城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)路徑和運(yùn)作機(jī)制

城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)化、城市化三個(gè)詞組恰恰反映了我國(guó)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展的不同進(jìn)程和特點(diǎn)。第一個(gè)階段是城鄉(xiāng)一體化，是政府服務(wù)的一體化，是指政府對(duì)轄區(qū)的公共服務(wù)要達(dá)到某一個(gè)水準(zhǔn)，而這個(gè)水準(zhǔn)可能是硬性的，基本的。第二個(gè)階段是城鎮(zhèn)化，在城鄉(xiāng)公共服務(wù)相對(duì)齊備的前提下，在尊重農(nóng)民自主選擇的原則下，相對(duì)放開(kāi)或解除進(jìn)入城鎮(zhèn)的條件、門(mén)檻，并創(chuàng)造社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，接納農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)與安家發(fā)展。第三個(gè)階段是城市化，指的是在現(xiàn)有的城市的升級(jí)和擴(kuò)展中，采取更加有序的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理政策和優(yōu)惠的過(guò)渡辦法，如產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策涵養(yǎng)流動(dòng)人口的進(jìn)入和增長(zhǎng)。城鄉(xiāng)一體化的實(shí)質(zhì)是城市文明逐漸替代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明的過(guò)程，不但是中國(guó)廣大土地上包括農(nóng)村都將是農(nóng)村文明不斷式微、處于次要補(bǔ)充的地位，城市文明彰顯主體和主導(dǎo)的位置。但是不要忘記我們面對(duì)的是一個(gè)有幾千年農(nóng)業(yè)文明歷史的國(guó)家，在對(duì)待農(nóng)業(yè)文明的態(tài)度上應(yīng)該有一些價(jià)值觀、認(rèn)識(shí)論上的調(diào)整。我們致力建設(shè)中的城市文明對(duì)古老的農(nóng)村文明應(yīng)該有一個(gè)抽象繼承的關(guān)系。譬如，傳統(tǒng)農(nóng)村的信用是很長(zhǎng)久的，和生命與家族榮辱命運(yùn)連為一體，所以農(nóng)業(yè)文明一個(gè)很大的特點(diǎn)是依賴長(zhǎng)線生命信用的維系。目前城市信用環(huán)境缺失，按照現(xiàn)在的說(shuō)法可以叫做人際關(guān)系陌生化條件下的信用缺失，而農(nóng)村恰恰相反可以叫做人際關(guān)系熟人化的信用維系。因此應(yīng)該給農(nóng)村傳統(tǒng)文明更多的尊重。再如，很多城市在規(guī)劃建設(shè)上雷同沒(méi)新意，沒(méi)有自身特色文化，而傳統(tǒng)古村落恰恰具有自身深厚的文化內(nèi)涵的村莊；城市大量建設(shè)公園，最初的理念和至今的操作仍是將一部分的農(nóng)村山水花果樹(shù)木搬到、移植到城市中。在中國(guó)雖然說(shuō)城市化文明作為發(fā)展的大趨勢(shì)和主流沒(méi)有問(wèn)題，但是應(yīng)該尊重、保留和創(chuàng)造性繼承農(nóng)村文化農(nóng)業(yè)文明的很多優(yōu)秀因素。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的總體制度框架設(shè)想

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是發(fā)展過(guò)程，城鄉(xiāng)一體化是結(jié)果?，F(xiàn)階段中國(guó)城鄉(xiāng)一體化的總體制度框架結(jié)構(gòu)應(yīng)該是多層次、寬領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)功能城鄉(xiāng)合理分工、統(tǒng)籌規(guī)劃，社會(huì)公共服務(wù)自上而下范圍逐層拓寬、制約力逐層遞減的城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化框架。一是多層次：是從行政制度的角度論述，就是從中央到每個(gè)省、市到縣各級(jí)政府都有城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃框架。二是寬領(lǐng)域：基本含義是涵蓋衣食住行等等不斷拓展的范圍，行政層次越低內(nèi)容越具體，涵蓋范圍越寬廣，從醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、就業(yè)，到救濟(jì)、民生保障、福利。三是制約力逐層遞減：國(guó)家、中央政府制定的相關(guān)規(guī)定，是國(guó)家法律、法規(guī)，必須嚴(yán)格實(shí)施，隨著行政層級(jí)下移到半行政性質(zhì)的村一級(jí)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所安排的民生福利則是視當(dāng)?shù)刎?cái)力自主機(jī)動(dòng)實(shí)行，層次越低，越強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)際需要。

（二）政府應(yīng)該首先統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的制定實(shí)施。廣東省政府制定了《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009—2020）》，提出基本公共服務(wù)均等化的省級(jí)藍(lán)圖。依據(jù)本規(guī)劃，到2020年，經(jīng)過(guò)全省各級(jí)政府、全體民眾的通力協(xié)作、共同奮斗，我省在政府基本公共服務(wù)均等化方面，將遍及城鄉(xiāng)，惠及廣東籍內(nèi)、籍外的全體居民，將在一定水平上做到“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，基本公共服務(wù)水平將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。基本服務(wù)均等化是民生的基礎(chǔ)，是政府的兜底使命。廣東省制定的這個(gè)規(guī)劃綱要對(duì)指導(dǎo)全省的城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化有指導(dǎo)意義。

二、城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)路徑初探

（一）廣東省基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵的借鑒。廣東省基本公共服務(wù)均等化的規(guī)劃確立了全省基本公共服務(wù)范圍為“基礎(chǔ)服務(wù)，對(duì)人保障”兩大類。四項(xiàng)基礎(chǔ)服務(wù)指的是公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化事業(yè)、公共教育和公共交通。四項(xiàng)對(duì)人保障指的是生活保障、住房保障、就業(yè)保障和醫(yī)療保障。未來(lái)的目標(biāo)是：學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、行有所便、心有所安。

圍繞基礎(chǔ)服務(wù)和對(duì)人保障的基本公共服務(wù)內(nèi)容框架一旦明確，便確立了政府對(duì)轄區(qū)城鄉(xiāng)要達(dá)到的基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，是政府對(duì)社會(huì)兜底式的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)職責(zé)。中央政府應(yīng)該有一個(gè)剛性的覆蓋全國(guó)的幾項(xiàng)公共服務(wù)規(guī)劃與項(xiàng)目。

（二）明確規(guī)劃的階段任務(wù)和財(cái)力配比。首先要從內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)上夯實(shí)基本公共服務(wù)均等化內(nèi)容，鋪就城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)路徑。在規(guī)劃中要明確達(dá)成目標(biāo)的階段性任務(wù)，標(biāo)立行動(dòng)路線圖。還要根據(jù)各項(xiàng)基本公共服務(wù)項(xiàng)目目標(biāo)任務(wù)提出財(cái)力需求，為以后調(diào)整完善財(cái)政體制機(jī)制提供數(shù)據(jù)支持。

三、城鄉(xiāng)一體化的資金籌集

（一）對(duì)中央涉農(nóng)專項(xiàng)資金的一點(diǎn)看法。2006年廣東省對(duì)基層財(cái)政干部進(jìn)行培訓(xùn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)基層人員對(duì)中央專項(xiàng)涉農(nóng)資金有一定的意見(jiàn)。以前農(nóng)民要交農(nóng)業(yè)稅，2006年后不但不交稅，而且中央財(cái)政資金一下子就分到農(nóng)民手里。但是一些基層干部說(shuō)農(nóng)民不一定感謝鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，他們說(shuō)你發(fā)給我?guī)讐K錢(qián)，門(mén)口的公路沒(méi)修，門(mén)后的橋也還沒(méi)修。所以基層干部感覺(jué)專項(xiàng)資金效果有限。大量中央涉農(nóng)資金的目的是對(duì)“三農(nóng)”進(jìn)行最基本的保障，保障農(nóng)民種田的基本收入，保障農(nóng)民享受最基本的公共服務(wù)等等。下一步要對(duì)中央政府涉農(nóng)專項(xiàng)資金調(diào)整、歸并、下放，明確基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，提高地方各級(jí)政府的專項(xiàng)資金使用效率，根據(jù)各地方的實(shí)際需要因地制宜。在中央專項(xiàng)資金的使用上應(yīng)該給地方多點(diǎn)自主權(quán)，中央的資金下?lián)艿牧亢艽?，很大程度上滿足了地方的需求，但是需要思考怎么樣用到點(diǎn)上。中央可以規(guī)定地方實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的最低目標(biāo)，可能地方的積極性會(huì)發(fā)生改變，配套資金也會(huì)及時(shí)跟上。

（二）適度鼓勵(lì)民間資本有序進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域。由民間資本提供本應(yīng)由各級(jí)政府提供的基本公共服務(wù)，政府給與一定資金補(bǔ)貼，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)價(jià)格的管理。

四、城鄉(xiāng)一體化的運(yùn)作機(jī)制

（一）政府基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政兜底與高端自籌結(jié)合，自上而下與自下而上協(xié)調(diào)推動(dòng)。

（二）統(tǒng)一城鄉(xiāng)物權(quán)與物業(yè)稅新稅制。在制度上應(yīng)該實(shí)行城鄉(xiāng)稅制一體化，在操作上給予農(nóng)村免稅待遇。在制定物業(yè)稅相關(guān)規(guī)定的時(shí)候，應(yīng)該超出城鄉(xiāng)二元管理體制。希望在制定房產(chǎn)稅的時(shí)候應(yīng)該城鄉(xiāng)一體，同時(shí)對(duì)農(nóng)村可以暫時(shí)免稅。

城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，最開(kāi)始由政府提供最基本的公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，并向提供高端公共服務(wù)的方向發(fā)展，需要政府間有序而有效的分工合作。

（作者系廣東省財(cái)政學(xué)校副教授）

郭慶旺：麥教授剛才在演講中引領(lǐng)了一種新的思路，談及了對(duì)于城鎮(zhèn)化過(guò)程中制度設(shè)計(jì)。在我看來(lái)，他主要是從政府服務(wù)的角度來(lái)設(shè)計(jì)、構(gòu)想城鄉(xiāng)一體化所需要的制度，特別他有一個(gè)總體制度框架的構(gòu)想，我覺(jué)得在財(cái)稅領(lǐng)域框架下他考慮得非常周全。30年前中國(guó)的城市經(jīng)濟(jì)體制改革是以財(cái)稅改革作為突破口的，目前很多學(xué)者提出我國(guó)的行政體制改革緩慢。能不能像30年前一樣，通過(guò)財(cái)政制度推動(dòng)行政制度的改革。這里牽扯到了麥教授提到的一個(gè)財(cái)力匹配的問(wèn)題和公共服務(wù)均等化的問(wèn)題?？h應(yīng)該有相應(yīng)的說(shuō)話權(quán)力，但是當(dāng)前的縣級(jí)政府根本沒(méi)有。在這種環(huán)境下一個(gè)縣能夠達(dá)到何種水平的公共服務(wù)均等化？因此我的思考是能不能通過(guò)財(cái)政制度的設(shè)計(jì)來(lái)影響和推動(dòng)行政制度的改革，真正實(shí)現(xiàn)整個(gè)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程當(dāng)中的財(cái)力制度保障和行政制度保障。