二元經濟結構下的農村資本要素配置路徑

2004年至2013年連續(xù)十個中央一號文件都著力關注“三農”問題，國家對“三農”投入的總量、增量和增幅，也是多年來少有的。但是，城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展差距擴大的趨勢并沒有得到遏制，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大，城鄉(xiāng)公共服務水平懸殊，城鄉(xiāng)面貌反差巨大。出現這種局面與二元結構下形成的生產要素配置機制有很大關系。特別是土地收益、金融資源等關鍵性生產要素，在二元結構體制的慣性作用下，仍然大量由農村流向城市，并且在很大程度上抵消了國家為統籌城鄉(xiāng)發(fā)展所做出的努力。這說明“三農”發(fā)展光靠投入是發(fā)展不起來的，還是要引導關鍵性要素流向農村，在建立有利于“三農”發(fā)展的生產要素配置機制上下功夫。

二元經濟結構及生產要素市場的二元性

二元經濟結構的基本內涵

二元經濟結構是指在一個國家中，“傳統農業(yè)部門”與“現代工業(yè)部門”并存，且兩部門的生產力水平存在巨大的差異，“現代工業(yè)部門”的生產力水平較高，經濟效益較好，而“傳統農業(yè)部門”的生產力水平較低，經濟效益較差。由于生產力水平決定勞動生產率，所以二元經濟結構也表現為兩部門勞動生產率的差距。因此，要從根本上推動二元經濟結構轉變，就必須提高“傳統農業(yè)部門”的生產力水平，縮小兩部門生產力水平的差距。從狹義的“生產力三要素論”看，農業(yè)生產力水平的提高取決于勞動、生產資料的投入。從廣義的角度看，農業(yè)生產力水平的提高取決于資本、土地、勞動、技術、信息等生產要素的投入，兩部門生產要素的投入是生產要素市場的分配機制所決定的。

生產要素市場的二元性

生產要素市場二元性是我國特有的現象，是指作為要素市場兩大主體的城市和農村，兩者之間相互獨立，缺乏聯系的深度和廣度。城市的工業(yè)化水平高，分工發(fā)達，專業(yè)化組織規(guī)范，經濟主體之間的交易頻繁，對各類生產要素需求大，這就使得城市的金融市場、技術市場、信息市場、勞動力市場、房地產市場、產權市場比較發(fā)達。相反，農村的商品化和市場化水平比較低，生產要素的交易需求小，這就導致農村的金融市場、勞動力市場、土地市場和信息市場欠發(fā)達。所以，我國生產要素市場的二元性主要體現在兩大市場主體之間的“獨立性”和“差異性”。

生產要素市場二元性下的非均衡分配

改革開放以前，在趕超戰(zhàn)略下，政府制定了“重工輕農”的戰(zhàn)略方針。在政府行為的干預下，一方面，大量的資本和技術人才流向現代工業(yè)部門，同時占有農業(yè)的資本積累和利用工農產品價格的“剪刀差”來滿足現代工業(yè)部門快速發(fā)展的需求。另一方面，城市發(fā)展工業(yè)，農村只發(fā)展農業(yè)，在嚴格的城鄉(xiāng)戶籍制度的限制下，農村剩余勞動力既無法向城市轉移，又無法在農村內部向工業(yè)部門轉移。農業(yè)在無法獲得充足的資本積累、技術人才投入并存在大量剩余勞動力的情況下，農業(yè)發(fā)展緩慢，但同時現代工業(yè)部門在資本和技術人才的支持下得到了快速的發(fā)展，使得原本存在的二元經濟結構得到強化。

改革開放以后，國家取消了“重工輕農”的戰(zhàn)略，推行計劃經濟體制的轉變，部分不合理的制度得到放松，農村的農業(yè)、工業(yè)有了一定的發(fā)展，農村市場開始盤活，但是我國生產要素市場二元性仍然存在。生產要素市場二元性決定了資本、技術、信息等生產要素在城鄉(xiāng)之間的非均衡分配，在原有工農業(yè)發(fā)展差距背景下，工業(yè)更容易得到各種生產要素，而農業(yè)卻難以得到促進自身生產力水平和勞動生產率提高的各種生產要素的支持，兩者在經濟效益方面的差距進一步加劇了生產要素在兩部門之間的不均衡分配，二元經濟結構轉變的進程緩慢。在我國經濟體制轉變過程中，正是由于生產要素市場二元性的存在引起各種生產要素在兩部門之間非均衡分配，從而導致兩部門生產力水平和勞動生產率之間的差距逐漸形成且難以消除。

二元經濟結構下我國農村資本要素配置的變遷

新中國成立后，我國在極低的工業(yè)化起點上開展大規(guī)模工業(yè)化建設，面臨著資本原始積累問題。為了服從當時重化工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，中國建立了一套類似于前蘇聯，又有很強中國特色的一整套高度集中的計劃經濟體制。為此，需要有一套不同于市場調節(jié)機制的宏觀經濟政策環(huán)境，使資源的配置有利于重工業(yè)發(fā)展。具體地說，就是要人為地降低發(fā)展重工業(yè)的成本，同時提高資源動員能力，包括為重工業(yè)發(fā)展提供廉價的勞動力、資金、原材料，以及進口設備和技術，為重工業(yè)籌措資金。因此，資本要素的配置也遵循著“二元金融”的邏輯安排展開。

第一階段（1979年至1993年）：獨立的農村金融安排

在1979年以前，計劃經濟模式下的金融體系基本是按照“二元經濟”和“二元金融”的邏輯安排，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，通過不等價的工農交換獲得原始資本積累，為重工業(yè)籌措資金。也就是說這之前的金融安排制度是動員農村儲蓄，支持工業(yè)發(fā)展，沒有建立起真正為農民服務的金融組織。1979年之后，恢復和建立農業(yè)銀行，農信社也從政社合一的體制下解放出來，隨后成立了國家農業(yè)（林業(yè)）投資公司等，農村金融組織體系基本建立。在正規(guī)金融難以滿足農村需求的情況下，非正規(guī)金融組織對活躍農村金融市場，提高金融效率，促進農村經濟發(fā)展也起到了積極作用。國家放開了對民間信用的管制，農村合作基金會、私人錢莊等開始發(fā)展。但農業(yè)銀行身兼政策性和商業(yè)性雙重任務，不利于商業(yè)化發(fā)展和經營管理的改善；農信社發(fā)展獨立性差，經驗困難重重，正規(guī)金融和非正規(guī)金融的發(fā)展均存在很多問題。所以，以建立農村金融體系為目的的第二輪農村金融改革勢在必行。

第二階段（1994年至1996年）：三位一體的農村金融體系

本著“建立一個能為農業(yè)和農村經濟發(fā)展提供及時、有效服務的農村金融體系”的目標，一系列新的農村金融制度安排出臺，1994年，支持農村金融發(fā)展的政策性銀行——中國農業(yè)發(fā)展銀行成立。試圖剝離農業(yè)銀行和農信社的政策性金融業(yè)務，以國家信用為基礎籌集資金，代撥財政支農資金，為農村經濟發(fā)展服務。1996年，農信社脫離與農業(yè)銀行的隸屬關系，向合作制方向發(fā)展，并有步驟地準備組建農村合作銀行。三位一體的農村金融體系此時初步形成，即為農村提供金融服務的三家機構：農業(yè)銀行發(fā)放商業(yè)性貸款、農業(yè)發(fā)展銀行負責政策性貸款、農信社按合作制原則發(fā)放小額農戶貸款，形成商業(yè)性金融，政策性金融和合作性金融分工的農村金融組織體系。

但在農信社商業(yè)化發(fā)展的過程中，隨著農村金融需求的大幅增加，金融缺口也越來越大。農信社自身產權不明晰、資本金不足等歷史問題，使其難以擔當支農主力軍。農信社面臨著多種角色沖突：合作性，商業(yè)性，還是政策性？于是民間借貸興起，金融糾紛和金融市場的尋租現象普遍，農村金融的風險不斷曝露。這期間，國家整頓了農村合作基金會，明確了其不屬于金融機構，三位一體的農村金融體系在面對現實考驗下才發(fā)現，農村的金融需求不可能從正規(guī)金融機構獲得滿足，農業(yè)的高風險和苛刻的貸款條件使得正規(guī)金融走向了必然的“離農”。正規(guī)金融安排的不足，需要非正規(guī)金融安排補充。

第三階段（1997年至今）：商業(yè)化和多元化的競爭格局

1997年，包括農業(yè)銀行在內的國有商業(yè)銀行開始收縮和撤并縣以下機構，將戰(zhàn)略重點轉移到了大城市、大企業(yè)和大項目，較少考慮農村經濟的發(fā)展需求。農信社產權改造后逐步形成了四種產權關系：農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、縣級農信社統一法人及縣鄉(xiāng)兩級法人以解決農信社生存和發(fā)展問題。此外在中央倡導資金回流農村的背景下，歷史清白、網絡龐大和深入基層的郵儲銀行作為支農最佳人選于2007年3月正式掛牌成立，在定位社區(qū)銀行同時擔負服務“三農”重任，農村金融機構又添新軍。與此同時，農村金融體制改革的重心轉向正規(guī)金融機構的商業(yè)化變革，人民銀行加大了對非正規(guī)金融的管制，農村合作基金會關閉，非正規(guī)金融體系主要以親友間個人借貸、高利貸等為主。2007年3月以來，四川儀隴村鎮(zhèn)銀行的成立標志著農村金融改革和發(fā)展進入新的階段。銀監(jiān)會出臺了放寬農村金融機構準入政策，小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行和資金互助社開始紛紛成立，地方中小型銀行在鼓勵政策的推動下紛紛成立便于更好地服務“三農”。本著“增加供給主體滿足多元化需求，激發(fā)農村金融市場競爭活力”的目標，農村金融市場開拓了一條嶄新的多元化發(fā)展道路。

二元經濟結構下農村資本要素的配置特征

部門配置：向城市和工業(yè)部門傾斜的儲蓄動員

自計劃經濟時期，包括農村金融在內的整個金融體系，是按照“二元經濟”和“二元金融”的邏輯，圍繞城市工業(yè)化建立和發(fā)展的，目的是為發(fā)展重工業(yè)籌措、配置資金。1978年以后，市場的逐步放開和各個地方對經濟增長的追求，使得資金短缺。在資本短缺的基本背景下，大量資金在中央政府主導的金融縱向分割和地方政府主導的金融橫向分割下，流向了國有工業(yè)部門，農村部門更多的表現出的是一種儲蓄動員功能，涉農貸款占比盡管不斷攀升，但占比仍然較低。統計表明，從1996～2001年，農村信貸資金凈流出從1912億元增加到4780億元，增長1.5倍；到2003年，每年都有超過5000億元的農村資金需求得不到滿足。此后，中國經濟經歷了長達八年的流動性過剩局面，大量的資金通過各種渠道進入資金效率高的國有部門，在資本雇傭勞動的導向下農村地區(qū)的資金短缺卻沒有在過剩背景下得到緩解。2009年爆發(fā)了國際金融危機，一攬子的刺激政策相繼出臺，通過銀行等渠道投放的4萬億元貸款幾乎70%的流向了房地產、股市和傳統強勢產業(yè)，助長了一輪瘋狂的房價上漲噩夢，而農村地區(qū)卻在這場保衛(wèi)戰(zhàn)中并未得到多少收益，鑒于目前農村工業(yè)還處于復興階段，城鎮(zhèn)化之路才剛起步，很多農村基礎設施和配套環(huán)境較差，對于資金吸引力較小。

結構配置：信貸投放的非農化

對農村融資來講，這些年，國家一直在下大力氣增加對“三農“的信貸投放，但農村資金供給不足，有效金融需求得不到滿足的局面仍在延續(xù)和加劇，商業(yè)銀行出于商業(yè)動機，經營重點主要面向城市，“非農化”趨勢難以通過行政手段得到緩解。2008以來，為了解決農村貸款難，人民銀行與相關部門先后印發(fā)了《關于加快推進農村金融產品和服務方式創(chuàng)新的意見》、《關于全面推進農村金融產品和服務方式創(chuàng)新的指導意見》，在全國范圍內積極推進農村金融產品和服務方式創(chuàng)新工作。農業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、農業(yè)發(fā)展銀行也本位回歸，不斷加大支持力度，重新布局農村市場，扭轉了自1999年以來逐步從農村撤走、經營重點轉向城市的局面，新型農村金融機構也冉冉興起，多層次的支農體系已經初見雛形，但是囿于農村地區(qū)長期以來面臨著抵押擔保物缺乏，土地產權歸集體所有的問題，金融機構信貸投放非農化的局面雖有改善，但還有很長的路要走。以農村信用社這一支農主力軍來說，其農業(yè)貸款與農戶存款的比率一直在40%～50%，這說明農村資金非農化還是較為嚴重。2010年，人民銀行出臺涉農信貸政策導向效果評估辦法，通過對達標縣域法人金融機構和農業(yè)銀行改革試點縣級“三農金融事業(yè)部”執(zhí)行較低的存款準備金率，引導和改善農村金融資源配置。

區(qū)域配置：金融資源配置的不均衡

金融二元制度結構下，金融資源的區(qū)域化配置在農村和城鎮(zhèn)表現出不同的規(guī)模和深度，存款資源和信貸資金向城鎮(zhèn)集中的趨勢越來越明顯。相比較而言，東部地區(qū)經濟基礎條件和配套好，對資金的吸引力較大，很多西部地區(qū)的資金都流入資金效率較高的東部地區(qū)，從而惡化了金融資源的區(qū)域配置布局。農村地區(qū)金融發(fā)展滯后，交易網點和現代化的結算系統較少，金融資源在農村的集中度較低的局面因為農村近年來再支付、征信以及配套環(huán)境的劣勢而難以短期通過政策的疏通引導短期改善。2005年，經濟相對發(fā)達的珠三角農村地區(qū)城鎮(zhèn)化率就達到79.63%，這已經接近美國2003年的水平，但是經濟欠發(fā)達的西部地區(qū)的農村地區(qū)與東部沿海的農村經濟發(fā)展水平存在較大差異。2008年，江蘇地區(qū)的農村儲蓄存款為13836.74億元，是西部地區(qū)甘肅省507.06億元的27.3倍，是青海省56.2億元的246倍左右。這一差距在西部大開發(fā)的推動下近年有所縮小，西部地區(qū)的農戶存款有所上升，但總體來看資金向東部地區(qū)流動的金融配置路線并沒有改變。

功能配置：農村政策性金融呈現弱勢性

改革開放以來，我國一直注重金融機構的改革，注重金融機構的存在形態(tài)，這種思路認為只有在現有的金融框架下，根據現有的金融結構賦予其相應功能，通過行為績效判斷其效果。遵循的是“結構—功能—行為績效”的思路和路徑。因此，幾輪的改革瞄準的重點是建立競爭充分的農村金融體系，豐富農村金融主體，但金融機構的功能觀考量較少，導致政策性金融存在明顯的弱勢特征。同時，農業(yè)保險的發(fā)展也一直處于滯后階段，由于農業(yè)特質性風險和農業(yè)的產業(yè)利潤率不高，商業(yè)保險不愿進入，使得農業(yè)保險長期的處于“需求有限、供給不足”的狀態(tài)。近年來，很多農業(yè)的險種開始采取國家出錢投保，如“能繁母豬”等險種，但大部分農業(yè)保險險種還未試點推廣，保險體系的滯后導致金融支農的激勵不足，后續(xù)的風險分散和補償機制不完善，從而加劇了弱勢性的持續(xù)。

促進農村資本要素的優(yōu)化配置的建議

縱觀改革開放以來的農村資本要素配置的變遷路徑，從單一的儲蓄動員到多元化和競爭化的農村金融格局建立，農村金融市場體系不斷完善。在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、大力推進城鎮(zhèn)化建設的背景下，要發(fā)展農村經濟，還需要在引導關鍵性要素流向農村上下功夫。

建立健全農村金融服務體系，增加有效供給。進一步建立健全適應“三農”需要的，多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農村金融體系。農業(yè)銀行應堅持為農服務的方向，穩(wěn)定和發(fā)展農村服務網絡，全面深化內部各項改革，落實責任，充分利用在縣域的資金、網絡和專業(yè)等方面的優(yōu)勢，更好地為“三農”和縣域經濟服務；完善農村政策性金融，拓展農業(yè)發(fā)展銀行支農領域，加大各類政策性金融對農業(yè)開發(fā)和農村基礎設施建設中長期信貸支持；要繼續(xù)深化農村信用社改革，加快推進股份制改造，完善法人治理結構，發(fā)揮好為農民服務的主力軍作用。同時，要放寬農村金融機構準入，穩(wěn)步開放農村金融市場，規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農村金融機構和以服務農村地區(qū)為主的地區(qū)性中小銀行。鼓勵發(fā)展適合農村特點和需要的各種微型金融服務，允許農村小型金融組織從金融機構融入資金，允許有條件的農民專業(yè)合作社開展信用合作。加快發(fā)展農村保險事業(yè)，健全政策性農業(yè)保險制度，加快建立農業(yè)再保險和巨災風險分散機制。加快建立全國范圍的政策性農業(yè)保險網絡和農業(yè)保險基金。要積極支持專業(yè)性、商業(yè)性保險機構的發(fā)展，鼓勵引導商業(yè)性保險機構到農村地區(qū)設立機構、開展業(yè)務、開發(fā)適合農村需求的各類保險產品，探索建立多層次、多主體的農業(yè)保險網絡。

鼓勵產品和服務創(chuàng)新，提升農村金融服務水平。大力培育和發(fā)展縣域擔保、評估、公證等中介機構，切實解決縣域擔保難問題；要完善農戶和中小企業(yè)的抵押、質押機制，建立農村擔保組織，分散農業(yè)經營中的風險。鼓勵金融機構與相關機構加強合作，運用聯保、擔?；鸷惋L險保證金等聯合增信方式，積極探索發(fā)展聯合信用貸款。探索發(fā)展符合農村特點和實際的金融工具，提高農村信貸資源的配置效率，分散農業(yè)信貸風險，進一步創(chuàng)新抵押貸款方式，運用項目貸款和銀團貸款等加大對農網改造、農田水利、農村路網、通訊設施等農村基礎設施建設的信貸投放。針對農村金融需求領域拓寬、項目增加與結構升級的客觀要求，積極優(yōu)化信貸結構，創(chuàng)新服務產品，探索開展活體畜禽、欄舍抵（質）押貸款和林權、農村土地承包經營權、宅基地使用權等農村“三權”抵押貸款業(yè)務，不斷拓展金融供給的多樣性。

不斷優(yōu)化資源配置手段，建立農村資金回流機制。針對農村金融資金外流嚴重的現象，增加農村信貸資金投入，形成農村資金回流和良性循環(huán)機制。通過農村金融組織創(chuàng)新和運行機制創(chuàng)新確保農村資金不外流，甚至吸引外部資金回流農村。針對農業(yè)投入少、農民貸款難的情況，積極發(fā)揮財稅政策的杠桿作用，引導和改善農村金融資源配置，逐步建立市場主導與政府扶持相結合、財稅政策與金融政策相結合的支農長效機制。加大對農村金融政策支持力度，引導更多信貸資金投向農村。同時，鼓勵各類金融機構擴大農村地區(qū)經營，將更多資金用于支持當地經濟社會發(fā)展，縣域內金融機構要將新吸收的存款主要用于當地發(fā)放貸款，支持當地農業(yè)增產、農民增收和農村經濟發(fā)展。發(fā)揮金融業(yè)支持農村經濟發(fā)展的資金主渠道作用，監(jiān)管部門要鼓勵金融機構向“三農”傾斜，引導信貸資金支持“三農”業(yè)務，強化“三農”服務功能，并要繼續(xù)著力于培育分工管理、投資多元、功能完善、服務高效的農村金融機構。

完善農村金融的競爭機制，優(yōu)化農村金融發(fā)展環(huán)境。繼續(xù)引導、鼓勵、扶持新型農村金融機構，通過金融主體的不斷增加逐步形成競爭的金融環(huán)境，通過適度競爭推動農村金融的發(fā)展。新型農村金融機構的發(fā)展，有助于形成有利于農村金融、經濟發(fā)展有序的新型金融生態(tài)。同時，加快推進農村地區(qū)金融服務網點和基礎設施建設，著力消除支付服務空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，積極推動銀行卡、支票、匯票等非現金支付工具在農村的普及應用。繼續(xù)推進農村信用體系建設，培育誠實守信的社會信用文化，促進農村金融生態(tài)環(huán)境改善，為農村金融服務范圍的不斷擴大、服務質量和服務效率的不斷提高創(chuàng)造良好條件。積極推進縣域、鄉(xiāng)村信用體系建設，為縣域金融生態(tài)的改善營造良好的社會信用環(huán)境。逐步建立健全農村企業(yè)和個人征信體系，提高借貸雙方信息對稱性，防范信用風險。普及信用知識，加強誠信教育，增強農民信用意識，營造有利于金融機構健康發(fā)展的良好信用環(huán)境。

（作者單位：中國人民銀行蘭州中心支行）