對一元化社會治理框架中“社會協(xié)同”現(xiàn)狀的思考

摘要：我國目前的社會管理模式是政府“一元化”治理框架內(nèi)的多元主體協(xié)同共治的社會管理模式。其中，非政府組織在協(xié)同政府治理社會中扮演著重要角色。文章以政府主導(dǎo)下的社會主體協(xié)同共治為邏輯立足點，提出了多元共治中非政府組織面臨著供給主體缺失、資金不足、制度資源供給不足等困境，提出需要政府積極培育公民社會，完善社會協(xié)同治理的“軟件”和“硬件”設(shè)施實現(xiàn)社會主體的協(xié)同共治。

關(guān)鍵詞：社會管理；多元主體；非政府組織；協(xié)同治理

一、多元協(xié)同共治的背景

（一）政府與市場“雙重失靈”，非政府組織自身的優(yōu)勢使其參與社會治理具備充分性

市場經(jīng)濟由于自身的缺陷而發(fā)生市場失靈，政府通過宏觀調(diào)控等政策解決一些政府失靈問題。但是政府不是萬能的，政府在解決市場失靈問題的同時也會失靈。這就必須引入了中間協(xié)調(diào)機制，即通過非政府組織彌補市場和政府雙方的缺陷。非政府組織之所以能擔(dān)當(dāng)起彌補政府失靈和市場失靈的重任，是由第三部門本身的優(yōu)勢所決定的：更具彌補性，能彌補政府和市場失靈現(xiàn)象，有利于更好地實現(xiàn)實質(zhì)公平，更充分地體現(xiàn)“社會本位”而不是“政府本位”。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變中良好的政策和社會環(huán)境，激發(fā)社會協(xié)同主體參與社會管理

“國家不是從來就有的，也不會永遠(yuǎn)存在下去。國家產(chǎn)生之初，國家與社會的關(guān)系表現(xiàn)為國家凌駕于社會之上，隨著社會的不斷成長和成熟，社會逐步獲得獨立自主性，而國家則在權(quán)力、能力、權(quán)威等方面進行自我限制，因而國家與社會的關(guān)系逐步向平行、平衡狀態(tài)演變”①。改革開放以來，我國政府與社會的關(guān)系處于不斷演變過程中，政府支持鼓勵非政府組織參與社會管理，政府與社會組織的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮迸c“非公”的合作關(guān)系，由此實現(xiàn)合作共贏。在我國目前的社會管理活動中，許多社會協(xié)同主體利用自身的優(yōu)勢發(fā)揮了巨大的作用，獲得政府和公眾的信任與認(rèn)可。政府出臺了一系列的政策支持非政府組織參與社會管理中，由此激發(fā)大量非政府組織主動參與到社會治理中。

（三）西方國家非政府組織參與社會治理的實踐對我國啟示

在新公共管理運動中，政府在改革顯示出社會化、市場化取向。非政府組織和其他行為者成為政府在治理社會中平等的合作者。西方國家的社會力量參與社會管理的實踐經(jīng)驗給了我們有益的啟示。但是，我國沒有經(jīng)歷一個社會與國家、政府相分離，形成自主化的過程，社會與國家是融為一體的，其嚴(yán)密程度沒有給其他聯(lián)系方式和整合機制留下什么存在空間。筆者認(rèn)為，按照我國社會管理的體制，總體上成熟的多元管理主體并不存在。因此，在現(xiàn)階段能夠?qū)嵤┑闹炼嗍恰爸袊健钡闹卫?，即在一元化的框架?nèi)培育非政府組織等社會多元主體發(fā)揮其在社會公共事務(wù)管理中的作用”②，是符合我國現(xiàn)實國情的社會管理模式。

二、非政府組織協(xié)同政府共治的現(xiàn)狀

（一）多元協(xié)同治理格局初步形成

黨和政府鼓勵非政府組織參與社會管理的一系列政策支持為非政府組織參與社會管理創(chuàng)造了良好的政策和社會環(huán)境。黨的十七大提出，要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府責(zé)任，社會協(xié)同，公眾參與”的社會管理格局，提出要提高社會管理科學(xué)化水平，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定。胡錦濤同志在《中共中央關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的決定》中提出：在建設(shè)和諧社會和加強社會管理中，要“發(fā)揮社團、行業(yè)協(xié)會和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。另外，隨著公民社會領(lǐng)域的逐步形成，非政府組織、公民參與社會管理的積極性和能力獲得提高，以公益服務(wù)中心、志愿者服務(wù)單位、行業(yè)協(xié)會等為代表的非政府組織在社會管理、提供社會服務(wù)，維護弱勢群體的利益和環(huán)境保護、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著巨大的作用。由此，政府與社會組織協(xié)同治理局面已經(jīng)初步成型。

（二）協(xié)同治理格局面臨的問題及原因

1、非政府組織協(xié)同治理的“軟件”設(shè)施保障不足。

（1）公民社會文化底蘊不足，公民社會發(fā)展程度較低。一方面，在全能型政府管理模式下，政府仍就包攬社會的大部分社會事務(wù)。部分政府由于不愿放權(quán)和因為擔(dān)心社會組織的自治能力不足也不敢放權(quán)。另一方面，“經(jīng)濟人”驅(qū)使下部分非政府組織趨于追求本組織或者個人利益，不愿有所作為，部分非政府組織缺乏自律機制、社會公信度低，透明度不高，導(dǎo)致政府和公眾不信任。最后，部分非政府組織在現(xiàn)有的體制下缺乏制度化的參與社會管理的渠道，導(dǎo)致其有心參與卻著實發(fā)揮不了大作用。另外由于公共精神的缺乏，公民個體對參與社會管理的冷漠，對非政府組織也缺乏信任，這些都導(dǎo)致公民社會發(fā)展緩慢。

（2）非政府組織的協(xié)同治理缺乏法制保障。目前，在對社會組織的管理上，我國目前還沒有一部專門的社會組織管理的基本法律。目前只有國務(wù)院頒布和民政部等部門頒布的關(guān)于非政府組織登記管理、對非法組織的管理等的有關(guān)規(guī)定。對于非政府組織在具體哪些領(lǐng)域可以作為，應(yīng)該如何參與社會管理活動，如何進行監(jiān)督等都法律和相關(guān)文件進行系統(tǒng)的規(guī)定，無疑有可能導(dǎo)致社會協(xié)同主體的社會管理活動無法可依，無理可據(jù)。

（3）監(jiān)管制度有待健全。目前我國處于高速發(fā)展期，也是社會矛盾頻發(fā)期，在這種風(fēng)險社會里面，非政府組織自發(fā)的參與社會治理無疑成為分擔(dān)政府所憂的重要合作伙伴，而僵化的管理體制和機制已經(jīng)限制了非政府組織的發(fā)展。雙重監(jiān)管體制會由于權(quán)力和職責(zé)的不清而造成監(jiān)管缺位、監(jiān)管不力的“漏洞”為部分非法組織和個人謀取私利提供了機會。

2.社會協(xié)同主體參與社會管理的面臨“硬件”配備不足。

（1）資金來源少，財政資金支持度不夠。從財政資金來源上看，在重經(jīng)濟建設(shè)、輕社會管理傳統(tǒng)觀念和維權(quán)不如“維穩(wěn)”的現(xiàn)實情況驅(qū)使下，大量的財政資源和人力物力都流向經(jīng)濟發(fā)展和“維穩(wěn)”工作上，基層自治組織缺乏足夠的資金開展工作；其他非政府組織同樣也可能面臨著資金來源不足，工作人員工資發(fā)放和活動難以開展，由此陷入步履維艱的困境。從資金其他來源上看，由于公共精神并未深深植根于公民心中，社會組織募集資金的來源十分有限。這也導(dǎo)致部分非政府組織有心為公，無錢作為。

（2）非政府組織處在權(quán)力邊緣。一元化的框架內(nèi)的社會協(xié)同治理意味著政府處于主導(dǎo)地位，非政府組織處于協(xié)同地位。這也預(yù)示非政府組織處在權(quán)力系統(tǒng)的邊緣，有邊界的權(quán)力使用導(dǎo)致非政府組織無法放手作為。首先，地區(qū)部分官辦的非政府組織成為政府分流人員或退休人員的接收場所，沒有真“實權(quán)”去作為，很多非政府組織僅僅擔(dān)任為政府提供建議、意見的角色。再次，私人性質(zhì)的第三部門，“非公”性質(zhì)使其無法融入現(xiàn)行的體制內(nèi)或受到排斥，無奈社會也只能處于權(quán)力邊緣。

（3）部分非政府組織的工作人員的素質(zhì)整體偏低。很多人由于工資低，待遇不好而不愿留下，這導(dǎo)致工作人員缺乏。另外，一些非政府組織由于組織機構(gòu)和職能的不健全，本身發(fā)展都困難，更缺乏對工作人員專業(yè)的培訓(xùn)。由此，非政府組織的工作人員的素質(zhì)整體偏低。

綜上，雖然非政府組織協(xié)同治理面對些許困難，但是近年來，黨和政府培育發(fā)展非政府組織的政策相繼出臺，有力的促進了非政府組織的發(fā)展。另外，隨著非政府組織自身不斷改革和發(fā)展，其社會管理和社會服務(wù)能力的不斷提高，其獨自或協(xié)同政府進行社會管理行成多元共治的格局已經(jīng)煥發(fā)出勃勃生機。

三、促進非政府組織協(xié)同治理的路徑探索

英格爾斯曾說過：“當(dāng)今任何一個國家，如果它的國民不經(jīng)歷一種心理上和人格上向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，僅僅依賴外國的援助、先進技術(shù)和民主制度的引進，都不能成功地使其從一個落后的國家跨入自身擁有持續(xù)發(fā)展能力的現(xiàn)代化國家的行列③。”一個現(xiàn)代化國家的建立，需要社會中每一個個體公民意識的覺醒和自我定位，需要政府進行自我改革，需要政府與公民社會的協(xié)同互適。

（一）完善協(xié)同治理“軟件”的配備：轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念，完善政府的制度和政策支持，積極培育公民社會

1.政府在治理中要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念，進行角色的自我定位。政府要拋棄唯一管理主70cda0f12d0d63c8e35cfae4b3165ff388d764a0ab326685b8e39ae9ea0d328d體而轉(zhuǎn)向平等的、多元的公共管理主體之一。在組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置上應(yīng)當(dāng)從金字塔型結(jié)構(gòu)向扁平型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和從管理權(quán)的壟斷轉(zhuǎn)向公共管理社會化從集權(quán)行政向分權(quán)行政轉(zhuǎn)變。就要求政府出讓占用過多的公共空間，進一步拓展公共領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)大力促進非政府、準(zhǔn)政府組織和非營利性的公共部門的發(fā)展，促使政府與社會之間的界限日益淡化，形成彼此依賴的協(xié)同關(guān)系，從而形成一個健全的公民社會，真正實現(xiàn)政府與社會的良性互動。

2.對于非政府組織和公民個人而言。應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)政治文化中的下者、臣民或服從者的身份認(rèn)同向平等個體、公民或主人公角色轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)上對管理者的依賴、對公共生活的冷漠轉(zhuǎn)向提倡公民自主和積極參與公共事務(wù)、公共利益的價值取向。

3.政府部門應(yīng)為非政府組織參與社會治理提供制度支持，實行管用相結(jié)合的政策。

（1）改革不符合時宜的關(guān)于非政府組織的管理體制，完善關(guān)于非政府組織設(shè)立、登記、審批、監(jiān)督、管理、服務(wù)為主要內(nèi)容的法律法規(guī)和政策支撐的社會組織管理服務(wù)體系，為非政府組織參與社會管理提供法制保障。一是完善政府對非政府組織的管理與合作機制。包括要鼓勵非政府組織的參與社會管理決策制定、暢通非政府組織利益表達渠道，實現(xiàn)與非政府組織的信息溝通、共享，對非政府組織的發(fā)展要及時做出引導(dǎo)。二是對于因為參與社會治理而受損的非政府組織要及時予以補償，以提升非政府組織參與社會管理的積極性。

（2）在政策導(dǎo)向上，要堅持培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重，提升功能與發(fā)揮作用并舉，使其在健康向上、聚人心促和諧上發(fā)揮積極作用。對于純公益性質(zhì)的非政府組織要重點培育、給予稅收和資金等方面的扶持、對其發(fā)展方向進行正確的引導(dǎo)。而對于非法的非政府組織要嚴(yán)格予以懲罰，依法規(guī)范。對少數(shù)搞破壞的，要嚴(yán)加防控，堅決打擊，予以取締，以防危害社會安全和社會穩(wěn)定，為非政府組織參與社會管理創(chuàng)造一個良好的輿論環(huán)境。

（二）完善協(xié)同治理“硬件”的配備

1.拓寬非政府組織運營資金來源渠道，政府支持、非政府組織自籌共存。

（1）對于基層自治組織，應(yīng)以政府財政資金支持，筆者認(rèn)為政府部門在資金上應(yīng)該支持積極參與社會管理，因為基層自治組織承擔(dān)了大量的政府所賦予的社會管理的責(zé)任，建議設(shè)立專項基層自治組織社會管理基金，以支持和激勵基層自治組織的運行。對于具有特殊意義公益性質(zhì)組織，其運行資金應(yīng)該由政府和組織自身籌集相結(jié)合，對此也建議建立公益組織社會管理專項基金，以支持和激勵通過政府在社會管理和社會服務(wù)中做出重大貢獻的組織。對以行業(yè)協(xié)會等具有一定資金來源的非政府組織專項基金，可以自身籌集為主，政府適當(dāng)支持為輔。

（2）作為非政府組織自身，可以通過合法、適合的渠道和方式籌集資金。例如希望工程的捐贈項目，開展明星慈善基金活動等。對此，筆者認(rèn)為公益組織能否籌集到資金公民社會文化的構(gòu)建，社會公民的支持使非政府組織能夠募集到更多的資金。其次，非政府組織可以通過自身開展的公益活動或者鼓勵會員繳費上活動獲得資金。

2.非政府組織由“權(quán)力邊緣化”逐漸“去邊緣化”。

（1）政府要轉(zhuǎn)變以控制和限制的政策取向為合作共存，放權(quán)并“掌好舵”。在基層自治組織方面，政府應(yīng)將權(quán)力逐漸下放，尤其是財權(quán)和事權(quán)要實現(xiàn)均衡，基層政府與自治組織以政策上的指導(dǎo)和資源的分配而不能“恃權(quán)推責(zé)”。使基層自治組織開展社會管理和社會服務(wù)活動更具有合法性、權(quán)威性和保障性。對于其他非政府組織，現(xiàn)在的非政府組織主要扮演著向業(yè)務(wù)主管部門反映意見、建議和要求的角色，政府應(yīng)該根據(jù)自身能力在適當(dāng)?shù)纳鐣聞?wù)領(lǐng)域改變自己角色，鼓勵并支持非政府組織擔(dān)任“主角”，將本屬于公民社會領(lǐng)域的公共事務(wù)放手讓公民社會組織去治理，并通過法律、法規(guī)等政策為非政府組織提供制度、資上的保障。走出權(quán)力“邊緣化”的非政府組織在處理自身的事務(wù)時會更加積極。同時，政府在放權(quán)的同時必須要“掌好舵”，權(quán)力交付并不意味著職責(zé)的消失，政府更應(yīng)該擔(dān)任好規(guī)則制定者或者裁判的角色。

（2）非政府組織要加強自身建設(shè)，提高社會治理能力，以增加獲取權(quán)力的社會資本。非政府組織在參與社會管理熱情高漲的同時，更應(yīng)該重視自身的建設(shè)和發(fā)展，須知“磨刀不誤砍柴工”。我國的非政府組織要在自身的內(nèi)部治理上下功夫，從自身人力資源配備、資金籌募能力的增強、財務(wù)管理能力、公關(guān)能力的管理方面著手，全面促進自身的發(fā)展，以提高自身的社會公信力。

3.完善對專業(yè)社會管理人才的培養(yǎng)的政策，使非政府組織中獲得更多的新鮮血液。非政府組織內(nèi)部人力資源不足是非政府組織協(xié)同治理能力高低的關(guān)鍵因素。因此，政府部門要對非政府組織工作人員的培養(yǎng)、培訓(xùn)以及資金、社會保障等方面予以政策支持，已解決工作人員因工資待遇低而導(dǎo)致非政府組織無法吸引優(yōu)秀人才的問題。而非政府組織也要通過改革自身的缺陷，提高自身的項目管理和公益營銷等能力獲得更多的公益性收入，以維持自身發(fā)展和致力于社會管理活動。

注釋：

①《馬克思恩格斯選集》，第2版，第4卷，174頁.

②http：//www.chinareform.org.cn/gov/service/Forward/

201007/t20100712_36300.htm張國芳.

③郭彩霞： 《中共福建省委黨校學(xué)報》2011年第09期.

參考文獻：

[1]胡錦濤：《扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系》在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)2011年02月20日，人民網(wǎng)-《人民日報》.

[2]邢淑英.借鑒國際經(jīng)驗充分發(fā)揮公眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用[J].前沿觀察，66.

[3] 張國芳.http：//www.chinareform.org.cn/gov/service

/Forward/201007/t20100712_3630.htm.

[4]中共中央關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的決定[N].人民日報，2003-10-22.

[5]郭彩霞.大眾媒介與觀念變遷[N].中共福建省委黨校學(xué)報，2011（09）.

[6]譚曉輝，藍云曦.論新形勢下的多元共治社會管理模式[J].西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2012（6）.

（作者單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）