四、關于工作方式：調整格局、健全機制、創(chuàng)新方法

完善工作方式是這幾年常委會工作的重要抓手。它的提出背景可以說與八字方針如出一轍，就不用多說了。其原因就是：在民主法治進程和人大制度發(fā)展的當前階段，我們既不能怨天尤人，也不能止步不前，還得千方百計地有所作為。這個完善工作方式，就是為有所作為設計的抓手，就是為有所作為搭建的平臺。這里的工作方式，是一個廣義的概念，可以包括工作理念、工作格局、工作機制、工作規(guī)則、工作方法、工作技術等范疇，甚至也可以把我們前面講的八字工作方針都一股腦地包括進去。就是說，舉凡一切與工作相關的概念都可以進入其中。這里只能簡單介紹幾個方面[4]。

（一）調整相關工作格局，爭取工作的主動權

按照完善工作方式的思路，這幾年在立法方面、預算監(jiān)督方面、代表工作方面等都建立了新的工作格局，或者對原來的工作格局進行了相應的調整。比如，在立法方面，建立了在黨委領導下，發(fā)揮人大常委會的主導作用，發(fā)揮政府部門的基礎作用，發(fā)揮立法主管部門的協(xié)調作用，發(fā)揮專家學者的支撐作用，發(fā)揮代表和群眾的主體作用的新格局。這個立法新格局的核心是，從政府主導立法轉向人大主導立法，以適應從政府部門立法向綜合協(xié)調立法、從管制他人性立法向自我約束性立法、從管理型立法向服務型立法轉變的需要。幾年下來，效果是相當不錯的。比如，在預算監(jiān)督方面，實行了“一個目標、三個結合”，即圍繞推動建立科學、民主、依法的財政預算管理制度，確保財政資金規(guī)范運行和有效使用的目標，把對預算編制、調整、執(zhí)行的監(jiān)督與預算資金使用績效的監(jiān)督結合起來，把加強人大監(jiān)督與促進政府內部監(jiān)督結合起來，把解決問題與促進制度建設結合起來。這個預算監(jiān)督做法的路徑是從審計監(jiān)督入手倒查預算中的問題，核心是解決具體問題與建立制度規(guī)范相結合，而且重點在后面。由于這一點與政府形成了高度共識，所以幾年下來，效果顯著。比如，建立了人大常委會統(tǒng)一負責，代表聯(lián)絡部門綜合協(xié)調，專門委員會和工作機構充分發(fā)揮各自作用，與區(qū)縣代表工作部門密切協(xié)同的代表履職保障服務格局。這個代表工作新格局的思路是發(fā)動各個方面都來參與代表工作，核心是把代表個人履職與常委會、專委會的工作密切結合起來，圍繞著常委會的中心工作保障服務代表履職，調動代表履職的積極性，發(fā)揮代表的主體作用。應該說，這些工作格局的建立，為取得人大常委會工作的主動權作出了有益的探索。

（二）建立健全相關工作機制，理順工作關系

建立健全工作機制也屬于完善工作方式的范疇。比較典型的是建立了監(jiān)督協(xié)調機制——常委會監(jiān)督協(xié)調小組。它的功能有這樣幾個方面：一是對涉及市區(qū)兩級人大需要聯(lián)動的監(jiān)督項目進行協(xié)調。比如在許多執(zhí)法檢查工作中，需要市人大常委會與全部或部分區(qū)縣人大常委會聯(lián)合行動，這就需要在制定年度工作計劃的時候，經(jīng)由這個機制與區(qū)縣人大常委會之間進行工作內容和時間方面的協(xié)調。二是對涉及不同部門之間需要配合的監(jiān)督項目進行協(xié)調。比如，有些涉及范圍比較大的監(jiān)督工作，如食品安全監(jiān)督等，需要常委會內部若干部門的配合，也需要經(jīng)由這個機制進行跨部門之間的協(xié)調，以取得共識。三是對涉及國家機關以外的部門，需要進行相關監(jiān)督調查研究的時候，也可以經(jīng)由這個機制進行協(xié)調。這個機制的設立，理順了監(jiān)督中的各種關系，促進了監(jiān)督工作的順利開展。

建立工作機制另一個比較突出的事例是在立法工作中。主要表現(xiàn)在三個方面：一是建立立項論證機制。即在政府提出立法建議后，先由人大相關專門委員會進行論證，通過立法論證搞清楚這個法要解決什么問題，立法后能否解決這些問題，進行立法效果的預評估，確認是否需要立這個法。這幾年政府提出的立法建議，經(jīng)過該機制論證，已經(jīng)有6項予以否定或緩行。二是建立立法后評估機制。即在法規(guī)實施一定期限后，就某一項或者某一類法規(guī)本身的質量和實施中的問題進行評估，借以總結立法的經(jīng)驗教訓，提高以后的立法質量。上屆對4個單獨法規(guī)和有關奧運的一批法規(guī)進行了5次立法后評估，通過這個機制對立法取得了更深入的認識。三是建立立法預案研究機制。即對那些迫切需要立法，但或者由于法規(guī)涉及的問題比較敏感，或者由于領導層與群眾認識均有分歧，一時不便于公開立項的法規(guī)項目，先行進行預案研究，做好立法的充分準備，一旦立法時機成熟很快可以進行立法操作。當然對于預案研究的項目，需經(jīng)主任會議慎重提出，然后與政府溝通，報經(jīng)黨委同意，然后組成有人大和政府領導共同參加的項目工作組，指導依托高校和法律研究機構建立起來的課題組進行預案研究。上屆共進行了4個預案研究項目，而且已經(jīng)拿出法規(guī)草案，其中有些項目即將進入立法操作程序。在立法方面建立的這三項機制有效地提高了立法質量，適應了立法新形式的需要。

（三）創(chuàng)造工作形式，豐富工作內容，拓寬工作領域

第十三屆人大常委會對于工作形式是有創(chuàng)造的，最典型的是創(chuàng)造了非監(jiān)督形式的專題調研。即選擇事關發(fā)展全局的重大問題，在黨政決策之前，進行大型專題調查研究，廣泛匯集民意，集中進行表達，把人大調查得來的系統(tǒng)的意見建議，提交給正在醞釀決策中的政府，同時也以黨組的名義提交給黨委，供其參考。由于這種建議匯集了大量基層群眾的聲音，又運用人大常委會集體的智慧進行了系統(tǒng)的整理，有很強的可信度和說服力；也由于這種建議是提出于黨政決策之前，便于他們在決策中很好地吸納，所以能夠發(fā)揮其他工作形式發(fā)揮不了的作用。上一屆這種形式的專題調研工作進行了三次。一是2009年為全市應對金融危機，提供了遠近結合的政策選擇；二是2010年為制定“十二五”規(guī)劃，提出了北京城市發(fā)展應該遵循首都功能定位的建議；三是2011年為推動全國文化中心建設，提出了加快全國文化中心建設的建議。這三次專題調研都得到了黨委政府的高度重視，對全市的戰(zhàn)略決策起到了很好的作用。需要指出的是，這種專題調研與人大通常采取的事后監(jiān)督性的專題調研有一個很大的不同，即它的作用不是事后監(jiān)督，而是事前建言獻策。所以，它是一種非監(jiān)督形式的專題調研。就本人所知，這種專題調研是北京市人大常委會的一個創(chuàng)造，屬于人大工作形式的創(chuàng)新。當然，也可以歸為工作方式一類。

另外，上一屆對于議案的辦理也有一定的創(chuàng)造性。我們做人大工作的同志都知道，依法提出議案是代表在會議期間的一項權利。它的本意是代表希望能在大會議程中列入自己提出的議案，加以審議并有所決定。但是，由于認識和操作方面的原因，這種愿望很難實現(xiàn)。面對這個現(xiàn)實，許多地方人大都做了變通處理，北京人大也不例外。北京人大歷來的做法是，將代表和各方面提出的議案交由大會議案審查委員會（屬于法規(guī)案的交由法制委員會）審查并提出處理意見，提交大會主席團決定。一般情況下是兩條出路，一是少部分比較集中的議案合并為幾項交政府辦理，辦理結果由人大常委會進行監(jiān)督和審議；二是大部分議案轉成建議處理，極少把議案列入大會議程。應該說，十三屆人大并沒有改變這個傳統(tǒng)做法，但在具體運作上有創(chuàng)新。一是交由政府辦理常委會監(jiān)督的議案都是選擇的重大議題，或者是代表、代表團集中提出的民生性熱點問題，或者是城市發(fā)展中的瓶頸性難題，或者是關系到全局性發(fā)展戰(zhàn)略的大事?？梢哉f，5年17項議案件件都是“大案、要案”。二是議案選擇過程中與政府和黨委進行溝通，達成共識；作出決定后人大常委會與政府通力合作，政府重要領導牽頭組成綜合團隊認真辦理，人大常委會重要領導親自帶隊全過程參與，既當督辦，又提建議。可以說這17項議案辦理得件件出彩，個個生輝。特別是加快城南發(fā)展議案連續(xù)辦理3年，相關代表、當?shù)厝罕娖毡槭芑?，非常滿意。三是幾乎每件議案都與人大常委會主動運作有關。會議前就開始調查研究，醞釀明年提什么議案，并與相關代表團進行必要的溝通商議；會議中就集中提出的議案與黨政領導進行協(xié)調磋商，多方工作，務求達成共識；會議后決不當甩手掌柜的，就如何辦理好議案與政府密切合作，形成合力。其實，在這里一方面體現(xiàn)的是人民當家作主權力的兌現(xiàn)，一方面體現(xiàn)的是人大常委會的主動引導。從一定意義上可以說，確定和辦理議案，是人大常委會可以主動運作的不多的工作形式之一。盡管這種議案處理方式在法律程序上可能不夠完善，但它的確是人大常委會運用得得心應手的一種工作形式。所以，在修改代表法實施辦法的時候，北京市人大常委會杜德印同志提出，在沒有更好的辦法之前，議案處理的現(xiàn)行辦法不要改變。這個例子說的是創(chuàng)造性地運用傳統(tǒng)形式，做出了新的文章。

（四）創(chuàng)新工作方法，加大工作力度，提高工作效率

工作方法當然也屬于工作方式的范圍。這里我不講具體工作方法，只是列舉一下這幾年北京市人大常委會在改進工作方法上所采取的一些做法。一是把行使監(jiān)督權和重大事項決定權結合起來。在聽取檢察院訴訟監(jiān)督報告的基礎上作出加強檢察院訴訟監(jiān)督的決定。二是把常委會不同的功能結合起來。比如，把執(zhí)法檢查的功能和立法修法的功能結合起來運用，擴大執(zhí)法檢查的效果。三是把人大的外部監(jiān)督和激活原有體系內部的監(jiān)督機制結合起來。比如，在激活檢察院訴訟監(jiān)督機制與激活審計系統(tǒng)財政監(jiān)督機制方面做文章、下工夫。四是把不同工作形式結合起來，進行連續(xù)性作業(yè)。比如杜德印同志有個做法，叫做圍繞同一個題目“一年辦建議，二年辦議案，三年聽報告，不見成效決不收兵”。五是把代表活動按照地區(qū)分團進行與組織特定專業(yè)或身份代表小組結合起來（第十三屆建立了5個代表小組，新一屆增加到10個），充分調動代表履職積極性。六是把部門責任制與項目責任制結合起來。一方面常委會的工作項目是把責任分到各個工作部門的，另一方面又在部門內部建立項目小組，實行項目包干，以利于干部增長才干。這些方法的創(chuàng)新或改進，使得有些人大工作收到了事半功倍的效果，也激發(fā)了機關干部隊伍的活力。

（五）加強機關建設，合理配置機構，調整功能設置

加強機關機構建設也是完善工作方式的一個方面。這幾年，人大常委會機關新增加了預算工作委員會、備案審查辦公室兩個機構，在各個部門增加了8個處（會議處、監(jiān)督協(xié)調處、理論處、司法處、兩個委員會的法規(guī)處等）。同時，完善了人大常委會支撐體系的建設。這樣的支撐體系是由三個系統(tǒng)組成的。一是立法顧問系統(tǒng)，二是預算顧問系統(tǒng)，三是理論研究會系統(tǒng)。前兩者作為專家系統(tǒng)，為常委會立法工作和預算監(jiān)督工作提供了很好的支撐。后者是組織實際工作者和理論研究者對人大制度和人大工作進行應用性的理論研究和對策性的工作研究，而且是一個面向全市三級人大的開放系統(tǒng)，在某些方面彌補了上下級人大之間沒有隸屬關系的空間，發(fā)揮了很好的作用。

五、關于工作體會：人大工作是保障性、建設性和實效性的統(tǒng)一

（一）針對問題立法，立法解決問題

這是在立法方面的一個方針，也是一條體會，主要是解決立法缺乏針對性問題的。過去政府部門起草的法規(guī)方便自己工作的傾向比較明顯，所針對的問題多是自己工作中的困難。但這并不是人大立法的目的所在?，F(xiàn)在，政府部門提出立法，人大專門委員會要先進行立項論證，即這個法是針對什么問題立的？立法以后問題能不能解決？這個法有沒有立的必要？立法后能不能達到預期效果？只有這些問題論證清楚了，才能進入立法程序。另外，在立法方面，還有一個體會，那就是“抓住核心條款下工夫”。一個有針對性的立法項目，真正管用的核心條款只有那么幾條。立法就是要在這幾條核心條款上摳住不放，狠下工夫。這幾年進行的中關村科技園區(qū)條例的立法、防止水污染的立法、建筑質量的立法等等，都是反復摳那些核心條款，使得立法質量獲得了很大提升。

（二）激發(fā)內部活力，提高監(jiān)督效率

這方面比較典型的是預算監(jiān)督和司法監(jiān)督的例子。前面已經(jīng)說過，在預算監(jiān)督方面，主要是狠抓了審計監(jiān)督這個環(huán)節(jié)。作為一項制度性措施，配合財政預決算的審查，常委會年年聽取審計報告，通過審計中發(fā)現(xiàn)的問題，倒追預算合理性，然后針對問題建章建制，形成規(guī)范。在司法監(jiān)督方面，主要是狠抓了檢察院訴訟監(jiān)督功能的發(fā)揮，給檢察院做支撐后盾，從而加大了對法院、公安系統(tǒng)的監(jiān)督力度。這樣做的目的在于激發(fā)體系內部原來具有的監(jiān)督制約機制，讓它們得到動力，充滿活力，真正運轉起來，這就不但提高了監(jiān)督效率，而且能夠長期管用。這樣一種監(jiān)督思路，是發(fā)揮制度固有優(yōu)勢的思路，也是事半功倍的思路。這是這幾年監(jiān)督方面的一個重要實踐，也是一條重要經(jīng)驗體會。

（三）會議的質量在會前，會議的效果在會后

前面已經(jīng)專門說了這個問題，不再贅述。主要是：沒有會前對于議題的充分準備，就沒有會議的質量；而沒有會后的應該的跟蹤監(jiān)督，也就不會有會議的落實效果。人大常委會雖然是會議履職，但是大量的工作卻在會外，即在會前和會后。

（四）監(jiān)督工作不能水過地皮濕，要不見成效決不收兵

這幾年還有一個重要體會，那就是人大要做就得做得有效果，不能搞虛晃一槍的花架子，不能認認真真走過場，不能總是水過地皮濕。對于垃圾處理，對于水系污染的治理，對于加快城南發(fā)展的促進，都是這么做的。有些事情不是一年兩年就可以見到成效的，需要連續(xù)堅持幾年，才有可能見效。對于這樣的事情，就是要連續(xù)幾年不變戲。比如對于檢察院的訴訟監(jiān)督就是年年聽專項報告，角度可以略有調整，但大的主題不變。對于法院的監(jiān)督，也是大致如此。應該說，5年下來，北京市法院、檢察院的工作有了很大提高，群眾的滿意度也上去了。

（五）有些工作與政府可以錯位運行，不一定亦步亦趨

一般說來，人大工作是事后監(jiān)督，具有較大的被動性，多是政府做什么，我就監(jiān)督什么，這是人大工作的常態(tài)。比如，近期政府在風風火火地忙某些方面的事情，有些工作沒有進入它的日程，暫時顧不上。但是，這又是群眾反映強烈的問題，或者說是城市發(fā)展中亟待解決的瓶頸性問題，再拖下去可能更不容易解決。在這種情況下，與其跟著政府的后面跑，還不如著手做些雖然錯位但卻是急需的事情。可以說，這幾年辦理垃圾的事情、污水的事情等，都是按照這個思路進行的，效果很好。這個做法，既反映了群眾的要求，又對政府的工作也是個拾遺補缺，有些甚至是重要彌補。

（六）深入調查研究，廣泛匯集、集中表達人民意志

眾所周知，人大常委會的重要工作都離不開調查研究，可以說，沒有廣泛而深入的調查研究，就不可能進行常委會的任何一項議題。這個道理，從事人大工作的同志都很明白。因為無論是聽取和審議專項報告，還是進行執(zhí)法檢查，無論是監(jiān)督議案建議的辦理，還是專題詢問的開展，都不能不先進行調查研究，而且還必須進行廣泛深入的調查研究才行，否則你就不可能提出恰當?shù)囊庖娊ㄗh。在調查研究方面，北京市人大常委會得出的新體會在于：人大的調查研究不同于其他機關的調查研究。它不是為了拍板決策，也不是為了總結經(jīng)驗樹立典型，更不是為了顯示密切聯(lián)系群眾的親民形象。人大調查研究的全部目的在于工作的真正需要，因為你不調查研究不可能代表民聲民意，也就不可能作出正確的決定，不可能進行有效的監(jiān)督，更不可能立出高質量的法規(guī)。因此，人大調查研究的真正意義就在于：它是人民意愿的廣泛匯集，它是群眾意見的集中表達。而這正是人大制度對人大工作的制度性要求。這個體會主要是通過2011年開展“推進全國文化中心建設大型專題調研”得出來的。那一次專題調研，分為11個課題組同時展開，有200多位代表參加，深入100多個基層單位，訪問了數(shù)百名專家學者，召開了幾十個座談會、研討會，經(jīng)過課題組、主任會議反復討論和常委會會議討論，最后提出一個總報告、11個分報告，政府主要領導親自到人大登門聽取意見，市委書記親自聽取分組匯報，很多重要意見建議進入了黨委和政府的決策之中。對于這次調研，杜德印同志不無感慨地說：“這是一次人民群眾意志的廣泛匯集和集中表達?！?/p>

（七）從實際問題入手，促制度建設，建長效機制

人大工作有三個屬性特征，即保障性、建設性和實效性的統(tǒng)一。這個認識可以說是一個具有總括性的認識。所謂保障性，是指以民主法治的方式保障憲法和法律在本區(qū)域內的實施，是保障人民當家作主權力的行使，是保障發(fā)展改革穩(wěn)定的大局。當然，這些都是經(jīng)由具體工作實現(xiàn)的，都是由一件件的具體事情構成的。所謂建設性，是指在保障性的具體工作中，建立起民主法治制度，并逐漸積累起一整套的制度體系。其實，這種建設性才真正是人民代表大會的使命所在。就是說，民主法治是人大工作的核心，保障是用民主法治來保障，建設也是建設民主法治制度；就兩者的關系來說，是在保障中建設，是在建設中保障。至于說到實效性，那就是保障的實效性與建設的實效性的雙重統(tǒng)一，解決實際問題要見效果，制度積累也要見效果。所以，從實際問題著手，促進制度建設，建立起民主法治的長效機制，推進民主法治建設，達到本地區(qū)人民享有比較充分的民主和法治生活，這正是人大的使命所在。

注釋：

[4]對這個問題，根據(jù)杜德印同志的提議，2009年我曾經(jīng)帶領一個課題組進行了專門的研究，撰寫了8萬字的研究報告，報告文本載《人大研究》2009年專題增刊。

（作者系北京市人大理論研究會副會長、教授）