的出臺是有循序漸進的基礎的，但是其出臺的時間點也頗耐人尋味。韓國1963年的人均GDP僅100美元，是世界最窮的國家之一。之后韓國的GDP一路飆升，20世紀80年代中后期增幅一度超過12%，到1997年人均GDP已達到10，000美元。而就在這一年，韓國成為亞洲金融危機受災最嚴重的國家，金融危機幾乎摧毀韓國經(jīng)濟。在韓國全國官民共同努力下，1999年韓國經(jīng)濟率先復蘇，成為亞洲國家中經(jīng)濟表現(xiàn)最佳的國家。正是在這一年，《終身教育法》正式頒布了。

二、我國終身教育立法現(xiàn)狀與分析

（一）臺灣地區(qū)的終身教育立法

我國臺灣地區(qū)的終身教育實踐走在國際前列。臺灣于2002年頒布了《終身教育法》。該法頒布前已出臺了一系列相關專門法，如《社會教育法 》（1953年頒布，1980年修訂）、《補習教育法》（1982年修訂）、《國立空中大學設置條例》（1985年頒布，2000年修訂）、《成人教育法》（1997年）、《國立社會教育機構推展終身教育辦法》（1999年修訂）、《私立社會教育機構設立及獎勵辦法》（1999年修訂）?！督K身教育法》頒布后，為補充和保障該法律的實施，又相繼頒布或修訂了《大學推廣教育實施辦法》（2002年修訂）、《家庭教育法》（2003年）、《補習及進修教育法》（2002年修訂）、《終身學習法施行細則》（2003年）、《社會教育法 》（2003年修訂）、《推動農(nóng)民終身學習行動計劃》（2003年）、《醫(yī)師執(zhí)業(yè)登記及繼續(xù)教育辦法》（2003年）、《邁向高齡社會老人教育政策白皮書》（2006年）等法律法規(guī)，對《終身教育法》的實施起到補充和保障的作用。[7] 新版的《國立空中大學設置條例》也正在修訂中，預計年內完成。

（二）大陸地區(qū)的終身教育立法

終身學習理念雖然早已固化在中國傳統(tǒng)文化之中，但是現(xiàn)代終身學習理念至遲在19世紀70年代中期尚未引入內地。據(jù)顧明遠教授回憶，1974年我國正式派代表團參加聯(lián)合國教科文組織第十八屆大會，參會代表對發(fā)達國家提出的成人教育與終身教育議題感到迷惘。[8]而此時，距現(xiàn)代終身教育理念在世界范圍內推廣已近十年。1949年以后內地出臺的相關法律有《學位條例》（1980年） 、《義務教育法》（1986年）、《教師法》（1993年）、 《教育法》（1995年）、《職業(yè)教育法》（1996年）、《高等教育法》（1998年） 、《民辦教育促進法》（2002年）、《促進就業(yè)法》（2008年）。[9]從這些法律的演進中，可以看到大陸地區(qū)的教育體制已經(jīng)由初建到初成，并逐漸完善。但這些法律的施行與實現(xiàn)終身教育的目標尚有較大距離。它們一是較宏觀，不夠深入，二是較單薄，不夠系統(tǒng)，既沒有深入到幼兒教育、成人教育、特殊教育、行業(yè)教育、私立教育等具體教育方面，也沒有更多社會相關教育機構法律支持，如《博物館法》、《圖書館法》等。而在其他各國的終身教育實踐中，博物館、圖書館、藝術館等公共教育機構發(fā)揮了重要作用。

經(jīng)過政府、社會及廣大教育從業(yè)者的共同努力，我國終身教育領域已經(jīng)有了較大發(fā)展。1993年在政府正式文件《中國教育改革和發(fā)展綱要》中，第一次提到終身教育概念。1995年，“終身教育”被寫入《中華人民共和國教育法》。1999年，上海市率先提出學習型城市概念，并對終身教育進行了較深入的探索。北京、天津、廣州、南京、西安、太原等一大批東部經(jīng)濟基礎較好的城市和中西部的省會城市爭先開展終身教育試點，均取得了一定成效。2005年開始，由教育部、中國成人教育協(xié)會、聯(lián)合國教科文組織全國委員會共同發(fā)起舉辦的全民終身學習活動周，已舉辦六屆，每年選一個城市舉行啟動儀式，在全國上下得到積極響應。全國廣播電視大學正在向開放大學轉型，其兩大使命之一就是推進終身學習。在最近三次中國共產(chǎn)黨全國代表大會的報告中連續(xù)提到了終身教育?！笆蟆眻蟾嫣岢鲆皹嫿ńK身教育體系”，形成“全民學習、終身學習的學習型社會”?！笆叽蟆眻蟾孢M一步指出“終身教育體系基本形成”，要“建設全民學習、終身學習的學習型社會”。在去年召開的黨的“十八大”上強調，要“完善終身教育體系，建設學習型社會”。《國家教育中長期發(fā)展改革規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（2010）明確提出，到2020年“終身教育體系基本形成”。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和終身教育實踐的深入，終身教育立法具備了一定條件。2005年7月29日，福建省十屆人大常委會第十八次會議上通過了《福建省終身教育促進條例》，成為中國內地第一部終身教育地方性法規(guī)。2011年1月5日，上海市十三屆人大常委會第二十四次會議上通過了《上海市終身教育促進條例》。2012年9月28日，山西省第十一屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議批準頒布《太原市終身教育促進條例》。國內一些專家、學者也多次呼吁終身教育立法。如早在2008年的兩會上，秦希燕等30名全國人大代表就專門提出議案，要求制定《終身教育促進法》。在2011年的兩會上，全國政協(xié)委員張燮飛提交《關于制定〈中華人民共和國全民終身教育法〉》的提案。在2013年十二屆全國政協(xié)會議上，王東林、葛劍平、孫潔等十余名政協(xié)委員聯(lián)名提交了關于終身教育立法的提案。

三、國外終身教育立法經(jīng)驗對我國的啟示

根據(jù)國際經(jīng)驗，終身教育的立法需要一定的基礎，但不一定要等到所有的相關支持文件出臺以后。終身教育立法可以有階段性目標，這并不妨礙法律的嚴肅性，重要的是在實施以后不斷完善和修正。用天津電大馮雪飛校長的觀點，“終身學習立法要盡快啟動，不能十年磨一劍。如果到2020年基本建成學習型社會，基本建成現(xiàn)代化國家，應該包括法制的現(xiàn)代化，這其中應該包括終身學習法律?！盵10] 據(jù)報道，時下云南、湖南、河北等地也在醞釀終身教育地方性法規(guī)?，F(xiàn)在已經(jīng)出臺終身教育地方性法規(guī)的只有福建省、上海市和太原市，如果全國大部分省市都進行終身教育立法了，國家層面的立法可能更加復雜。此外，當下出臺《終身教育法》，不僅具有象征意義，體現(xiàn)我國的大國地位，還可以作為應對當下經(jīng)濟社會難題（就業(yè)、老齡化等）的重要舉措。如果真的存在某種障礙，可以考慮先出臺《成人教育法》、《繼續(xù)教育法》或《社會教育法》作為緩沖，這也是很多國家的經(jīng)驗。

我國的《終身教育法》，應著重關注以下六個方面的內容。

（一）保障學習權力

1976年，美國《終身學習法》指出：“我們所有人，不管年齡大小，都面臨一系列需求，我們必須以最廣義的概念來發(fā)展教育，從而滿足人們的這些需求”。[11]1980年，韓國制訂的《第五共和新憲法》規(guī)定，政府必須提倡終身教育。1985年，聯(lián)合國教科文組織召開的第四次世界成人教育大會（巴黎）發(fā)布了《學習權宣言》，提出終身學習權的概念。1990年日本頒布的《終身學習振興法》的宗旨是“滿足國民對終身學習機會的需求”。[12]印度《終身學習及其推廣綱要》也提出，“要通過終身學習項目向大眾特別是貧困人群伸出援手”。[13]因此，我國終身教育立法應保障和維護人的學習權力，并為滿足人們的學習需求創(chuàng)造各種便利條件，實現(xiàn)學有所教的目標，體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念。

（二）關注社會教育

一部完善的終身教育法律應當涵蓋家庭教育、學校教育和社會教育三個方面。國際經(jīng)驗顯示，終身教育初次立法不必追求完善。因此，我國終身教育立法可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要有所傾向，而非大而全的教育法律。在三類教育中：學校教育已經(jīng)有很多法律法規(guī)保障與社會關注；社會教育包括成人學歷教育、職業(yè)技能培訓、社區(qū)休閑教育等諸多方面的內容，與勞動力素質提升、產(chǎn)業(yè)結構調整等國民經(jīng)濟發(fā)展直接相關，但至今沒有一部法律保障；家庭教育有其特殊性，一方面目前尚缺乏有效的組織管理模式，另一方面與其他兩類教育息息相關。綜上所述，當前應予重點保障的是社會教育，應積極促進的是家庭教育，應協(xié)調發(fā)展的是學校教育。事實上，美國有《成人教育法》，日、韓及臺灣地區(qū)都有《社會教育法》，且都是這些國家和地區(qū)制訂終身教育法的重要基礎。

（三）引導多元投入

終身教育經(jīng)費的保障主要有三個渠道。

第一，政府不斷增加投入。有的國家和地區(qū)采取直接劃撥方式。如上海提出確保“存量投入”、確保日常經(jīng)費和確保專項經(jīng)費單列。投入最高的應該算法國，2005年，法國政府出資職業(yè)培訓的金額達44億歐元，是其當年國內生產(chǎn)總值的17%，法國地區(qū)政府則達32億歐元，是其國內生產(chǎn)總值的12%。[14] 需要指出的是，我國在城市推行的每人一元的社區(qū)教育經(jīng)費在很多地方執(zhí)行不力，應有法律的強制保障。也有的國家和地區(qū)采取間接財政支持的方式。在美國，除常見的項目資助外，還推出一種助學貸款，確保教育經(jīng)費的供給。如美國1997年8月開始實施的一項“終身學習稅收信貸計劃”，主要目的是為成人的中等后教育與學習提供財政支持。[15]第二，社會不斷加強支持力度。一方面是法律硬性規(guī)定的經(jīng)費支持，如在韓國《終身教育法》第七條對學習假期的規(guī)定中，明確可以提供圖書資料費、學費以及研究費等，其第十一條對終身教育經(jīng)費的規(guī)定中，強調“應以直接資助學習者為原則”等。[16] 另一方面是法律引導社會經(jīng)費投入，如上海市對于社會各界的捐贈，要求及時給予獎勵，并依法免稅。第三，個人負擔?？梢砸龑€人教育消費，如在我國目前戶籍政策未解禁的情況下，部分大城市可將設立教育消費積分，作為戶籍變動的參考。

（四）健全組織機構

出臺終身教育法的國家和地區(qū)普遍建立了終身教育管理或協(xié)調機構。如日本在各都、道、府、縣設置了終身教育管理部門及“終身學習審議會”，并依托“終身學習推進會議”建立由政府、教育和企業(yè)界代表組成的協(xié)調機構。韓國成立了中央終身教育中心，隸屬教育發(fā)展司。該中心下設三個部門，即終身教育辦公室、終身教育信息辦公室和終身教育訓練辦公室。法國則于1977年專門成立了與國民教育部平行的職業(yè)教育部。[17]在我國，福建省的終身教育促進委員會由副省長任主任、包括22個廳局級干部，辦公室設在教育廳，隨即該省大部分縣市也成立了終身教育促進委員會。上海成立了推進學習型社會建設指導委員會，并在市教委設立終身教育處，區(qū)縣教委設立終身教育科作為管理機構，依托上海開放大學建立終身教育指導機構。從實踐看，建立了協(xié)調機構和管理機構的上海市，終身教育的推進速度與效果比僅建立協(xié)調機構的福建要更快、更顯著。因此，我國終身教育立法必須要求各級政府建立終身教育的協(xié)調機構、管理機構和指導機構，這樣更適合中國國情。

（五）建設公共服務體系

公共服務體系的建設涉及三方面問題。首先是體系建設。歐美大多數(shù)國家沒有專門的終身教育體系，主要是市場化模式，如美國的成人教育機構屬營利性單位，社區(qū)學院發(fā)揮終身教育功能，作為體系較牽強。澳大利亞設計了一個完整的終身教育銜接框架，但也沒有一個成型的公共服務體系，其TAFE學院的建立依靠的是一個設置和運行標準，然后由市場選擇。日本的“終身教育推進體制”建立在都、道、府、縣上，市町僅是“連推協(xié)力體制”，在開展終身教育活動中沒有決定權。而韓國則比較完善，在市、道級設終身教育資訊中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市郡、區(qū)級設終身學習中心和終身學習館，此外，還在首爾設立終身教育中心，在省級地區(qū)設立終身學習講堂和終身教育信息中心。[18]國內建設最完善的終身教育體系是上海模式，依托上海開放大學，建立市級的指導中心、區(qū)縣級的社區(qū)學院、街道社區(qū)學校、居委會學習中心。

其次是隊伍建設，日本的終身教育從業(yè)人員主要是從事社會教育的人員，包括在公民館、圖書館、博物館等工作的行政職員和在教育團體、有教育職能的社會團體、社會教育設施等機構任職的民間指導，以及民間志愿人士。這些從業(yè)人員上崗前必須經(jīng)過培訓，并取得資格證書。韓國將之前依據(jù)社會教育法設立的“社會教育專業(yè)人員”重新改組為“終身教育師”，從而建立了終身教育專業(yè)人員隊伍。 [19]

最后是社會資源的開放。圖書館、博物館、各級各類學校對社區(qū)開放是美、日等教育發(fā)達國家和地區(qū)采取的終身教育策略。以紐約市皇后區(qū)圖書館為例，該館以為居民提供優(yōu)質服務資源和終身學習機會為宗旨，在總館和68個分館中設立不同功能的部門，服務涉及兒童、青少年、成人﹑移民、就業(yè)及國際信息等，以滿足居民多樣化的需求。 [20]

因此，我國終身教育立法應當一方面依托有30年社會教育辦學基礎的國家開放大學系統(tǒng)，整合其他社會教育資源，建立終身學習公共服務體系，另一方面還要設立終身學習指導人員標準，通過培訓開放大學教師、吸納有志從事終身教育事業(yè)的機關、事業(yè)單位工作人員和志愿者，形成終身學習指導人員隊伍。再者，還要推動各類公共教育資源向社會開放，并將其納入到終身學習公共服務體系中。

（六）政府主導學分銀行

學分銀行的主要功能是解決學習成果的互認，對學習成果進行賬戶管理，從而使教育資源得到有效利用。在歐美，大學都按照大學法建立，并實施同樣的質量標準，各學校也都有自由裁量權，因此可以不建立專門的學分銀行就能順利地實現(xiàn)學分互認。但英國（2000年）、美國（2007年）、瑞典，包括亞洲的新加坡、韓國等國家都進行過學習賬戶、學分銀行等類似的探索和實踐。尤其是韓國，在推進終身教育的過程中強調政府的主導權，建設了學分銀行，且有效運營。韓國還專門出臺了《學分認證法》，通過授權教育機構和承認學分建立了一個連接正規(guī)、非正規(guī)、非正式教育體系的途徑。[21]當經(jīng)過認證的學分積累到一定程度，就可以申請相應學位。這類似于零存整取的學分儲蓄。

建設學分銀行最終要形成密如織網(wǎng)的雙邊協(xié)議和多邊協(xié)議，而在我國內地，各類學?；蚪逃龣C構分屬不同層級的政府或部門管理，投入渠道不同，單位性質不同，管理體制機制差別更大。同時，建立一種新的學位申請方式，對現(xiàn)有的教育及學位制度改革都是重要課題。因此，我國終身教育立法首先要明確學分銀行建設是政府的職責。只有政府的直接管理與協(xié)調才有可能突破體制機制障礙，降低教育資源整合成本，實現(xiàn)學習成果的自由流通，建設中國特色的學分銀行制度，并促進我國終身教育的健康發(fā)展。

此外，我國終身教育立法還要明確該法與其它相關法律法規(guī)的關系、獎懲條款以及法律救濟渠道等內容。

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收稿日期： 2013-07-25

作者簡介：孫毅，助理研究員，天津廣播電視大學 （300191）。