作為黨政系統(tǒng)中常規(guī)治理方式之外的補(bǔ)充，存在于黨務(wù)口和政務(wù)口的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，其運(yùn)作內(nèi)情、角色定位等在官方公開資料中少有詳細(xì)記載。

“通過成立跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組來組織實施重大戰(zhàn)略任務(wù)，是我們黨和政府在長期實踐中形成的一種有效工作方法。” 原國務(wù)院副總理曾培炎在其2010年3月出版的《西部大開發(fā)決策回顧》第一章中曾簡略提及。

上世紀(jì)90年代初起，曾培炎曾先后在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、國家計委、國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組任職，在他看來，在重大決策具體落實和實施過程中，建立領(lǐng)導(dǎo)小組等跨部門的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，“有利于減少層級、提高效率。”

“‘高配’領(lǐng)導(dǎo)小組在執(zhí)行效力方面有著更高更強(qiáng)的一面。”南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士周望對《瞭望東方周刊》說。

歷史基因和現(xiàn)實考慮

新中國建立之初設(shè)立的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，同樣是既存在于政府系統(tǒng)，也存在黨委系統(tǒng)。表現(xiàn)最突出的是1958年6月10日中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教小組的通知》，各組組長分別是：財經(jīng)小組為陳云，政法小組為彭真，外事小組為陳毅，科學(xué)小組為聶榮臻，文教小組為陸定一。

通知同時指出，這5個小組直屬中央政治局和書記處。此外將政府工作也劃分為五大塊，中央與國務(wù)院的工作幾乎完全對應(yīng)。

除了這些常設(shè)性小組外，當(dāng)時中央還設(shè)立了一些“階段性”小組。

如1955年7月4日成立的中央原子能事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組，是中共中央和國務(wù)院委托領(lǐng)導(dǎo)全國原子能事業(yè)發(fā)展工作的機(jī)構(gòu)，成員是中共中央指定的陳云、聶榮臻、薄一波，有“中央三人小組”之稱，一直工作到1962年12月中央專門委員會成立后撤銷。

此外，還有1962年2月22日中央書記處正式?jīng)Q定成立的中央精簡小組，在中央書記處的直接領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)處理有關(guān)全國精減職工和減少城鎮(zhèn)人口工作中的日常事務(wù)，原由安子文任組長的中央精簡五人小組即行撤銷。

“新中國成立初期，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式基本照搬了蘇聯(lián)的政府管理體制，在部門職責(zé)范圍狹窄、資源整合能力有限，一旦遇到涉及面稍廣一點的任務(wù)，就必須尋求同一級其它部門的支持和協(xié)助的情況下，通過專門設(shè)置跨越各部門之上、政治規(guī)格更高一級的領(lǐng)導(dǎo)小組來處理涉及多個部門的事務(wù)，是一種很自然的選擇。”周望說。

對此，曾培炎在其著作中也曾提到：“自新中國成立以來，黨中央、國務(wù)院各個部門，大都按照專業(yè)和行業(yè)進(jìn)行職能分工。有的重大任務(wù)一個部門難以完全統(tǒng)領(lǐng)，這就需要建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制?！?/p>

2004年4月5日，時任中國社科院政治研究所所長王一程接受臺灣學(xué)者邵宗海訪談時認(rèn)為：“中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組是黨在思想、組織、政策方面去領(lǐng)導(dǎo)群眾，但并不取代政府全部職能?！?/p>

“倍量增減”現(xiàn)象改變

對“領(lǐng)導(dǎo)小組”的定義經(jīng)歷了屢次更名的過程。

在1993年前，中國的政治詞匯中，“領(lǐng)導(dǎo)小組”的定義一直不固定，先后使用過臨時機(jī)構(gòu)、非常設(shè)機(jī)構(gòu)以及序列外機(jī)構(gòu)等名稱。1993年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，領(lǐng)導(dǎo)小組被稱為“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)”。

如今“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的固定稱呼是在2008年之后。而它作為專有名詞第一次出現(xiàn)是在黨的十七大報告中，“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)” 首次被列為行政管理體制改革的重要內(nèi)容之一。

領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量增減亦經(jīng)歷起伏。1981年，國務(wù)院一共有44個非常設(shè)機(jī)構(gòu)。到1988年，增加到75個。經(jīng)1988年清理整頓，到1993年又增加到85個，當(dāng)年減為26個。此后1998年調(diào)整為19個，2003年調(diào)整為27個，2008年調(diào)整為29個。

周望將此稱為“倍量增減”的現(xiàn)象，“某一時間段內(nèi)，因為現(xiàn)實需要，大量設(shè)立‘領(lǐng)導(dǎo)小組’，任務(wù)結(jié)束后，會把這些‘小組’撤銷?！?/p>

不過這種現(xiàn)象在2008年之后有所改觀?！?013年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革沒有出現(xiàn)以往改革中的大規(guī)模撤并‘領(lǐng)導(dǎo)小組’現(xiàn)象?！敝芡f，這意味著2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，對領(lǐng)導(dǎo)小組的分類定位式改革收到了應(yīng)有的成效，今后的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該會繼續(xù)延續(xù)這一基本思路。

周望認(rèn)為，2008年對于“領(lǐng)導(dǎo)小組”的認(rèn)識和改革取得重大突破的集中表現(xiàn)在于，將實體機(jī)構(gòu)化的“領(lǐng)導(dǎo)小組”與作為工作機(jī)制來操作的“領(lǐng)導(dǎo)小組”作了第一次明確區(qū)分。

“作為改革的配套手段，2008年之后有關(guān)于‘領(lǐng)導(dǎo)小組’的設(shè)立文件中，都明確表述了哪些屬于實體性的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，哪些屬于階段性工作機(jī)制，并盡量將兩者用‘領(lǐng)導(dǎo)小組’與‘協(xié)調(diào)小組’、‘部際協(xié)調(diào)會議’等不同名稱區(qū)別開來?！敝芡f，這樣一來，實體化的“領(lǐng)導(dǎo)小組”在數(shù)量上得以大大壓縮。

比如，2008年4月17日國務(wù)院辦公廳〔2008〕22號《關(guān)于成立第二次全國經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》中曾明確提出：“領(lǐng)導(dǎo)小組屬于階段性工作機(jī)制，不屬于新設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，任務(wù)完成后即撤銷?！?/p>

國發(fā)〔2008〕13號文件中名列的7個領(lǐng)導(dǎo)小組中，僅國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，撤銷國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組單設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)，其他領(lǐng)導(dǎo)小組的具體工作由相關(guān)部門承擔(dān)。

借重“一把手”能量

在處理關(guān)鍵時刻重大問題時，跨系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)往往能高效快速成熟地應(yīng)對。

如1999年5月8日中國駐南聯(lián)盟大使館遭北約轟炸后，一時之間出現(xiàn)處理重大國家安全事件應(yīng)急機(jī)制空白的問題。而成立于2000年9月的國家安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在應(yīng)對2001年4月1日發(fā)生的中美南海撞機(jī)事件時則發(fā)揮了強(qiáng)大的應(yīng)急整合能力。

在基層，為高效完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，各種類似“招商引資領(lǐng)導(dǎo)小組”、“城市改造領(lǐng)導(dǎo)小組”、“大變樣領(lǐng)導(dǎo)小組”等紛紛成立，并且慢慢由臨時機(jī)構(gòu)變?yōu)槌ＴO(shè)機(jī)構(gòu)。它在完成本地經(jīng)濟(jì)任務(wù)上，無疑具有極高效率。

領(lǐng)導(dǎo)小組涉及的工作領(lǐng)域，一般都是復(fù)雜性強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度大的問題，“領(lǐng)導(dǎo)小組本身并非正式的制度安排，只是一種特殊的工作機(jī)制?！敝芡f。

領(lǐng)導(dǎo)小組對于自身各種功能的施展，取決于能否成功“借用”擔(dān)任組長的高層領(lǐng)導(dǎo)人或地方黨政一把手的權(quán)力權(quán)威，這是領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在，“因此個別部委特別是地方的個別部門，在申請成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組時，都非常傾向于高層領(lǐng)導(dǎo)或地方黨政一把手擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，他們深諳如何才能發(fā)揮出一個領(lǐng)導(dǎo)小組的‘能量’。”

周望說，領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制在其產(chǎn)生之初，還是為了最大化地提高協(xié)調(diào)各種事務(wù)的效率。在國外政府的組織體系中，也有類似的對應(yīng)機(jī)構(gòu)存在，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人更多地是充當(dāng)一種“主持人”的角色，議事和協(xié)調(diào)在一種較為平等的氛圍下展開。

“從領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)作的實際情況來看，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)小組的會議上，各個部門是能夠做到暢所欲言的，尤其是中央的情況明顯好于地方?！彼f。