現(xiàn)代國家的一大麻煩事在于如何合理地設(shè)計和組織政府機構(gòu)和決策程序，使其能夠有效地運作，追求多重目標(biāo)、履行多重功能、因應(yīng)和協(xié)調(diào)多重利益訴求。變動不居的內(nèi)外環(huán)境總是使國家的制度形態(tài)和組織機構(gòu)持續(xù)發(fā)生或大或小的變動，因此所謂的“國家構(gòu)建”是一個持續(xù)的、總是處于未完成狀態(tài)的過程，并非一經(jīng)“立國”便可宣告終結(jié)?，F(xiàn)代國家最好被看作一個群組工程，一個在維持運轉(zhuǎn)的同時也總是在進行整飭修葺、擴建改建的建筑群。這個比方，對號稱有世界上最穩(wěn)定的“憲法—政府”體制的美國來說也是適用的。

“二戰(zhàn)”后初期，為適應(yīng)“冷戰(zhàn)”對外政策目標(biāo)和新的全球角色，美國對其政府組織設(shè)施實施了一番大幅度的改擴建，由此產(chǎn)生的是一個使許多美國人都感到陌生和不適的巨型國家。而國家安全委員會（National Security Council，NSC）就是這個更新了的美國國家的龐大工程群組中的標(biāo)志性建筑物。戰(zhàn)后美國獲得了世界帝國的形制，而NSC正是這個帝國的中樞機構(gòu)。有學(xué)者稱NSC為“美國政府外交和安全政策制定最為重要的正式制度”。

對這個機構(gòu)的源流沿革和門徑堂奧的追索探查，對其作用效能的分析評估，自其建立以來就為政府內(nèi)部和學(xué)界人士所措意，產(chǎn)生出卷帙浩繁的研究文獻。說美國存在一個兼跨官學(xué)兩界的“國家安全委員會學(xué)”，或許亦不為過。

“福萊斯特爾的報復(fù)”

國家安全委員會是經(jīng)由《埃伯斯塔特報告》和1947年《國家安全法》得以設(shè)立的。國家安全委員會的創(chuàng)設(shè)理念是，在“總體戰(zhàn)”時代外來威脅和國際沖突空前加劇的情況下，在聯(lián)邦政府的各項目標(biāo)和職責(zé)中，“國家安全”占據(jù)著首要的、中心的和凌駕的地位——用美國人的話說，“國家安全”是一種統(tǒng)御一切政府事務(wù)的“高位政治”（high politics）。在國家安全的整體目標(biāo)和框架之下，NSC在政府的最高層級上對政治、軍事、外交、內(nèi)政、經(jīng)濟、情報等分立的職能領(lǐng)域和部門之間實施集中統(tǒng)籌和全面協(xié)調(diào)，以求達(dá)成決策程序的連續(xù)性和一體化。設(shè)計NSC的《埃伯斯塔特報告》所著力申述的也正是這個基本原則。

《埃伯斯塔特報告》和1947年《國家安全法》對NSC的職責(zé)權(quán)限的規(guī)定其實甚為籠統(tǒng)，為這個機構(gòu)在后來幾十年間的持續(xù)變動預(yù)留了巨大空間。在成立最初，這個機構(gòu)就成為各種政策目標(biāo)以及各個官僚機構(gòu)競爭的一個關(guān)鍵場所。其中最為突出的一個因素是，因為戰(zhàn)爭而大為擴張了的總統(tǒng)權(quán)與常規(guī)官僚機構(gòu)，特別是與同樣因為戰(zhàn)爭實力暴然增長的軍事機構(gòu)之間的競爭。NSC早期演進歷史的一個基本內(nèi)容，就是這個新生的機構(gòu)被總統(tǒng)權(quán)馴服，成為總統(tǒng)掌握的制度工具。

NSC的演變卻在很大程度上偏離了最初的設(shè)計。NSC的創(chuàng)議來自以有權(quán)勢的福萊斯特爾為首的海軍部。福萊斯特爾和埃伯斯塔特并不是站在總統(tǒng)的立場上設(shè)計這個機構(gòu)，而歷任總統(tǒng)卻總是從捍衛(wèi)和擴張總統(tǒng)權(quán)的立場上為了自己的目標(biāo)而利用這個機構(gòu)。在美國行政部門內(nèi)部，高度個人化的總統(tǒng)權(quán)和講求決策的程序化、制度化的常規(guī)官僚機構(gòu)之間的抵牾和摩擦是一個持續(xù)的主題。福萊斯特爾等人之所以屬意于建立NSC，背后隱含著一個動機，即以正式的、制度化的組織程序框定總統(tǒng)的決策行為，以某種集體決策機制限制總統(tǒng)權(quán)。當(dāng)時美國很多對外政策高官認(rèn)為，羅斯福在“二戰(zhàn)”中的決策作風(fēng)專擅隨意，經(jīng)常繞過外交、軍事部門的主要首長而自行其是，導(dǎo)致決策程序紊亂無序。設(shè)立NSC，可以使總統(tǒng)的權(quán)責(zé)被納入一個正式的決策程序，并與主要外交國防官員分享權(quán)力。正因為如此，在當(dāng)時的華盛頓圈子里，NSC曾被戲稱為“福萊斯特爾的報復(fù)”——強調(diào)程序化、制度化的官僚機構(gòu)對專擅的總統(tǒng)權(quán)的報復(fù)。

“這是我的委員會”

然而，經(jīng)歷了杜魯門的五年和艾森豪威爾的八年總統(tǒng)任期，NSC成為了總統(tǒng)咨議和決策機制的一個部分，而不是總統(tǒng)權(quán)被納入NSC的程序之中。NSC本來內(nèi)在地具有三方面的潛在功能，即作為咨議體系和政策討論平臺的功能、作為正式政策制定程序的功能，以及向總統(tǒng)提供對外政策班底的功能。為了防止NSC成為一個掌握實際決策過程的權(quán)力實體，并因此而削弱總統(tǒng)的對外政策權(quán)力，杜魯門和艾森豪威爾的執(zhí)政風(fēng)格雖大為不同，但都對第一項功能予以抑制，而對后一項功能則極力擴充。

在1947年9月NSC舉行的第一次正式會議上，杜魯門嚴(yán)厲告誡與會者：“這是我的委員會”，每一個成員都不得在其中充當(dāng)“首席女高音”，迫使福萊斯特爾當(dāng)場表示他承認(rèn)NSC是屬于總統(tǒng)的咨議機構(gòu)。福萊斯特爾本來想讓軍事部門在NSC內(nèi)發(fā)揮主導(dǎo)作用，曾力主NSC的辦公地點放在五角大樓。而杜魯門和白宮辦公廳則成功地排除干擾，最終將其置于白宮旁側(cè)的老國務(wù)院大樓內(nèi)，與總統(tǒng)行政辦公室的其他部分連為一體。在NSC建立后的前三年，杜魯門抑制NSC的另一個辦法是盡量少召集NSC會議，而且盡量不出席這個機構(gòu)的會議，以造成決策出自白宮而非NSC的例制。經(jīng)過三年時間，到朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)前，杜魯門已經(jīng)將NSC變成自己掌握下一個方便順手的工具，此后杜魯門就開始更多地利用它，提升它在決策體系中的地位，同時他也更多地出席NSC會議。

在杜魯門奠定的基礎(chǔ)上，到艾森豪威爾時期，NSC看來已不對總統(tǒng)權(quán)構(gòu)成掣肘。在這種情況下，艾森豪威爾通過提高NSC的程序化、制度化而強化其職能，而此時強化NSC就等于是在強化總統(tǒng)權(quán)。艾森豪威爾要求成員“帶著自己的背景和經(jīng)驗，對國家安全問題給出最具政治家氣度的答案，而不是僅僅代表部門立場去尋求妥協(xié)?！痹贜SC內(nèi)他也總是盡力使官僚機構(gòu)服從于自己的意志，采用的手段包括讓官僚機構(gòu)（特別是國務(wù)院和國防部）在NSC機制內(nèi)相互競爭，而自己居中實施“分而治之”和最終裁決。這一時期，NSC的職責(zé)偏重于長期政策的研討和規(guī)劃，而對外政策的日常運作還是牢牢掌握在總統(tǒng)手中。有研究者認(rèn)為，艾森豪威爾是以“從白宮伸出的一只幕后之手”在運作國家安全政策，國家安全委員會及其辦公廳是這只手的兩個手指而已。實際上，后一個手指變得越來越有力和重要。

國家安全事務(wù)助理與“小國務(wù)院”

在戰(zhàn)后美國總統(tǒng)們的決策程序理念中，一個不乏合理性的因素總是隱約可見：常規(guī)官僚部門的片面觀點、狹隘利益及其循規(guī)蹈矩、缺乏創(chuàng)建的惰性，需要由最具綜合、全面視野的總統(tǒng)權(quán)加以制約和克服。而這些總統(tǒng)所要求于NSC的，正是讓這個機制與此相適應(yīng)而不是相抵牾。二戰(zhàn)以后對外政策在美國政府事務(wù)中的重要性上升了，常規(guī)外交部門（國務(wù)院）的地位卻在下降，其中的道理與NSC地位的變化是一樣的。

NSC的構(gòu)成要件有兩個，一是以總統(tǒng)為首的法定成員，除總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長的資格維持不變外，其余席位的歸屬和總?cè)藬?shù)歷經(jīng)數(shù)度改變；另一個是NSC下屬的辦公廳，最初是服務(wù)于NSC的純粹的文秘后勤性質(zhì)的機構(gòu)，由全職工作人員和抽調(diào)自其他相關(guān)部門的兼職官員組成，由一名行政秘書掌管。在杜魯門的執(zhí)意安排下，NSC法定成員的作用被抑制，NSC辦公廳則被納入總統(tǒng)行政辦公室，逐漸由NSC所屬機構(gòu)變?yōu)楦綄儆诎讓m的機構(gòu)，最終成為不折不扣的“國王的人馬”。

艾森豪威爾在1953年就任總統(tǒng)伊始，做出了一個影響深遠(yuǎn)的制度設(shè)置，即設(shè)立一個不需通過國會批準(zhǔn)的“總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理”（即通常所稱的“國家安全顧問”）職位，執(zhí)掌NSC下屬的計劃委員會，側(cè)重履行跨部門政策計劃職能?？偨y(tǒng)將其作為政治性任命，為的是賦予其在與政府各機構(gòu)官員打交道時擁有更大的權(quán)威。這個職位當(dāng)時并不十分顯要，但經(jīng)歷演變，后來成為美國對外政策決策體系中舉足輕重的職位。

1959年，民主黨參議員亨利·杰克遜組建了一個國會專門委員會，發(fā)起對國家安全決策機制的大規(guī)模評估。杰克遜委員會從強化總統(tǒng)在NSC和整個國家安全決策體系中的權(quán)威的立場出發(fā)，對艾森豪威爾時期NSC的組織和程序提出很多批評。當(dāng)選總統(tǒng)肯尼迪部分地吸收了杰克遜委員會的研究結(jié)論，對NSC展開新一輪的改革，其意圖在于使NSC變?yōu)橐粋€組織松散而可為總統(tǒng)加以靈活使用的機制。

前哈佛大學(xué)教授會主席、被肯尼迪任命為國家安全顧問的麥喬治·邦迪，大大擴充了NSC辦公廳，并使辦公廳的職能由文牘和程序性事務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)嶋H的決策事務(wù)，并且不再限于政策計劃，而是徹底介入日常決策。為此邦迪還對辦公廳內(nèi)部職事加以細(xì)致劃分，像國務(wù)院一樣對辦公廳官員按不同地區(qū)（如中東、東南亞）和功能（如核戰(zhàn)略、經(jīng)濟事務(wù)）分派職司。自邦迪以下，一些辦公廳官員參與到實際的政策程序當(dāng)中，并享有一項國務(wù)院和國防部官員所沒有的特權(quán)，即與總統(tǒng)保持密切接觸。經(jīng)過邦迪的一番經(jīng)營操持，NSC辦公廳成為一個常規(guī)外交職能部門即國務(wù)院之外的新的外交政策權(quán)力中心，一時被稱為“小國務(wù)院”，而邦迪也成為歷史上首個在高層外交決策中占據(jù)顯要地位的“影子國務(wù)卿”。

邦迪之后的國家安全事務(wù)助理中多有性格強勢且與總統(tǒng)關(guān)系密切者，如約翰遜時期的羅斯托、尼克松時期的基辛格和卡特時期的布熱津斯基。這個職位呈勢力不斷增長的趨勢，最終在基辛格和布熱津斯基時期成為一個凌越和擠壓首席外交官即國務(wù)卿的職位。布熱津斯基曾評論說：“NSC與總統(tǒng)的關(guān)系，以及總統(tǒng)個人的工作風(fēng)格，一向是決定NSC演化的決定性因素?！?/p>