國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的勞工權(quán)益保護(hù)：多邊主義的視角

國(guó)際貿(mào)易與勞工權(quán)益的關(guān)系是世界貿(mào)易體系中一個(gè)頗具爭(zhēng)議性的問(wèn)題，它既涉及對(duì)勞動(dòng)者基本權(quán)益的保護(hù)，又與貿(mào)易比較優(yōu)勢(shì)相關(guān)，尤其對(duì)中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家意義重大。目前，國(guó)際上一種途徑是試圖用具有比較明顯的“經(jīng)濟(jì)霸權(quán)”特點(diǎn)的單邊主義的作法來(lái)推行勞工標(biāo)準(zhǔn)（以美國(guó)為代表），爭(zhēng)議頗多；另一種途徑是推行給予發(fā)展中國(guó)家更公平的談判地位和更多的談判空間的多邊主義，即通過(guò)國(guó)際組織的協(xié)調(diào)和立法來(lái)推行勞工標(biāo)準(zhǔn)，具有重要的意義。本文將討論采用多邊主義保護(hù)勞工權(quán)益的現(xiàn)狀，分析該體制的成就和缺陷以及對(duì)中國(guó)的啟示。

一、國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的提出和確認(rèn)：ILO的角色和作用

目前，國(guó)際上最重要的勞動(dòng)者組織是國(guó)際勞工組織（ILO）。它是最重要的勞工權(quán)益保護(hù)的國(guó)際倡導(dǎo)者，其宗旨是在所有國(guó)家實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)條件和生活標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)，普及對(duì)工人的平等公正的待遇。ILO為國(guó)際勞工權(quán)益保護(hù)立法和監(jiān)管的多邊機(jī)制提供了一種典型范式。

（一）核心勞工標(biāo)準(zhǔn)的概念

ILO一直致力于建立具有國(guó)際效果的規(guī)則或者“標(biāo)準(zhǔn)”，途徑是創(chuàng)制公約和建議書。迄今ILO已制定了189個(gè)公約和202個(gè)建議書，其內(nèi)容涵蓋了勞工權(quán)益的方方面面，如最長(zhǎng)工作時(shí)間、夜班問(wèn)題、最低就業(yè)年齡、工人疾病保險(xiǎn)等。

在眾多的勞工公約中，ILO確認(rèn)其中八個(gè)為所有成員國(guó)都應(yīng)當(dāng)尊重并遵守的“核心公約”，并正式提出了“核心勞工標(biāo)準(zhǔn)”的概念。核心公約涵蓋了四方面內(nèi)容，即：自由結(jié)社和集體談判權(quán)（第87號(hào)和第 98號(hào)公約），消除一切形式的強(qiáng)迫勞動(dòng)（第29號(hào)和第105號(hào)公約），廢除和禁止使用童工（第 138號(hào)和第182號(hào)公約），消除在雇傭和職業(yè)方面的歧視行為（第111號(hào)和第100號(hào)公約）。核心勞工標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展中應(yīng)有的公平、正義并在維護(hù)勞工權(quán)益和基本人權(quán)上發(fā)揮了積極的作用，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本的框架式要求，是經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的保證。

（二）ILO的執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)制

ILO對(duì)核心勞工標(biāo)準(zhǔn)的制定和確認(rèn)是一次成功的立法行為，但是“徒法不足以自行”，成員國(guó)對(duì)于勞工標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和對(duì)勞工權(quán)益的保障僅依靠自覺(jué)是不夠的，還需要有強(qiáng)大的保證執(zhí)行的制度和手段，這直接決定了有關(guān)公約的有效性。

目前ILO對(duì)于其公約的執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)制可以概括為兩條路徑：

第一條路徑被ILO稱為“常規(guī)監(jiān)管機(jī)制”，分為三步。首先，根據(jù)ILO憲章成員國(guó)有義務(wù)定期提交報(bào)告以說(shuō)明對(duì)公約的執(zhí)行情況，并由ILO執(zhí)行專家委員會(huì)對(duì)報(bào)告進(jìn)行分析和評(píng)估；第二，在檢查報(bào)告的基礎(chǔ)上，ILO將提出改進(jìn)意見(jiàn)；第三，如成員國(guó)對(duì)公約有執(zhí)行困難，ILO將進(jìn)行對(duì)話和提供技術(shù)支持。值得注意的是，在“常規(guī)監(jiān)管機(jī)制”中，ILO專家委員會(huì)的意見(jiàn)是不公開的。而當(dāng)該成員國(guó)不針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行修正時(shí)，ILO可能會(huì)將該國(guó)列入特別名單，并在網(wǎng)上公布它的報(bào)告。ILO認(rèn)為，一旦報(bào)告公之于眾，涉及到的國(guó)家就可能受到各方的批評(píng)。為避免此情況的發(fā)生，該國(guó)將自覺(jué)對(duì)其違反公約的行為進(jìn)行修正，從而解決好勞工標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行問(wèn)題。

第二條路徑被稱為“特別程序”，又包含兩個(gè)情況。第一，當(dāng)某一成員國(guó)違反其簽署的某一公約時(shí)，其他同樣簽署了這一公約的成員國(guó)可向管理機(jī)構(gòu)提出申訴，或者由雇主/雇員聯(lián)盟提起抗議。第二，如果ILO成員國(guó)違反的是有關(guān)自由結(jié)社和集體談判公約，鑒于ILO認(rèn)為這兩個(gè)公約尤其重要，所以無(wú)論違反這一公約的成員國(guó)是否簽署了這兩個(gè)公約，ILO都會(huì)啟動(dòng)調(diào)查程序。在特別程序中，一旦ILO發(fā)現(xiàn)成員國(guó)有違反公約的行為，而又未能在一定時(shí)間內(nèi)給出滿意的答復(fù)，管理機(jī)構(gòu)將把雇主/雇員聯(lián)盟提出抗議和成員國(guó)未給出滿意答復(fù)等事實(shí)公之于眾，或者管理機(jī)構(gòu)將依據(jù)ILO憲章第33條的規(guī)定，“采取一切明智的，且有利于敦促成員國(guó)遵守公約的行為”。

（三）ILO執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制的缺陷和效果

針對(duì)保障公約和勞工標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，ILO已經(jīng)確立了一套包含有成員國(guó)政府、雇主和雇員等三方共同參與的監(jiān)管機(jī)制，但從具體操作看，最嚴(yán)重的缺陷在于缺乏有力措施使成員國(guó)支付違法成本，而僅試圖通過(guò)“公開事實(shí)”，或 “列入特別名單”的作法向違反公約的成員國(guó)施加道德壓力，迫使其發(fā)生趨善的改變。因此從根本上說(shuō)，ILO的這套監(jiān)管機(jī)制主要是道義性質(zhì)的，不具備強(qiáng)制力，也就沒(méi)有形成真正意義上的約束。

首先，如前文所述，ILO十分重視“公開事實(shí)”的做法，從常規(guī)監(jiān)管機(jī)制到特別程序，當(dāng)成員國(guó)違反公約又不能修正時(shí)，ILO都將“公開事實(shí)”或列入“特別名單”做為懲戒措施，換句話說(shuō)，ILO把成員國(guó)的“恥辱感”當(dāng)作是其監(jiān)管機(jī)制的重要手段，除此之外，ILO缺乏具體的懲戒措施，最終成員國(guó)是否對(duì)自己的違反公約行為做出修正，依賴的仍然是國(guó)家的自覺(jué)。

其次，從ILO對(duì)其監(jiān)管機(jī)制的表述來(lái)看，其最有力的措施是上述ILO憲章第33條的規(guī)定。這一規(guī)定于2000年第一次被援引，目的是應(yīng)對(duì)緬甸違反強(qiáng)迫勞動(dòng)公約的行為。當(dāng)時(shí)，ILO號(hào)召其他成員國(guó)審查同緬甸政府的關(guān)系，并對(duì)緬甸采取適當(dāng)?shù)拇胧Ｓ纱丝梢?jiàn)，ILO并沒(méi)有能力對(duì)其成員國(guó)直接進(jìn)行制裁，最有力的行為也只是號(hào)召其他成員國(guó)采取制裁等行動(dòng)。ILO監(jiān)管機(jī)制要發(fā)揮作用依賴的是成員國(guó)的配合，所以其效果并不明顯。

總之，ILO是一個(gè)成功的立法者，幫助確立了很多在國(guó)際社會(huì)被廣泛認(rèn)可和接受的勞工標(biāo)準(zhǔn)。從執(zhí)法的角度說(shuō)，它對(duì)于違反公約的行為，除了道德勸說(shuō)外，缺乏其他具體的懲罰措施，因而不能根本性地解決好公約執(zhí)行的問(wèn)題。學(xué)者們由此提出了很多的解決方案，其中提到最多的是讓ILO和WTO合作，依靠貿(mào)易制裁來(lái)解決ILO的勞工標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行問(wèn)題。

二、WTO與ILO的合作基礎(chǔ)及障礙

（一）WTO與ILO存在合作基礎(chǔ)

首先，勞工權(quán)益保護(hù)問(wèn)題之所以得到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，并納入國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域進(jìn)行討論和分析，主要在于勞工權(quán)益保護(hù)會(huì)對(duì)勞動(dòng)力成本和比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生重要影響，并由此作用于國(guó)家間的貿(mào)易方式和流量。這就是勞工標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際貿(mào)易的連接點(diǎn)。而WTO是解決國(guó)家間貿(mào)易問(wèn)題的最大國(guó)際組織，也就是說(shuō)，WTO天然與勞工問(wèn)題存在關(guān)系。

其次，GATT/WTO框架下已經(jīng)有關(guān)于勞工問(wèn)題的規(guī)定，在勞工問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上和ILO是一致的。GATT第20條（一般例外）第e款中規(guī)定了禁止監(jiān)獄勞動(dòng)。雖然GATT沒(méi)有明確是否允許用貿(mào)易制裁的方法來(lái)懲罰那些侵害勞工權(quán)益的成員國(guó)，但是GATT第20條a款“關(guān)于允許成員國(guó)采取必要措施，保護(hù)公共道德”的規(guī)定，被認(rèn)為可能會(huì)被援引作為貿(mào)易制裁違反勞工標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的依據(jù)。

再次，WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制為國(guó)家之間的貿(mào)易糾紛提供了有效的解決途徑，也為ILO成員國(guó)勞工標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行問(wèn)題提供了很好的制度范式。WTO和ILO一樣，不是超國(guó)家的組織，但是WTO卻成功建立并運(yùn)行著一個(gè)類似于國(guó)家司法機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)——爭(zhēng)端解決機(jī)制。在這個(gè)機(jī)制下，成員國(guó)之間的貿(mào)易糾紛可以提交到爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，由專家小組予以裁決，如對(duì)裁決不服，還可以上訴到“上訴結(jié)構(gòu)”。更關(guān)鍵的是 WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制確立了“授權(quán)報(bào)復(fù)”的執(zhí)行機(jī)制，以確保爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁決的有效執(zhí)行，而這正是目前的ILO監(jiān)管機(jī)制所缺乏的。

（二）WTO和ILO合作的障礙較大

1.GATT第20條（一般例外）的援引存在障礙

前文提到，GATT第20條可能被援引，作為使用貿(mào)易制裁的方法處理勞工問(wèn)題的理由。但是GATT第20條中，除了（e）款“禁止監(jiān)獄囚犯產(chǎn)品”直接提到了國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容外，跟勞工問(wèn)題有關(guān)的只有（a）款“保護(hù)公共道德”和（b）“保護(hù)人類、動(dòng)植物生命或健康所必需”。這里存在的最大援引障礙是，“保護(hù)”的對(duì)象是誰(shuí)？從GATT的規(guī)定來(lái)看，“受保護(hù)的對(duì)象”應(yīng)該是進(jìn)口國(guó)的公共道德、人類和動(dòng)植物。其邏輯是，出口國(guó)的某些違反國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的作法將最終有害于進(jìn)口國(guó)的利益，所以進(jìn)口國(guó)提出反對(duì)才是正當(dāng)?shù)?。如果將“受保護(hù)對(duì)象”擴(kuò)大理解為“也包括出口國(guó)”，那么就可能引發(fā)“干預(yù)外國(guó)國(guó)內(nèi)事務(wù)”的管轄權(quán)爭(zhēng)議。

那么，利用WTO進(jìn)行貿(mào)易制裁是否會(huì)出現(xiàn)“干預(yù)外國(guó)國(guó)內(nèi)事務(wù)”的問(wèn)題呢？國(guó)家之間發(fā)生貿(mào)易爭(zhēng)端，往往有一方受損或者可能都受損，因此有動(dòng)機(jī)也有資格向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出申訴，也即發(fā)起申訴的一定是利益相關(guān)方。然而在勞工糾紛中，受損的直接一方往往是違反勞工標(biāo)準(zhǔn)的某國(guó)的本國(guó)勞動(dòng)者。除非提起申訴的國(guó)家能夠證明，他國(guó)違反勞工標(biāo)準(zhǔn)的行為有害于本國(guó)的貿(mào)易利益，否則實(shí)施制裁很有可能會(huì)被認(rèn)為“干預(yù)外國(guó)國(guó)內(nèi)事務(wù)”。

2.“社會(huì)傾銷”概念含糊，難以判斷和證明

起訴方（國(guó)）可以利用“社會(huì)傾銷”的概念來(lái)說(shuō)明外國(guó)的違反勞工權(quán)益的情況已經(jīng)影響到了本國(guó)利益，從而在向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提起申訴時(shí)獲得“利益相關(guān)方”的資格，然而“社會(huì)傾銷”概念含糊，難以判斷和證明。關(guān)于“社會(huì)傾銷”目前還沒(méi)有權(quán)威的定義，一般認(rèn)為是指國(guó)家為降低生產(chǎn)成本，而執(zhí)行較低的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，然后將在此惡劣環(huán)境下生產(chǎn)的產(chǎn)品銷售到外國(guó)去的行為。社會(huì)傾銷被認(rèn)為是低標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)了低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這一點(diǎn)和傾銷類似，不同在于社會(huì)傾銷強(qiáng)調(diào)的是這種低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來(lái)源是“故意被降低的勞工標(biāo)準(zhǔn)”。而事實(shí)上，由于概念模糊，定義不清，社會(huì)傾銷比傾銷更難判斷和證明。WTO《關(guān)于實(shí)施GATT1994第六條的協(xié)定》對(duì)傾銷、損害等重要概念給出了明確規(guī)定，但這些規(guī)定并不能適用于社會(huì)傾銷的判定問(wèn)題。因此，所謂“社會(huì)傾銷”是否成立很難認(rèn)定。另一方面，GATT第六條（反傾銷與反補(bǔ)貼）著眼于討論和消除傾銷對(duì)于進(jìn)口國(guó)的影響，而不是出口國(guó)的生產(chǎn)條件。而社會(huì)傾銷的關(guān)鍵點(diǎn)在于出口國(guó)國(guó)內(nèi)通過(guò)降低勞工標(biāo)準(zhǔn)而獲得某種比較優(yōu)勢(shì)。兩者的著眼點(diǎn)不同也導(dǎo)致GATT第六條和WTO反傾銷規(guī)則不能適用于社會(huì)傾銷。

3.ILO不具備使用WTO“授權(quán)報(bào)復(fù)”措施的前提

WTO“授權(quán)報(bào)復(fù)”實(shí)施前提是成員國(guó)通過(guò)關(guān)稅減讓給予了對(duì)方和其他成員國(guó)以優(yōu)惠。因此，在爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁定生效后，勝訴方可以要求敗訴方修正其貿(mào)易行為或者給予補(bǔ)償。同ILO一樣，WTO也首先希望敗訴方能自覺(jué)執(zhí)行爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的裁決。但是，不同于ILO僅僅依靠道德勸說(shuō)的方法，在敗訴方不主動(dòng)不自覺(jué)的情況下，WTO允許勝訴方通過(guò)“收回”關(guān)稅優(yōu)惠的方式來(lái)對(duì)敗訴方進(jìn)行“報(bào)復(fù)”。也就是說(shuō)，“授權(quán)報(bào)復(fù)”的前提是雙方先處于相互給惠的情況，所謂“報(bào)復(fù)”就是收回起初給予的關(guān)稅優(yōu)惠。然而， ILO的成員國(guó)并沒(méi)有在其框架下給予對(duì)方事前優(yōu)惠，因此缺乏“授權(quán)報(bào)復(fù)”的前提。WTO的“授權(quán)報(bào)復(fù)”雖好，ILO卻不具備效仿的前提。

（三）WTO在勞工標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上的立場(chǎng)和態(tài)度

盡管WTO和ILO的合作存在可能性，但要在WTO加入勞工條款并不是一件容易的事情。事實(shí)上，在東京回合和烏拉圭回合中，美國(guó)兩次提出在WTO的有關(guān)規(guī)則中包括一個(gè)“社會(huì)條款”，以便懲罰那些在國(guó)際貿(mào)易中因?qū)嵭械蜆?biāo)準(zhǔn)而贏得不公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家。但這一提議遭到了發(fā)展中國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，兩方意見(jiàn)是如此的不能調(diào)和，以至在1996年新加坡部長(zhǎng)會(huì)議上，WTO提出“我們?cè)俅纬兄Z，承認(rèn)并且遵守國(guó)際承認(rèn)的核心勞工標(biāo)準(zhǔn)，ILO是建立和處理這些標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)，我們確認(rèn)支持其促進(jìn)這些標(biāo)準(zhǔn)的工作。我們相信，不斷增加的貿(mào)易和進(jìn)一步的貿(mào)易自由化所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能促進(jìn)勞工標(biāo)準(zhǔn)的提高”，并且，WTO和ILO的秘書長(zhǎng)將“繼續(xù)他們之間的合作”（Hilary Kellerson，1998）。這段話一方面對(duì)ILO提出的國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)予以了認(rèn)可和接受，指出兩大組織的合作關(guān)系；但另一方面，又巧妙地劃出了一定的界限，說(shuō)明勞工標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題首先還是ILO的問(wèn)題，所以對(duì)于合作關(guān)系并沒(méi)有給出具體的操作藍(lán)圖。

三、結(jié)論

對(duì)于以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家而言，勞工狀況與經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等的重要關(guān)系是不言而喻的。一方面，我們要充分利用勞動(dòng)力供給豐富、生產(chǎn)成本低的比較優(yōu)勢(shì)，保持貿(mào)易在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的拉動(dòng)作用；另一方面，還要順應(yīng)國(guó)際社會(huì)的呼吁和潮流，加強(qiáng)和提高對(duì)于勞動(dòng)者基本權(quán)益的保護(hù)。因此，在勞工標(biāo)準(zhǔn)的制定和推行以及勞工權(quán)益的保障方面不能做一個(gè)“旁觀者”和“接受者”，而應(yīng)該更加積極地投身到相關(guān)的國(guó)際立法和國(guó)際合作中去。相對(duì)單邊主義所造成的被動(dòng)局面，多邊主義是更好的選擇。比較單邊主義的作法，多邊主義更為公平，也給了發(fā)展中國(guó)家更多表明立場(chǎng)和態(tài)度的機(jī)會(huì)。對(duì)于采用多邊主義來(lái)推行勞工標(biāo)準(zhǔn)的作法，發(fā)展中國(guó)家可以報(bào)以鼓勵(lì)和合作的態(tài)度。

（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉